郭文亮 廖皇珠

一、民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的性質(zhì)和意義

理論界普遍認(rèn)為，民主黨派對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約，既不是法律監(jiān)督，也不是行政監(jiān)督和一般的社會(huì)監(jiān)督，而是通過民主的渠道和方式提意見、批評(píng)和建議，以此對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨及政府權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督制約。它是一種高層次、有組織、廣泛性的非權(quán)力監(jiān)督制約。概括起來，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

（一）政治監(jiān)督制約說。從我國(guó)的政黨系統(tǒng)看，民主黨派的監(jiān)督制約屬于政治監(jiān)督，實(shí)際上是一種政治權(quán)力運(yùn)行控制機(jī)制。[1]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，這種監(jiān)督制約只能屬于政治監(jiān)督制約，不具備權(quán)力性質(zhì)和法律約束力。[2]高會(huì)洪認(rèn)為，正如共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)一樣,民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督制約，其性質(zhì)只能是政治監(jiān)督制約。[3]梁旺禮則提出，它不是一般意義上的民主監(jiān)督制約，而是具有高層次、政治性和宏觀性。[4]杜宜瑾?jiǎng)t強(qiáng)調(diào)，它是“權(quán)利”不是“權(quán)力”，具有法寶功能,不具有法律功能。[5]

（二）社會(huì)監(jiān)督制約說。民主黨派監(jiān)督制約體現(xiàn)的是社會(huì)中的一部分對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制和約束，屬于社會(huì)監(jiān)督的范疇。[1]常敏毅、周其平的觀點(diǎn)頗具代表性，認(rèn)為民主黨派對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約屬于社會(huì)監(jiān)督大范疇內(nèi)政黨監(jiān)督的一種，說它是社會(huì)監(jiān)督，因?yàn)樗闹黧w具有廣泛性，屬于“人民”的范疇。[6]

（三）異體監(jiān)督制約說。異體監(jiān)督制約是一種來自權(quán)力部門外部的監(jiān)督，即別人監(jiān)督制約自己。郭文亮、王經(jīng)北認(rèn)為，對(duì)我國(guó)執(zhí)政黨和政府來說，有來自民主黨派、人大與政協(xié)、司法部門、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾及新聞媒體等監(jiān)督制約，這些都可稱為異體監(jiān)督制約。[7]譚運(yùn)宏指出，對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督制約在體制上包含兩方面:一是體制內(nèi)的自我監(jiān)督制約,即各級(jí)黨委和紀(jì)委對(duì)黨組織和黨員的監(jiān)督制約；二是體制外的異體監(jiān)督制約，即以各民主黨派為主體的政治組織和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督制約。[8]劉潔認(rèn)為，民主黨派以共產(chǎn)黨“諍友”的獨(dú)特身份，對(duì)共產(chǎn)黨及其權(quán)力進(jìn)行“異體監(jiān)督”，其作用是單靠共產(chǎn)黨自身監(jiān)督制約所不能及的。[9]

對(duì)民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的意義，理論界普遍認(rèn)為，它對(duì)鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力，發(fā)展我國(guó)政黨制度，完善我國(guó)監(jiān)督制約體系，推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)，具有不可替代的重要作用。

朱聯(lián)平指出，我國(guó)政黨制度的創(chuàng)新性賦予了政黨監(jiān)督制約新的內(nèi)容和含義，它是共產(chǎn)黨始終保持先進(jìn)性的一種有效機(jī)制。[10]顧文浩、楊愛珍認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約有利于社會(huì)主義民主法治的完善，有利于營(yíng)造誠(chéng)信和諧的社會(huì)政治環(huán)境。[11]宋連勝、牟廣東指出，它是政治文明建設(shè)的重要政治資源，有利于發(fā)揮我國(guó)監(jiān)督體系的整體效益和我國(guó)多黨合作政黨制度優(yōu)越性發(fā)揮。[12]張宏艷總結(jié)認(rèn)為，它適應(yīng)了中國(guó)特色社會(huì)主義科學(xué)發(fā)展的客觀需要。[13]此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約有利于建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，即參與決策的民主黨派對(duì)決策執(zhí)行的后果也應(yīng)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。[14]任寶祥提出，這種權(quán)力監(jiān)督制約方式，在整合執(zhí)政黨和社會(huì)之間關(guān)系上保持了一種張力和彈性，成為調(diào)節(jié)執(zhí)政黨與社會(huì)之間剛性沖突的“減壓閥”或“緩沖器”。[15]有人從反腐倡廉和克服官僚主義的角度分析其重要意義。陳文勝認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約是我國(guó)目前根治腐敗現(xiàn)象的有效途徑。[16]張宏偉指出，這種監(jiān)督制約既是預(yù)防權(quán)力腐敗的迫切需要，也是預(yù)防權(quán)力腐敗的重要措施，因此要珍視民主黨派的反腐效益。[17]蔡旺儒則認(rèn)為它有利于共產(chǎn)黨克服官僚主義。[18]

