馬躍

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的全面深化，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理模式已由單一國有產(chǎn)權(quán)的無限責(zé)任形式（全民所有制企業(yè)或稱傳統(tǒng)國有企業(yè)），轉(zhuǎn)變?yōu)閱我粐挟a(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)控股或參股且實際控制的有限責(zé)任形式（公司制企業(yè)或稱現(xiàn)代國有企業(yè)）。這個變化使國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制由執(zhí)行《企業(yè)法》轉(zhuǎn)變到執(zhí)行《公司法》，從而形成了現(xiàn)代國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制即公司法人治理結(jié)構(gòu)。在這個治理結(jié)構(gòu)中，重新定義了企業(yè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機構(gòu)和職能。如何將黨組織的監(jiān)督職能與企業(yè)的監(jiān)督職能有機結(jié)合，科學(xué)合理地設(shè)置現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，從而有效發(fā)揮黨在現(xiàn)代國有企業(yè)中的監(jiān)督保障作用，是一個亟待解決的課題。

一、現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀

（一）實行公司法人治理結(jié)構(gòu)

要研究現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，首先要了解現(xiàn)代國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制。目前現(xiàn)代國有企業(yè)普遍按《公司法》實行現(xiàn)代企業(yè)制度下的領(lǐng)導(dǎo)體制，即公司法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)就是在企業(yè)設(shè)立股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，并明確各自的權(quán)責(zé)，即股東會的出資者所有權(quán)、董事會的決策權(quán)、監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)、經(jīng)理層的執(zhí)行權(quán)。通過股東會選擇和管理董事會、監(jiān)事會，董事會選擇和管理經(jīng)理層，經(jīng)理層在企業(yè)內(nèi)部行使用人權(quán)和管理權(quán)，監(jiān)事會監(jiān)督董事會和經(jīng)理層這樣的制度安排，在企業(yè)形成權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行層之間既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制。

法人治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制有明顯差異。傳統(tǒng)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制一般實行的是黨政聯(lián)席會制度，它是建立在企業(yè)法人代表（總經(jīng)理或廠長）負責(zé)制和企業(yè)黨委政治核心及保證監(jiān)督作用發(fā)揮的法規(guī)基礎(chǔ)上，形成的一個集決策、執(zhí)行和監(jiān)督三責(zé)為一體的混合型領(lǐng)導(dǎo)體制。而法人治理結(jié)構(gòu)是一個將決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者獨立運行且協(xié)調(diào)的分治型領(lǐng)導(dǎo)體制。在這個體制中黨組織沒有直接進入，較多的是采取“雙向進入、交叉任職”的模式間接進入。即黨委成員符合條件的可進入法人治理結(jié)構(gòu)任職，法人治理結(jié)構(gòu)成員是黨員的可進入黨委任職。在這種情況下，如果黨委成員不發(fā)揮組織行為作用，即按黨委集體決定的意見在各自參加的會議上進行表決，那么黨委成員在法人治理結(jié)構(gòu)中只承擔(dān)個人行為和責(zé)任，黨委主體責(zé)任的落實缺乏保障機制。

（二）設(shè)立以監(jiān)事會為主體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制

在法人治理結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會被設(shè)定為企業(yè)的最高監(jiān)督機構(gòu)。它被賦予了對董事會決議事項的質(zhì)詢權(quán)或建議權(quán)；對公司經(jīng)營情況異常時的調(diào)查權(quán)；對公司財務(wù)的檢查權(quán)；對董事、高管人員職務(wù)行為的監(jiān)督權(quán)；對違法違規(guī)、違反公司章程和股東會決議的董事、高管人員的罷免建議權(quán)；對董事、高管人員損害公司利益時的要求糾正權(quán)和提起訴訟權(quán)等等。監(jiān)事會只對股東會負責(zé)，獨立履行上述權(quán)限，并可通過程序要求公司其它各級監(jiān)督機構(gòu)協(xié)作配合。這就是法理上的現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。

