產(chǎn)耀東

十八大以來，黨和國家對進(jìn)一步深化國資國企改革做出了一系列重要部署。十八屆三中全會提出要完善國有資產(chǎn)管理體制、以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，這標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進(jìn)入一個新的時期。深圳作為改革開放的發(fā)源地，一直以來都在積極探索高效的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，近年來，通過不斷實(shí)踐，率先提出了“綜合監(jiān)管”模式，并取得了一定成效。

一、企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管概念及主要內(nèi)容

（一）綜合監(jiān)管概念

“監(jiān)管”一詞是由英文“regulation”翻譯而來，也譯作“管制”或“規(guī)制”，是屬于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語。英國學(xué)者尼得漢穆（D.Needham）認(rèn)為：監(jiān)管是一個經(jīng)濟(jì)個體通過各種手段試圖有意識的影響另一個經(jīng)濟(jì)個體或者其他多個經(jīng)濟(jì)個體行為的活動。日本新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益在《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中引用并分析了金澤良雄教授關(guān)于規(guī)制的定義，將其解釋為：在以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，以矯正、改善市場機(jī)制內(nèi)在問題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體（特別是對企業(yè)）活動的行為。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者劉易斯在1955年的論著中指出：制度變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，兩者是相連的，相互促進(jìn)的。20世紀(jì)80年代，西方國家率先開啟了政府規(guī)制的“成本——收益分析”研究，即在決定是否或如何規(guī)制的過程中，應(yīng)衡量可得的規(guī)制選擇的所有成本和收益。筆者認(rèn)為在實(shí)施企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管時應(yīng)選擇使國有資產(chǎn)凈收益（包括經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會效益）最大化的監(jiān)管體制和制度，并在現(xiàn)行監(jiān)管方式方法的基礎(chǔ)上不斷實(shí)踐，逐步構(gòu)建起綜合監(jiān)管模式。

企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管這一概念的提出，源于深圳國資國企監(jiān)督工作的實(shí)踐，目前還未見其他國內(nèi)各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，也未見國企監(jiān)管體制研究專家公開發(fā)表過相關(guān)理論研究成果，企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管概念的提出在國有資產(chǎn)監(jiān)督領(lǐng)域尚屬首次。筆者就多年國資監(jiān)管工作體會，從出資人監(jiān)管角度出發(fā)，認(rèn)為“綜合監(jiān)管”概念是除了要涵蓋“監(jiān)管”定義中“為什么要監(jiān)管”、“監(jiān)管什么”、“誰來監(jiān)管”以及“怎樣監(jiān)管”這四個核心問題外，還要著重強(qiáng)調(diào)“綜合”所指的內(nèi)容。具體可以這樣理解：企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在法律框架范圍內(nèi)，按照政府授權(quán)，為維護(hù)國有資產(chǎn)安全并促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，集中調(diào)動國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和所出資企業(yè)的外派監(jiān)事會、財務(wù)總監(jiān)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計、全面風(fēng)險防控、內(nèi)控等監(jiān)督資源，對企業(yè)法人治理、經(jīng)營管理和廉潔從業(yè)等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

需要區(qū)別理解的幾個概念：綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在日常管理事務(wù)中也同時在履行監(jiān)督職責(zé)，但這種監(jiān)督職責(zé)因國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工而被割裂，是一種碎片化的監(jiān)督。即便是內(nèi)設(shè)的專職監(jiān)督崗位和外派的專職監(jiān)督力量，也往往因?yàn)楸O(jiān)督手段單一、信息獲取不對稱等原因，而難以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)性的作用。特別是企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督中帶有全局性、普遍性和規(guī)律性的重大問題，以上三類專項(xiàng)監(jiān)管難以及時預(yù)警、準(zhǔn)確評判和有效應(yīng)對。因此需要覆蓋更廣的綜合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管橫向到邊、縱向到底，不留死角、不設(shè)盲區(qū)；也需要層級更高的綜合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對國資監(jiān)管事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合評判和統(tǒng)一監(jiān)管。