二、民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)

理論界認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約具有多方面獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。集中體現(xiàn)在：

（一）視覺優(yōu)勢(shì)。即民主黨派可以站在不同的角度觀察問題。龔志宏持此觀點(diǎn)。[19]在陳文勝看來，這優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在民主黨派監(jiān)督制約是一種組織行為，具有專責(zé)性，且民主黨派有著深厚的民主傳統(tǒng)、豐富的政治監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)烈的責(zé)任感。[16]章明認(rèn)為，其中突出的一點(diǎn)，是民主黨派的監(jiān)督制約不是靠權(quán)力的威懾和制衡，不具懲罰措施，而是靠真知灼見來以理服人。[20]

（二）人才優(yōu)勢(shì)。學(xué)者們對(duì)民主黨派具備的人才優(yōu)勢(shì)給予充分認(rèn)可。高會(huì)洪認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)之一，是它具有獨(dú)特的智力優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)。[3]任寶祥分析指出，由于民主黨派具備有獨(dú)特的人才優(yōu)勢(shì)，因此其意見、批評(píng)和建議科學(xué)性強(qiáng)。[15]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主黨派成員來自各行各業(yè)的專家學(xué)者，知識(shí)素養(yǎng)較高，且民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人多在國(guó)家統(tǒng)戰(zhàn)機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)任職，所提意見和批評(píng)針對(duì)性強(qiáng)。[16]

（三）感情優(yōu)勢(shì)。這主要體現(xiàn)在民主黨派和共產(chǎn)黨的合作歷史過程。龔志宏認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)利制約監(jiān)督具備的另一優(yōu)勢(shì)，即民主黨派同共產(chǎn)黨是通力合作的親密友黨。[19]陳文勝認(rèn)為，由于民主黨派和共產(chǎn)黨是“盟友”和“諍友”關(guān)系，其意見和建議自然受到執(zhí)政黨的格外重視。[16]

（四）社會(huì)聯(lián)系優(yōu)勢(shì)。民主黨派代表著它各自聯(lián)系的社會(huì)成員的利益，有著廣泛的社會(huì)聯(lián)系，這是不可忽略的優(yōu)勢(shì)。龔志宏、陳文勝等持此觀點(diǎn)。宋連勝、牟廣東指出，這種監(jiān)督制約和共產(chǎn)黨在根本利益上具有一致性，雙方的關(guān)系上具有互動(dòng)性。[12]

此外，有人認(rèn)為這種監(jiān)督制約具有如下獨(dú)特的特點(diǎn)。一方面，由于我國(guó)政黨在國(guó)家政治生活中政治地位和法律地位的平等性，決定了互相監(jiān)督的實(shí)效性和直接性。[10]且這種監(jiān)督制約的目的是友善的，方式是“柔性”的（屬于非權(quán)力監(jiān)督），途徑是多種的，內(nèi)容是高質(zhì)量的，結(jié)果是互利的。[18]另一方面，它還具有公正性、靈活性和包容性的特點(diǎn)，民主黨派與監(jiān)督對(duì)象不存在直接現(xiàn)實(shí)的利益沖突，監(jiān)督形式多樣，方式靈活，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的生動(dòng)體現(xiàn)。[15]

三、民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約存在的問題和原因

民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約取得了不少成績(jī)，但毋庸諱言，其目前仍是一個(gè)比較突出的薄弱環(huán)節(jié)。理論界認(rèn)為，我國(guó)民主黨派民主監(jiān)督制約處于“認(rèn)識(shí)早、動(dòng)手遲、見效慢”的局面[1]。概括來說存在如下問題：