現(xiàn)代國有企業(yè)中一般設(shè)有紀委，但由于法人治理結(jié)構(gòu)中沒有紀委的監(jiān)督定位，所以紀委在企業(yè)中的監(jiān)督權(quán)限不夠明確。雖然一些企業(yè)的紀委書記通過“雙向進入、交叉任職”擔(dān)任了監(jiān)事會主席，但目前紀委書記許多是不獨立于企業(yè)的，以至交叉任職的監(jiān)事會主席也不獨立，這就影響了監(jiān)事會作用的發(fā)揮。還有一些企業(yè)盡管監(jiān)事會主席獨立，但不擔(dān)任紀委書記，這也影響了紀委在企業(yè)中監(jiān)督作用的發(fā)揮?？傊?，紀委監(jiān)督責(zé)任的落實也缺乏保障機制。這就是現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制實際狀況。

（三）監(jiān)督機構(gòu)政出多門，監(jiān)督責(zé)權(quán)交叉重疊

在現(xiàn)代國有企業(yè)中，監(jiān)督的機構(gòu)除了監(jiān)事會和紀委以外，在董事會層面還有獨立董事和審計委員會具有特定的監(jiān)督職能，在經(jīng)營管理層面還有審計、監(jiān)察等監(jiān)督部門。此外還有股東層面和上級黨政監(jiān)管等方面的監(jiān)督檢查。

這樣產(chǎn)生的多口監(jiān)督，容易造成某些監(jiān)督事項被多個監(jiān)督機構(gòu)重復(fù)監(jiān)督檢查，相關(guān)的監(jiān)督信息也由于歸口的不同，而沒有能夠充分共享，以至造成監(jiān)督資源的分散和浪費，使監(jiān)督效率不高。還可能造成某個監(jiān)督事項被各監(jiān)督機構(gòu)“漏掉”，降低了監(jiān)督的有效性。最終造成監(jiān)督主體不明確，監(jiān)督責(zé)任不落實。

二、現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制存在問題的分析

（一）現(xiàn)代國有企業(yè)黨委作用的定位

在現(xiàn)代國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨委在法人治理結(jié)構(gòu)中沒有制度定位，通常的作用方式是參與決策。盡管實行“雙向進入、交叉任職”，但由于沒有明確進入治理結(jié)構(gòu)中的黨委成員是否要履行組織行為，所以并沒有改變黨委的政治核心作用定位（起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的黨組織如黨組除外）。如果硬性規(guī)定為履行組織行為，黨委的作用定位可能轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策主體即領(lǐng)導(dǎo)核心，這與法人治理結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計目標(biāo)相悖，也不符合黨章有關(guān)規(guī)定。

此外，雙向進入條件可能不具備?，F(xiàn)代國有企業(yè)在選擇董事會成員和經(jīng)理層人員時，已越來越多地采用國際國內(nèi)市場化配置方式來聘用經(jīng)營型人才，而這些人當(dāng)中許多不是黨員，無法進入黨組織。這就使進入董事會、經(jīng)理層中的黨委成員履行組織行為的方式難以實現(xiàn)。而且由于企業(yè)黨委掌握的經(jīng)營信息不對稱、人員素質(zhì)構(gòu)成不同、目標(biāo)價值取向特殊，所以對重大經(jīng)營決策的參與意見存在一定難度和風(fēng)險，從效率上也難以保證快速反應(yīng)，因此讓進入董事會、經(jīng)理層中的黨委成員將黨委的決定意見作為自己履行職務(wù)時的抉擇也是不盡科學(xué)的。

黨委成員中進入董事會、經(jīng)理層的人員，在沒有履行組織行為的情況下直接決策或以雙重身份表態(tài)，就可能與黨委的主體責(zé)任發(fā)生沖突，影響紀委甚至監(jiān)事會獨立履行監(jiān)督職責(zé)。同時在黨內(nèi)容易造成個人專斷，違反民主集中制的現(xiàn)象。

從以上分析可以看出，將現(xiàn)代國有企業(yè)黨委的作用方式定位成決策已經(jīng)不適合，即使是參與決策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在現(xiàn)代企業(yè)制度下發(fā)揮黨委的政治核心作用，我們應(yīng)該以實事求是、與時俱進的科學(xué)態(tài)度來探索。筆者認為，黨在現(xiàn)代國有企業(yè)的作用方式應(yīng)該由以決策為主的形式轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督為主的形式。即黨委參與決策的主要方式是對法人治理結(jié)構(gòu)的合規(guī)運行進行監(jiān)督，通過這種監(jiān)督來規(guī)范企業(yè)行為，保證黨和國家的方針、政策、法律和規(guī)章在企業(yè)得以貫徹執(zhí)行，從而實現(xiàn)黨對國有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)，起到政治核心作用。