綜合監(jiān)管與分類監(jiān)管。十八屆三中全會提到要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。按功能對國企分類，是國企改革的基礎(chǔ)問題，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通過實(shí)踐探索，一般將國有企業(yè)分為競爭類、特定功能類、公共服務(wù)類三類，并按照分類結(jié)果進(jìn)行分類改革和差異化監(jiān)管。實(shí)施分類監(jiān)管，是因?yàn)楦髌髽I(yè)所屬行業(yè)類別、經(jīng)營情況、資產(chǎn)規(guī)模、主營業(yè)務(wù)、承擔(dān)社會責(zé)任等情況有所不同，通過分類，在業(yè)績考核、資產(chǎn)管理、經(jīng)營運(yùn)作等方面設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)和要求，采取不同措施進(jìn)行差異化引導(dǎo)與管理，可以最大限度發(fā)揮不同企業(yè)的特點(diǎn)與優(yōu)勢，提升國有企業(yè)活力與核心競爭力。本文所述的綜合監(jiān)管與分類管理不是對立的概念，而是相輔相成的關(guān)系，綜合監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)管體制機(jī)制、方式方法和監(jiān)管內(nèi)容的綜合，在分類監(jiān)管的基礎(chǔ)上，可以結(jié)合不同類別的企業(yè)采取差異化的衡量標(biāo)準(zhǔn)和考核評價要求。

（二）企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管的特點(diǎn)

在監(jiān)管體制上強(qiáng)調(diào)市場化，突出特色性。國資監(jiān)管工作點(diǎn)多、線長、面廣、體大、事雜，受制于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)編制，僅僅依靠國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有限的人力很難對數(shù)量龐大的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)全方位的有效監(jiān)管。綜合監(jiān)管體制強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和所出資企業(yè)共同履職，其中以國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管為主、國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司協(xié)助監(jiān)管為輔，將監(jiān)管融入運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營、監(jiān)督的一體化運(yùn)作。同時按照企業(yè)的行業(yè)特征和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在產(chǎn)權(quán)管理、考核分配、長效激勵、領(lǐng)導(dǎo)人員選聘等方面突出統(tǒng)一監(jiān)管、分類指導(dǎo)、個性服務(wù)的特色。

在監(jiān)督機(jī)制上強(qiáng)調(diào)大監(jiān)督，突出協(xié)同性。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能體現(xiàn)在三個方面：一是與管理職責(zé)伴生的監(jiān)督，從權(quán)利邊界上看，管理和監(jiān)督很難截然區(qū)分，這方面的監(jiān)督主要體現(xiàn)在投資管理、產(chǎn)權(quán)變動管理、考核評價、薪酬分配等日常管理事務(wù)中，職權(quán)分散在各個業(yè)務(wù)部門；二是單設(shè)的監(jiān)督崗位，主要有紀(jì)檢監(jiān)察、審計等職責(zé)；三是派駐出資企業(yè)的監(jiān)督力量，主要有外派監(jiān)事會、財務(wù)總監(jiān)。國有企業(yè)的監(jiān)督職能體現(xiàn)在內(nèi)部審計、風(fēng)險管理和內(nèi)控規(guī)范等方面。綜合監(jiān)管將這些監(jiān)督職能和監(jiān)督資源整合起來，形成大監(jiān)督格局，在機(jī)制上發(fā)揮作用，提高監(jiān)督工作的規(guī)范化和制度化水平，注重監(jiān)督的協(xié)同性，重點(diǎn)監(jiān)督權(quán)力集中、資金密集、資源富集的關(guān)鍵領(lǐng)域。

在監(jiān)督內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)全覆蓋，突出整體性。綜合監(jiān)管在信息獲取、人員配備、專業(yè)水平等方面有著比較優(yōu)勢，有利于對企業(yè)法人治理、經(jīng)營管理和廉潔從業(yè)等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。監(jiān)督內(nèi)容覆蓋企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理的各個領(lǐng)域，要覆蓋到機(jī)構(gòu)、個人和具體事務(wù)，既監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營、又監(jiān)督高管履職，既監(jiān)督集團(tuán)本部、又監(jiān)督下屬企業(yè)，既監(jiān)督本地項(xiàng)目、又監(jiān)督對外投資，避免形成監(jiān)督特區(qū)和盲區(qū)。但是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督全覆蓋并不是無重點(diǎn)無原則的監(jiān)管，也要注意監(jiān)督方式方法，要在大量分析的基礎(chǔ)上，對重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)事項(xiàng)和重點(diǎn)人員進(jìn)行監(jiān)督。