（一）認(rèn)知模糊不清。鄭憲認(rèn)為，作為監(jiān)督制約主體，民主黨派在認(rèn)知方面有三種代表性誤區(qū)：“無用論”，認(rèn)為民主黨派的監(jiān)督制約作用有限，無足輕重；“攀比論”，把民主黨派監(jiān)督制約與權(quán)力監(jiān)督制約攀比；“怕麻煩論”，擔(dān)心監(jiān)督制約得罪人。[1]而作為監(jiān)督制約客體，目前共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的監(jiān)督制約重視仍不夠。中共部分黨政領(lǐng)導(dǎo)，特別是一些基層干部把民主黨派的監(jiān)督制約視為對(duì)其“不信任”，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為民主監(jiān)督制約“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。[20]

（二）理論準(zhǔn)備不充分。有人指出，政黨制度理論準(zhǔn)備不足、政黨監(jiān)督制約存在先天性的缺陷，是我國(guó)民主黨派監(jiān)督制約存在的問題之一。這源于當(dāng)初我國(guó)設(shè)計(jì)此制度時(shí)深受蘇聯(lián)模式影響，局限了對(duì)政黨制度理論研究的視野。[16]袁樹平認(rèn)為，無論是馬克思、恩格斯還是列寧，從未提出過共產(chǎn)黨在執(zhí)政過程中還要接受其他政黨監(jiān)督制約，當(dāng)代中國(guó)政黨制度是在中國(guó)特定的社會(huì)環(huán)境下，由必然和偶然的因素共同作用形成的，因此難于從傳統(tǒng)的經(jīng)典論著中找到相關(guān)的理論支撐。[21]

（三）制度和機(jī)制不完善。這是理論界目前普遍關(guān)注的問題之一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)利監(jiān)督制約不同程度上存在制度不夠規(guī)范、措施落實(shí)不到位等問題，只有政策條文，而無法律依據(jù)保障，雖有制度規(guī)定，但制度和機(jī)制不完善導(dǎo)致操作困難。[1]制度不健全導(dǎo)致民主黨派參與權(quán)力制約監(jiān)督過程出現(xiàn)“協(xié)商有余，監(jiān)督不夠”的尷尬。[16]另有人提出，缺乏與權(quán)力監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的橫向合作是在機(jī)制方面存在的主要問題之一。[20]孫忠良指出，機(jī)制不完善導(dǎo)致民主黨派監(jiān)督制約的知情能力較差，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象工作業(yè)績(jī)和職務(wù)行為的了解有一種天然的障礙。[22]

（四）內(nèi)容和效果“虛化”。曾憲初指出，民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約大多局限于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在涉及黨和國(guó)家一些重大方針政策制定和貫徹，中共依法執(zhí)政及領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職等方面的監(jiān)督制約少；且建議多，批評(píng)少；咨詢功能發(fā)揮有余，反饋功能和警示功能體現(xiàn)不足。[2]鄭憲提到，由于監(jiān)督的內(nèi)容和層次達(dá)不到現(xiàn)代政黨制度的審視標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致民主黨派對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約存在弱化。王高賀，郭文亮認(rèn)為，在黨際關(guān)系上，民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督不同程度地存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“空監(jiān)”的問題。[23]

（五）客觀環(huán)境制約。有觀點(diǎn)提到，目前民主黨派民主監(jiān)督制約的客觀環(huán)境不佳，一直存在著“上熱、中溫、下冷”的狀況。[20]在民主監(jiān)督的過程中有時(shí)會(huì)遇到些“軟報(bào)復(fù)”，如有些原來能參加的會(huì)議、可以看到的文件資料、擔(dān)任的某些社會(huì)職務(wù)等后來被無故取消了。[24]顧文浩等認(rèn)為，不利于民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的客觀環(huán)境體現(xiàn)在：我國(guó)生產(chǎn)力尚沒有高度發(fā)達(dá)，民主發(fā)育程度和民主機(jī)制還不夠健全，濃厚的封建專制制度所造就的臣民文化還徘徊不去。[11]