（二）監(jiān)事會的不獨立性對履行監(jiān)督職責(zé)的影響

監(jiān)事會在法人治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督定位，決定了它必須獨立于董事會和經(jīng)理層，只有保持獨立性才能真正履行監(jiān)督責(zé)任。目前一些監(jiān)事會沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，不能有效地對董事會、經(jīng)理層進行監(jiān)督，主要原因就是缺乏獨立性。尤其是監(jiān)事會主席的不獨立更是影響監(jiān)督的開展。

按法人治理結(jié)構(gòu)的要求，監(jiān)事會與董事會一樣是由股東會決定的，只對股東會負責(zé)，這從理論上界定了監(jiān)事會的獨立性。但實際上許多現(xiàn)代國有企業(yè)的董事會成員與監(jiān)事會成員之間，或在國有股東單位具有上下級關(guān)系，或在同一黨委中具有上下級關(guān)系，這自然會使監(jiān)事會與董事會之間產(chǎn)生被動關(guān)聯(lián)，從而造成了監(jiān)事會與董事會之間的不獨立。在監(jiān)事會與經(jīng)理層之間，由于監(jiān)事會成員許多是由公司內(nèi)部人員組成的，其待遇等利益關(guān)系都在本公司并由經(jīng)理層決定，這會使監(jiān)事會與經(jīng)理層之間產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián)，從而造成了監(jiān)事會與經(jīng)理層之間的不獨立。監(jiān)事會成員尤其是監(jiān)事會主席不獨立，會造成監(jiān)事會虛設(shè)弱化、股東責(zé)任感降低、工作主動性下降、不敢監(jiān)督不愿監(jiān)督，甚至與被監(jiān)督者“融為一體”、嚴重失職。所以必須要解決監(jiān)事會主席和監(jiān)事會的不獨立問題。

（三）現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督機制不協(xié)調(diào)

在現(xiàn)代國有企業(yè)中，雖然監(jiān)事會已被明確為監(jiān)督主體，但由于不獨立等主要原因造成它的監(jiān)督地位還沒有真正確立，還不能完全滿足股東及各監(jiān)督方對監(jiān)督的需求并被認可，以至它對監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用還沒有發(fā)揮到位，不能對企業(yè)進行全面有效地監(jiān)督。因而各監(jiān)督方仍從不同角度進行各自職能要求的監(jiān)督檢查，但這些監(jiān)督大多是單獨作戰(zhàn)，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各監(jiān)督方缺少統(tǒng)籌和協(xié)同，監(jiān)督資源難于共享，監(jiān)督合力難以形成，監(jiān)督工作難以深入和持久，所以實際監(jiān)督效果往往不夠明顯。此外，多方的監(jiān)督檢查還可能會給企業(yè)增加重復(fù)監(jiān)督的負擔(dān)，造成監(jiān)督成本過高。所以必須盡快解決監(jiān)事會不獨立等實際問題，真正確立它的監(jiān)督主體地位，做實監(jiān)事會，發(fā)揮它在企業(yè)的監(jiān)督主導(dǎo)作用。

三、科學(xué)設(shè)置現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的新思路

（一）現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)設(shè)置

為了解決現(xiàn)代國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的黨委定位問題、同時解決現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制存在的監(jiān)事會不獨立以及監(jiān)督機制不協(xié)調(diào)問題，我們有必要對現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制進行調(diào)整完善，從而做到科學(xué)設(shè)置。那么如何做到科學(xué)設(shè)置呢？以前面所述，如果現(xiàn)代國有企業(yè)黨委的作用方式定位為以監(jiān)督方式來保證其政治核心作用的實現(xiàn)，那么就要在法人治理結(jié)構(gòu)中選擇其實現(xiàn)的途徑，顯然將其融入以監(jiān)事會為主體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制是最合適的選擇。我們可以這樣設(shè)計“雙向進入、交叉任職”的新模式：即黨委（指起政治核心作用的黨委）成員和紀委成員不再進入董事會和經(jīng)理層，黨委書記在保證獨立性的前提下進入監(jiān)事會，并擔(dān)任監(jiān)事會主席；紀委書記在解決獨立性問題的前提下?lián)伪O(jiān)事會副主席；組成的監(jiān)事會中黨委成員和紀委成員之和達到監(jiān)事會成員半數(shù)以上。這樣的新模式使監(jiān)事會主席等監(jiān)事會成員與董事會和經(jīng)理層保持了獨立。由于監(jiān)事會成員可以列席董事會和經(jīng)理層會議，所以這種設(shè)計模式可以使黨委書記、紀委書記以及進入監(jiān)事會的其它黨組織成員均可全程參與決策，參與決策的方式體現(xiàn)為通過監(jiān)事會履行監(jiān)督職能，即由上述人員經(jīng)過黨的組織行為履行監(jiān)事會職責(zé)。由此形成科學(xué)設(shè)置的現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。