（三）對企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行綜合監(jiān)管的必要性

監(jiān)督資源沒有形成合力，需要通過綜合監(jiān)管提高監(jiān)督成效。國資國企系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督資源很豐富，在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)層面有外派監(jiān)事會、財務(wù)總監(jiān)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計、全面風(fēng)險防控等資源，同時在業(yè)務(wù)管理上還有審批、核準(zhǔn)、備案等手段。在國有企業(yè)層面，有紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)審、內(nèi)控等資源，還有企務(wù)公開、重大事項(xiàng)公示等方式。但是監(jiān)督資源分布較散，監(jiān)督各有側(cè)重，難以形成監(jiān)督合力，難以形成監(jiān)督成果共享，而且企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督由于存在權(quán)威性不夠、內(nèi)生動力不足、獨(dú)立性不強(qiáng)等問題，很難發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，為克服以上問題，有必要進(jìn)行綜合監(jiān)管，集中調(diào)度監(jiān)督資源，集中行使監(jiān)督職責(zé)，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。

國有企業(yè)容易形成“內(nèi)部人控制”，需要通過綜合監(jiān)管維護(hù)出資人利益。國有企業(yè)實(shí)行經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離，同時也衍生出委托代理關(guān)系，即原來由出資人行使的經(jīng)營權(quán)委托給代理人行使?？陀^上，出資人不參加企業(yè)的具體經(jīng)營活動，相對于企業(yè)就變成了“外部人”，而具體負(fù)責(zé)經(jīng)營管理的企業(yè)高管卻成了企業(yè)的“內(nèi)部人”?！皟?nèi)部人”負(fù)責(zé)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營工作，掌握著企業(yè)的管理狀況、經(jīng)營能力、績效水平和發(fā)展前景等第一手信息，而“外部人”并不能全面了解，委托人與代理人之間信息不對稱。同時，委托代理關(guān)系也是一種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，委托方和被委托方都追求自身利益的最大化，但是委托人追求的是企業(yè)利潤最大化，代理人追求的是個人利益最大化，二者的利益傾向并非完全一致。雙方信息不對稱和利益不一致會導(dǎo)致“內(nèi)部人”實(shí)際控制企業(yè)，代理人若發(fā)生道德風(fēng)險，在公司經(jīng)營活動中充分體現(xiàn)自身利益，將會使出資人的權(quán)益受到損害。此外，代理人任期的短暫性和委托人持股期的長期性之間的矛盾所帶來的代理問題將變得更加嚴(yán)重。特別是當(dāng)下國有企業(yè)監(jiān)管工作將從“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“以管資本為主”，委托人必將進(jìn)一步簡政放權(quán)，代理人集權(quán)趨勢更加明顯，“內(nèi)部人控制”的問題將進(jìn)一步凸顯。實(shí)施綜合監(jiān)管，通過外派監(jiān)事會和建立外部董事制度優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，通過各項(xiàng)監(jiān)督有效防控企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，減少代理風(fēng)險，取得最大化代理收益。

國有企業(yè)出資人缺位問題突出，需要通過綜合監(jiān)管加以解決。與其他所有制企業(yè)不同，國有企業(yè)歸全民所有，由國家代表全民行使資產(chǎn)所有權(quán)職能，換言之，國家是國有企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)限的終極委托人。國家將經(jīng)營性財產(chǎn)通過具體的投資行為投入到企業(yè)中，國家不再對其投入到國企的財產(chǎn)享有所有權(quán)，而是基于投資行為對國企享有股權(quán)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表政府履行出資人職責(zé)，是國有企業(yè)的股東，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)是民商事協(xié)商的主體，而非行政管理上的政企關(guān)系。國有企業(yè)不再是政府職能在企業(yè)的延伸，而是以獨(dú)立的法人實(shí)體參與市場運(yùn)作，以全部法人財產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任。在強(qiáng)調(diào)對國有企業(yè)簡政放權(quán)、尊重企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的前提下，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不宜再通過行使行政手段對企業(yè)經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)。但是，一直以來，國有企業(yè)陷入了“一管就死、一放就亂”的怪圈，而且對“放”的理解也經(jīng)常產(chǎn)生偏差。因此需要正確理解簡政放權(quán)的要求，所謂的“放”，是下放決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而不是放棄監(jiān)督權(quán)。相反，需要通過綜合監(jiān)管加大對企業(yè)決策和執(zhí)行事項(xiàng)的監(jiān)督，解決出資人缺位的問題。

二、深圳國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管的實(shí)踐探索

近年來，深圳市國資系統(tǒng)始終把綜合監(jiān)管工作擺在重要位置，從完善監(jiān)督體制、建立監(jiān)督制度、實(shí)施有效監(jiān)督和綜合監(jiān)管保障四個層面，推動國資國企監(jiān)督工作，不斷提升深圳市國資國企治理水平。