針對(duì)導(dǎo)致上述問題的原因，有人認(rèn)為，根本原因在于約束和保障機(jī)制不健全。[8]郭文亮等認(rèn)為，民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約之所以出現(xiàn)“異體監(jiān)督太虛”，是因?yàn)榱⒎ú坏轿?，“名不正言不順”從而?dǎo)致其監(jiān)督地位及身份比較尷尬。[7]鄭憲認(rèn)為，在這些歷史、現(xiàn)實(shí)和社會(huì)環(huán)境等因素中，重要的一點(diǎn)是我國(guó)傳統(tǒng)文化缺少民主意識(shí)和公民意識(shí)的積淀，沒有形成政治參與的良好環(huán)境和民主監(jiān)督制約的習(xí)慣，以及長(zhǎng)期以來政黨監(jiān)督制約的地位與作用定位失衡。[1]張宏偉認(rèn)為，參政黨基層組織建設(shè)薄弱，政黨意識(shí)不強(qiáng)以及參政水平不高是主要原因之一。[17]譚運(yùn)宏、孫忠良等認(rèn)為根源于民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約缺乏明確的法律保障。袁樹平則認(rèn)為，主要原因是民主黨派目前尚未在我國(guó)社會(huì)監(jiān)督制約體系中找到合理的價(jià)值定位。[21]

四、民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的對(duì)策和建議

在加強(qiáng)民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的路徑上，理論界主要從“加強(qiáng)民主政治建設(shè)”、“完善制度機(jī)制”、“提高民主黨派自身水平”、“加強(qiáng)與其它監(jiān)督制約形式整合”、“完善民主黨派民主監(jiān)督的理論研究”這五方面進(jìn)行探討。

（一）加強(qiáng)民主政治建設(shè)。有人認(rèn)為，出路在于加強(qiáng)民主政治建設(shè)，提供良好的輿論環(huán)境、政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。[1]而首先是加強(qiáng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)，擴(kuò)大人民民主，堅(jiān)持依法治國(guó)。[17]顧文浩、楊愛珍認(rèn)為需要不斷提高人民的主人翁意識(shí)和文化水平，否則會(huì)缺乏根本動(dòng)力。[11]

（二）完善民主監(jiān)督制約的制度機(jī)制。理論界普遍認(rèn)為，加快完善制度機(jī)制是強(qiáng)化民主黨派有效參與權(quán)力監(jiān)督制約的重要對(duì)策之一。有人提出，在進(jìn)一步堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)外部制度和自身制度建設(shè)，比如加強(qiáng)公開辦事制度、特約人員制度、對(duì)口聯(lián)系制度、民主評(píng)議制度等。[1]有人認(rèn)為建立重要和重大問題通報(bào)制度和民主監(jiān)督意見“專報(bào)”制度。[2]在健全機(jī)制方面，有人提出從我國(guó)政黨制度內(nèi)尋找民主黨派民主監(jiān)督制約的突破口，將民主監(jiān)督制約的內(nèi)容、范圍、方式、程序、反饋、保障等規(guī)范化、制度化、程序化，重塑民主黨派監(jiān)督制約機(jī)制。[8]辛剛國(guó)主張建立合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，科學(xué)評(píng)估民主監(jiān)督的實(shí)際效果，以增強(qiáng)民主監(jiān)督的約束性和有效性。[25]

（三）提高民主黨派自身水平。現(xiàn)代黨政部門的活動(dòng)越來越專門化、技術(shù)化，因此，提高民主黨派自身的監(jiān)督制約水平是助力。[11]高會(huì)洪提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期需要注重提高監(jiān)督制約層次。[3]張宏偉認(rèn)為，重要的一點(diǎn)，就是要從培養(yǎng)政黨意識(shí)、完善基層組織、提高素質(zhì)能力幾方面加快推進(jìn)民主黨派建設(shè)，[17]鄭憲則強(qiáng)調(diào)，民主黨派需要提高監(jiān)督的使命和責(zé)任感，做到既敢于監(jiān)督也善于監(jiān)督。[17]任寶祥主張，民主黨派必須認(rèn)真搞好調(diào)查研究，重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)積累，堅(jiān)持在實(shí)踐中開拓創(chuàng)新。[15]