通過這樣的制度安排，可以解決以下問題：一是這種設(shè)置確定了黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)結(jié)合點在監(jiān)督職能上，使得兩者有機兼容，黨組織和監(jiān)事會的作用方向一致，可以形成合力，監(jiān)督更加有效。同時這種設(shè)置也便于黨組織通過監(jiān)事會對企業(yè)進行了解和監(jiān)督，黨組織作用不會越位。二是解決監(jiān)事會的獨立性問題。由于這種設(shè)置，使進入監(jiān)事會的黨組織成員全都獨立于董事會和經(jīng)理層，所以監(jiān)事會和監(jiān)事會主席也就獨立了。這樣就可以真正確立監(jiān)事會的監(jiān)督主體地位，同時也有助于解決監(jiān)督機制不協(xié)調(diào)的問題。三是這種科學(xué)設(shè)置使黨委、紀委都通過監(jiān)事會對企業(yè)進行監(jiān)督，自然讓這兩者的站位和目標(biāo)完全一致,真正使“兩個責(zé)任”能夠有機統(tǒng)一。既固定了黨委主體責(zé)任的擔(dān)當(dāng)；又使紀委能在黨委的領(lǐng)導(dǎo)支持下專職履行監(jiān)督責(zé)任，同時在上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)下開展包括對同級的黨內(nèi)監(jiān)督。四是由于黨委定位的調(diào)整，其主體責(zé)任的部分內(nèi)容需要由董事會和經(jīng)理層承擔(dān)，黨委、紀委可以通過科學(xué)設(shè)置后的監(jiān)事會有效監(jiān)督該部分主體責(zé)任的落實。五是可以更好地在現(xiàn)代國有企業(yè)中恢復(fù)廣大黨員的政治責(zé)任感和廣大職工的主人翁（全民股東）責(zé)任感，促進企業(yè)形成弘揚正氣的監(jiān)督氛圍和健康向上的企業(yè)文化。

（二）建立完善讓監(jiān)事會獨立運作的制度環(huán)境

監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間不能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系尤其是利益關(guān)系。現(xiàn)代國有企業(yè)的國有股東單位應(yīng)該在有關(guān)管理制度上明確規(guī)定監(jiān)事會與董事會、經(jīng)理層各人員之間不能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，必須相互獨立，并在選派董事、監(jiān)事時符合獨立原則。此外，股東會應(yīng)加強與監(jiān)事會的聯(lián)系，按其職責(zé)對監(jiān)事會管理到位，對公司中涉及有關(guān)監(jiān)事自身的各種事項決定權(quán)均要轉(zhuǎn)移給股東會。這樣，監(jiān)事會運作的獨立性就會明顯提高。

（三）形成以監(jiān)事會為主導(dǎo)的監(jiān)督協(xié)調(diào)機制

盡快確立科學(xué)設(shè)置的現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)事會的監(jiān)督主體地位明顯突出。要充分發(fā)揮監(jiān)事會在企業(yè)的監(jiān)督主導(dǎo)作用，按照有關(guān)程序，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、接口各方監(jiān)督機構(gòu)和部門，形成工作統(tǒng)籌安排、相互協(xié)同配合、資源信息共享、監(jiān)督高效有力的現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督工作機制，真正使監(jiān)督具有主體性、合力性、可行性和有效性。

以上闡述，使我們看到了現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的問題并加以分析，進而提出了科學(xué)設(shè)置現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的新思路。希望以此探索現(xiàn)代國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的新方式、新途徑，努力建立具有中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督保障體制，從而有效發(fā)揮黨在現(xiàn)代國有企業(yè)中的獨特作用，同時也為“兩個責(zé)任”的落實到位提供頂層制度設(shè)計和法治基礎(chǔ)。