（一）注重頂層設(shè)計，不斷完善綜合監(jiān)管體制機(jī)制

改革開放以來，綜觀深圳對市屬國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的實(shí)踐探索，監(jiān)管體制建設(shè)走過了四個階段：

探索建立階段（1980～1998年）。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)于1980年8月創(chuàng)立，創(chuàng)立之初市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)1.61億元，國企監(jiān)管制度建設(shè)基本屬于空白。隨著改革開放的推進(jìn)，國企發(fā)展深層次的矛盾和問題不斷出現(xiàn)，成為阻礙國企進(jìn)一步發(fā)展的藩籬。深圳市發(fā)揮改革開放“排頭兵”作用，順應(yīng)時代發(fā)展需要，在國資監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)設(shè)方面大膽探索創(chuàng)新，20世紀(jì)80年代初，深圳市政府就撤銷了十多個專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，相應(yīng)組建為行業(yè)性集團(tuán)公司，打破了傳統(tǒng)的“一行業(yè)一行政主管部門”的模式，精簡了行業(yè)主管部門，但是并未解決政企分離的問題。1987年，為解決這一問題，在全國率先組建專門的市屬國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，以出資人身份，通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系對市屬國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)施監(jiān)管。這一監(jiān)管模式是國資監(jiān)管體制的一大創(chuàng)新，但是沒能有效分離國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，資產(chǎn)經(jīng)營公司仍擔(dān)負(fù)著國有資產(chǎn)管理的行政職能。在這種情況下，1992年深圳市政府成立了市國有資產(chǎn)管理委員會，作為深圳市國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)，逐步形成國有資產(chǎn)三個管理層次，即市國有資產(chǎn)管理委員會——資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有企業(yè)，資產(chǎn)經(jīng)營公司的行政管理職能逐步轉(zhuǎn)移到國有資產(chǎn)管理委員會。

轉(zhuǎn)型完善階段（1999～2003年）。1999年黨的十五屆四中全會通過《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了建立現(xiàn)代企業(yè)制度并調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。當(dāng)時深圳市屬國有企業(yè)分布過廣，部分企業(yè)規(guī)模較小、效益不佳、競爭力不夠強(qiáng)，此外企業(yè)經(jīng)營者收入過高、與員工的差距太大等等也是比較突出的問題。在這一階段，國資監(jiān)管的重點(diǎn)任務(wù)是推進(jìn)國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組，主要涉及國有企業(yè)破產(chǎn)和轉(zhuǎn)制、企業(yè)資產(chǎn)處置、企業(yè)人員安置、國企人員薪酬制度規(guī)范。

強(qiáng)化監(jiān)管階段（2004～2010年）。2004年在整合市國資辦、體改辦以及三家資產(chǎn)經(jīng)營公司相關(guān)職能的基礎(chǔ)上成立深圳市國資委，同時按照新加坡淡馬錫模式，發(fā)揮“積極股東”作用，將國資監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袊Y委——國有企業(yè)“兩層次”，深圳市成為當(dāng)時全國唯一在工商部門將市國資委登記為股東的地區(qū)。深圳市國資委成立后，國企監(jiān)管體制機(jī)制基本確立，國企發(fā)展改革的形式逐漸清晰。2006年，又將全市經(jīng)營性企業(yè)國有資產(chǎn)全部納入國資委統(tǒng)一監(jiān)管，由國資委履行出資人職責(zé)。在這一階段，深圳市國資委監(jiān)督體制建設(shè)立足于授權(quán)經(jīng)營的基礎(chǔ)，強(qiáng)化的是“正面清單”管理，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)雖有加大，但是決策事項(xiàng)和權(quán)限必須限定在“正面清單”之內(nèi)，企業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)出現(xiàn)變動前必須報告國資委。

深化改革階段（2011年至今）。近五年來，深圳市國資委一直致力于推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，在監(jiān)管思路、監(jiān)管模式和監(jiān)管方法上不斷創(chuàng)新，注重對企業(yè)放權(quán)，強(qiáng)調(diào)“非禁即準(zhǔn)”，從過多的事前審批、核準(zhǔn)、備案，向加強(qiáng)事中事后、實(shí)施全程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，逐步完善市屬國企“負(fù)面清單”，明確了市國資委和企業(yè)的職責(zé)和責(zé)任，制度的籠子越扎越牢。深圳國資監(jiān)管運(yùn)營體制的轉(zhuǎn)變是為了適應(yīng)國企改革發(fā)展的需要而進(jìn)行的創(chuàng)新，具有改革時代背景的要求，國資監(jiān)管體制建設(shè)把握住了市場化改革的方向，推動了國企改革縱深發(fā)展，滿足了國企監(jiān)管的需要，也促進(jìn)了市屬國企的發(fā)展壯大。