（四）加強(qiáng)與其它監(jiān)督制約形式整合。有人主張民主黨派搞“聯(lián)合監(jiān)督”：一是與權(quán)力監(jiān)督融合，將監(jiān)督事實(shí)和社情民意提供給權(quán)力監(jiān)督部門，如紀(jì)委、人大常委會(huì)，實(shí)現(xiàn)以權(quán)制權(quán)；二是借助媒體和公眾壓力實(shí)現(xiàn)制約。[20]有人主張民主黨派積極尋求橫向合作，使民主黨派的態(tài)度和監(jiān)督意見作為人大評(píng)價(jià)“一府兩院”工作的重要參考。[11]有人主張將之寓于政治協(xié)商和參政議政，以此增強(qiáng)民主黨派監(jiān)督制約權(quán)力的實(shí)效性。[15]還有人主張，中共需要積極支持民主黨派監(jiān)督腐敗行為，充分發(fā)揮民主黨派利用人大和政協(xié)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約。[16]

（五）完善民主黨派民主監(jiān)督的理論研究。針對(duì)民主黨派監(jiān)督制約權(quán)力理論不足的問題，有人建議由各級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，從兩方面完善：一是從憲政體制的高度和權(quán)力監(jiān)督的視角，加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督制約的基礎(chǔ)理論研究；二是加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督制約務(wù)實(shí)層面的理論研究，把有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)升華為理論。[13]

值得一提的是，理論界圍繞是否需要將“民主監(jiān)督制約法律化”問題，出現(xiàn)兩種針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為需要為民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約提供法律依據(jù)和法律保障，代表有孫忠良、譚運(yùn)宏等，黎曉武主張制定《多黨合作法》并提出了具體對(duì)策[26]。反對(duì)者認(rèn)為，目前我國(guó)民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的權(quán)利既有政策依據(jù)又有憲法保障，無須單獨(dú)立法。[15]有人提出不能用司法、行政或輿論監(jiān)督制約的標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評(píng)價(jià)民主黨派的監(jiān)督制約作用。[4]

五、民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約學(xué)術(shù)研究方面存在的不足

民主黨派參與權(quán)力制約監(jiān)督吸引了不同領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的廣泛關(guān)注，他們從歷史學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)以及高校視角進(jìn)行研究，產(chǎn)生了一批重要成果，但總體上仍存在一些問題和不足，需要作進(jìn)一步的深入研究。

（一）零碎化研究多，專題性研究少。目前的研究成果基本上是一些專題性研究論文，或者零見于中國(guó)政黨制度、中外政黨比較、多黨合作發(fā)展史、執(zhí)政黨監(jiān)督理論、執(zhí)政黨建設(shè)等專著的某些章節(jié)。與人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督比較，專門針對(duì)民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的研究偏少，且高質(zhì)量的著作不多。

（二）重復(fù)性研究多，開拓性研究少。在現(xiàn)有的研究中，不少論文觀點(diǎn)相似，大致都是從性質(zhì)、途徑、渠道、功能、意義等方面展開論述，對(duì)黨的政策注釋多，可行性建議少，研究應(yīng)然性多，創(chuàng)新性觀點(diǎn)少。

（三）思維模式固化，研究步伐滯后。由于長(zhǎng)期受“左”影響和認(rèn)識(shí)偏差，人們往往把民主黨派參與權(quán)力制約監(jiān)督看成是“資本主義的東西”。一些學(xué)者雖站在馬克思主義立場(chǎng)，立足國(guó)情開展研究，但研究步伐顯得滯后。比如，在全球化時(shí)代，在政黨適應(yīng)性面臨嬗變的困境下，如何做到既保持民主黨派參與權(quán)力監(jiān)督制約的積極性和主動(dòng)性，又堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位且能有效對(duì)其監(jiān)督制約？新形勢(shì)下，又該如何有效發(fā)揮民主黨派的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)遏制權(quán)力腐敗？等等，這需要在今后的研究中給予更多關(guān)注。

[1]鄭憲.推進(jìn)我國(guó)政黨監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的思考[J].重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）.

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[3]高會(huì)洪.柔性監(jiān)督與強(qiáng)化約束力——關(guān)于加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的幾點(diǎn)思考[J].中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（1）.

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