（二）注重科學(xué)有效，確保綜合監(jiān)管的系統(tǒng)性和針對性

不斷建立健全監(jiān)督制度，形成制度體系，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。在監(jiān)管體制這一頂層設(shè)計確定后，相應(yīng)監(jiān)管制度的完善就顯得極為重要，制度的演變是自我增強(qiáng)的螺旋式過程。在國有企業(yè)層面，制度的缺位會影響企業(yè)發(fā)展，制度的錯位也會阻礙企業(yè)發(fā)展壯大和做優(yōu)做強(qiáng)，國資監(jiān)管制度存在的價值在于適應(yīng)并促進(jìn)國企發(fā)展。深圳市國資委始終從全局高度去謀劃制度建設(shè)，提高制度的科學(xué)性、可行性，形成協(xié)調(diào)互補(bǔ)的制度體系。在2004年深圳市國資委成立后，立即在企業(yè)投資決策、重組改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、財務(wù)管理、業(yè)績考核、薪酬分配、法人治理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定了一系列制度性文件；近幾年來，深圳市國資監(jiān)管制度建設(shè)立足前瞻性，強(qiáng)化指導(dǎo)性，又先后出臺了企業(yè)投資、資源性資產(chǎn)租賃、中介選聘、資產(chǎn)損失責(zé)任追究、銀行賬戶管理及資金風(fēng)險防范、招標(biāo)采購等業(yè)務(wù)領(lǐng)域的綜合監(jiān)管制度。總的來說，深圳市國資監(jiān)督制度建設(shè)體系性較強(qiáng)，不存在缺口，沒有明顯的“短板效應(yīng)”，適應(yīng)了國資綜合監(jiān)管的需要。

不斷完善現(xiàn)行監(jiān)督制度，注重繼承創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政策穩(wěn)定。制度建設(shè)需要立足現(xiàn)狀、結(jié)合實(shí)際，要在維護(hù)制度連續(xù)性的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。隨著深化改革的不斷推進(jìn)，企業(yè)發(fā)展環(huán)境和國資監(jiān)管重點(diǎn)也在慢慢發(fā)生變化，這就要求對現(xiàn)行的制度作出評估，相應(yīng)做好立改廢釋。深圳市在制定國資監(jiān)管制度時，很多領(lǐng)域是“摸著石頭過河”，沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，一般制定試行制度或暫行規(guī)定，設(shè)定實(shí)施年限，然后再根據(jù)工作需要進(jìn)行評估和修訂，或者先選定試點(diǎn)進(jìn)行試行，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再全面推行，最終形成符合法律規(guī)定、利于企業(yè)發(fā)展、便于實(shí)際操作而又權(quán)威規(guī)范、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度體系。比如，在制定《市屬企業(yè)投資暫行規(guī)定》兩年后，又根據(jù)需要出臺了《投資綜合監(jiān)管指導(dǎo)意見》，對企業(yè)投資監(jiān)管制度進(jìn)行了完善；在市屬三大投資平臺公司試行《招標(biāo)采購暫行規(guī)定》后，制定了《招標(biāo)采購綜合監(jiān)管指導(dǎo)意見》，在所有市屬企業(yè)進(jìn)行推行。

規(guī)范國企發(fā)展改革經(jīng)營行為，形成配套體系，為深化改革提供保障。注重制度體系的層次設(shè)置，分級管理、逐級細(xì)化，確保制度配套和銜接。首先制定的是原則性制度，這是監(jiān)督制度體系的基礎(chǔ)，確定制度的指導(dǎo)思想和原則，明確制度的核心內(nèi)容，一般都會明文規(guī)定制度的“高壓線”和“邊界線”。同時會制定配套措施和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確操作程序和范圍、違規(guī)責(zé)任追究等，注意制度的梯次配備。最終形成基本管理制度——相關(guān)實(shí)施細(xì)則——監(jiān)督工作指引三個層次的完整制度體系。上一層級制度是下一層級制度的指導(dǎo)和定位，下一層級制度是上一層級制度的落實(shí)和細(xì)化。比如，在出臺深圳市國資委外派監(jiān)事和財務(wù)總監(jiān)基本管理制度后，又相繼出臺外派監(jiān)事和財務(wù)總監(jiān)工作指引、考核評價辦法、工作報告實(shí)施細(xì)則等四項(xiàng)制度，制度銜接科學(xué)嚴(yán)密，極大地提升了監(jiān)督工作效果。

（三）注重制度實(shí)施，確保綜合監(jiān)管的有效性和及時性

構(gòu)建責(zé)任體系，明確國企經(jīng)營的權(quán)責(zé)利。權(quán)責(zé)明確是現(xiàn)代企業(yè)的特征之一，制度只有落實(shí)到責(zé)任主體，明確相關(guān)各方的權(quán)利職責(zé)，才能得到有效執(zhí)行。深圳市國資委近年出臺的一系列管理制度，均明確實(shí)施主體和監(jiān)管主體，并規(guī)定各主體的權(quán)責(zé)利，形成了權(quán)限清晰、銜接有效的責(zé)任體系。如《深圳市屬企業(yè)資源性資產(chǎn)租賃綜合監(jiān)管指導(dǎo)意見》，不僅規(guī)定了市國資委、企業(yè)的權(quán)責(zé)分工，還規(guī)定交易機(jī)構(gòu)是企業(yè)進(jìn)場公開招租的服務(wù)主體。實(shí)踐證明，這種職責(zé)細(xì)化、分工明確的制度很好地促進(jìn)了國有企業(yè)資產(chǎn)租賃工作公開透明、合法規(guī)范。明確的責(zé)任體系也有助于實(shí)施年度財務(wù)報表審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等各項(xiàng)審計工作，有助于全面檢驗(yàn)企業(yè)發(fā)展成效，有助于強(qiáng)化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究。

狠抓制度落實(shí)，切實(shí)提高制度執(zhí)行效率。制度的制定是基礎(chǔ)，落實(shí)是關(guān)鍵。制度的生命力就在于貫徹執(zhí)行，沒有得到有效實(shí)施的制度將失去約束力，成為一紙空文，要堅決防止制度的制定與執(zhí)行脫軌。抓制度的落實(shí)，重點(diǎn)是抓好企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員對制度的執(zhí)行，利用企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的表率作用，提高制度的影響力。強(qiáng)調(diào)制度的“剛性”，防止制度被變通執(zhí)行。抓制度的落實(shí)也要講究方式方法，要把國資監(jiān)管制度融入到國企日常經(jīng)營管理之中，如在貫徹落實(shí)《市屬企業(yè)招標(biāo)采購綜合監(jiān)管指導(dǎo)意見》時，就充分發(fā)揮了該制度的指導(dǎo)和服務(wù)屬性，企業(yè)在嚴(yán)格執(zhí)行制度的同時也節(jié)約了生產(chǎn)成本，制度帶來了明顯的經(jīng)濟(jì)效益，成為促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的“助推器”。

制定業(yè)務(wù)流程，確保制度得到規(guī)范實(shí)施。對國企業(yè)務(wù)進(jìn)行全面梳理，通過繪制流程圖將國資監(jiān)管制度分解落實(shí)到企業(yè)業(yè)務(wù)辦理程序中，所有事項(xiàng)按照流程圖規(guī)范操作，確保制度得到有效貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)制度實(shí)施的規(guī)范化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化和崗位化。深圳市國資委在審計監(jiān)督方面，編制了《年度財務(wù)報表審計工作流程》、《企業(yè)法定代表人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作流程》、《專項(xiàng)審計工作流程》；在國有資產(chǎn)稽查方面，編制了《直管企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動審計工作流程》、《企業(yè)國有資產(chǎn)流失查處工作流程》等，相關(guān)流程對適應(yīng)范圍、責(zé)任部門、流程要點(diǎn)、時限等都予以了明確，也方便企業(yè)在業(yè)務(wù)辦理上設(shè)置相應(yīng)的審查環(huán)節(jié)，形成各負(fù)其責(zé)、環(huán)環(huán)相扣的完整鏈條，以流程控制實(shí)現(xiàn)規(guī)范操作?？茖W(xué)化的流程有助于提高企業(yè)員工對制度的明確認(rèn)識和執(zhí)行。

（四）注重監(jiān)督檢查，確保綜合監(jiān)管的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

構(gòu)筑多層次監(jiān)管體系，形成監(jiān)督合力。加強(qiáng)對國企監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，由國資委黨委副書記兼任紀(jì)委書記，并分管紀(jì)檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、外派監(jiān)事和財務(wù)總監(jiān)管理工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有力領(lǐng)導(dǎo)。集中監(jiān)督職能，將監(jiān)事會監(jiān)督、外派財務(wù)總監(jiān)監(jiān)督、審計監(jiān)督、綜合業(yè)務(wù)監(jiān)督的職能歸并到同一業(yè)務(wù)處室管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職責(zé)統(tǒng)一行使、監(jiān)督資源統(tǒng)一調(diào)配。在企業(yè)構(gòu)建由外派監(jiān)事會主導(dǎo)，財務(wù)總監(jiān)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計、風(fēng)險、內(nèi)控等監(jiān)督資源協(xié)同的“六位一體”大監(jiān)督格局，強(qiáng)化各監(jiān)督力量間的合作，形成監(jiān)督合力，拓展了監(jiān)督的廣度和深度，降低了監(jiān)督成本，提高了監(jiān)督效率。

實(shí)施多方位綜合監(jiān)管，明確監(jiān)督重點(diǎn)。將國企“三重一大”事項(xiàng)、企業(yè)內(nèi)控制度、全面風(fēng)險管理體系建設(shè)、國有產(chǎn)權(quán)變動和資產(chǎn)處置、貸款擔(dān)保、重大投融資、改制重組和資本運(yùn)作等經(jīng)營管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)列為重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)，確保各監(jiān)督主體在監(jiān)督檢查中能抓住重點(diǎn)，取得實(shí)效。每年印發(fā)《深圳市國資委監(jiān)督稽查工作要點(diǎn)》，明確外派監(jiān)事的年度重點(diǎn)監(jiān)督任務(wù)，對企業(yè)內(nèi)審、國有資產(chǎn)稽查以及綜合監(jiān)管服務(wù)等工作進(jìn)行統(tǒng)一部署，指導(dǎo)全年監(jiān)督工作。采取日常監(jiān)督檢查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式開展監(jiān)督工作，通過對企業(yè)經(jīng)營管理的實(shí)時監(jiān)控，同步跟蹤企業(yè)制度執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)并揭示各類問題，防范各類風(fēng)險，提高國企自我防護(hù)和免疫能力。

實(shí)施多形式監(jiān)督檢查，注重結(jié)果運(yùn)用。監(jiān)督檢查是制度得到認(rèn)真執(zhí)行的重要保證，通過監(jiān)督檢查，堅決糾正制度執(zhí)行中重形式輕內(nèi)容、重眼前輕長遠(yuǎn)的現(xiàn)象，保持制度執(zhí)行的連續(xù)性，避免制度執(zhí)行的間歇性。制度執(zhí)行不力，很大程度上是綜合監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用不足、對責(zé)任的追究不嚴(yán)造成的，違反制度的成本太低，致使制度的權(quán)威大打折扣，只有對違反制度的情況進(jìn)行嚴(yán)肅追究，才能增強(qiáng)制度執(zhí)行者的制度意識，確保令行禁止。深圳市國資委在制定制度并實(shí)施一段時間后，會開展專項(xiàng)審計，對制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對存在的違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，有效維護(hù)了制度的權(quán)威。

三、新形勢下加強(qiáng)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的思考

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國企改革也涉入深水區(qū)。加強(qiáng)國資監(jiān)管，就必須結(jié)合國企混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，正確把握改革創(chuàng)新和依法治企之間“破”與“立”的辯證關(guān)系，在以管資本為主的要求下加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，著力完善綜合監(jiān)管體制，為國資國企做大做優(yōu)做強(qiáng)增添動力。

（一）創(chuàng)新綜合監(jiān)管理念，進(jìn)一步明確監(jiān)管思路

實(shí)施法治監(jiān)管。要全面貫徹落實(shí)四中全會關(guān)于依法治國的要求，大力推進(jìn)依法治企工作，不斷完善綜合監(jiān)管的方式方法。將制度建設(shè)擺在更加突出的位置，開展對現(xiàn)行制度的全面評估，對制度的評估實(shí)事求是，既要肯定現(xiàn)有制度在既往監(jiān)管中發(fā)揮的重要作用，也要結(jié)合現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要指出存在的問題和不足。努力打造完備的監(jiān)管制度體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)管體系，用完備的制度實(shí)現(xiàn)法治監(jiān)管。

實(shí)施有效監(jiān)管。重點(diǎn)研究國資監(jiān)管的邊界問題，明確“什么該管、什么不該管”。進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)自身的改革，精簡優(yōu)化國資監(jiān)管職能，進(jìn)一步去行政化，充分利用市場手段，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用，做到“管而不亂、放而有序”。進(jìn)一步完善監(jiān)管事項(xiàng)清單制度，用制度說話，完善企業(yè)運(yùn)營的“游戲規(guī)則”，下放企業(yè)經(jīng)營事務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，減少事前審批事項(xiàng)，重點(diǎn)用好事中監(jiān)督權(quán)和事后追責(zé)權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)有限、有效、有為的監(jiān)管。

實(shí)施陽光監(jiān)管。要解決監(jiān)管的程序和途徑問題，完善重大信息公開制度，依法向本級政府和人大報告履行綜合監(jiān)管職責(zé)情況。建立并實(shí)施巡視制度，加強(qiáng)審計監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察，特別是加強(qiáng)對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的有效監(jiān)督。完善公眾監(jiān)督制度，借助社會中介組織力量對企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，打造“陽光國企”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管陽光化、透明化。

（二）適應(yīng)綜合監(jiān)管需要，進(jìn)一步完善體制機(jī)制

建立國資監(jiān)管清單制度。切實(shí)落實(shí)以“管資本為主”的國資監(jiān)管要求，堅決調(diào)整監(jiān)管職能、監(jiān)管方式和運(yùn)行機(jī)制。精簡優(yōu)化國資監(jiān)管職能和事項(xiàng)，梳理國資監(jiān)管工作程序，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，制定股東事務(wù)溝通事項(xiàng)指引。分批分級合并、取消、下放、授權(quán)事項(xiàng)，對目前國資委開展的不屬于出資人職責(zé)的工作和國企正在承擔(dān)與正常生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)的事項(xiàng)逐步進(jìn)行清理和剝離，確保國資委全力做好國資監(jiān)管的主業(yè)，確保國有企業(yè)輕裝上陣。

推進(jìn)監(jiān)管事項(xiàng)分類監(jiān)管。按照企業(yè)不同作用、不同發(fā)展定位的整體要求，準(zhǔn)確界定不同國企功能，對不同企業(yè)實(shí)施分類監(jiān)管、分類考核，努力實(shí)現(xiàn)“一類一策”，有條件成熟的企業(yè)實(shí)現(xiàn)“一企一策”，體現(xiàn)監(jiān)管方式的差異化，增強(qiáng)國資監(jiān)管的針對性、有效性。對保留的國資監(jiān)管事項(xiàng)按照事項(xiàng)性質(zhì)和重要程度劃分為審批、核準(zhǔn)、備案等類別，明確國資委對國企監(jiān)管事項(xiàng)的適用范圍和監(jiān)管程序，做好工作有效銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。

探索建立與“管資本為主”相配套的制度體系。國資委作為國有資產(chǎn)出資人代表，要正確把握“以管資本為主”的實(shí)質(zhì)要求，立足于出資人角度，抓好國有資本收益和回報，下放企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)出資人監(jiān)督。深入研究管資本為主的具體內(nèi)容及混合所有制企業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，探索建立與《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)相銜接、與國有資本監(jiān)管需要相匹配、與股權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的監(jiān)督制度體系。

（三）明確綜合監(jiān)管重點(diǎn)，進(jìn)一步維護(hù)國資權(quán)益

重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)選人用人問題。國有企業(yè)選人用人工作體現(xiàn)了堅持黨管干部與公司治理相結(jié)合的原則，在企業(yè)高管任用上，既有組織選派，也有市場化選聘，實(shí)現(xiàn)了雙向進(jìn)入、交叉任職。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員作為國有資本的代理人，若發(fā)生道德風(fēng)險，將對國有資本造成損失，威脅國有資產(chǎn)安全。一是要建立國企領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力清單制度，繼續(xù)執(zhí)行好個人重大事項(xiàng)報告制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對配偶子女移居國外領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督管理；二是要科學(xué)建立管理者經(jīng)營業(yè)績的考核機(jī)制和激勵約束機(jī)制，推進(jìn)國有企業(yè)薪酬調(diào)整工作；三是要結(jié)合履職待遇、業(yè)務(wù)支出相關(guān)規(guī)定，定期開展企業(yè)薪酬費(fèi)用檢查。

重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)投資問題。投資是國有企業(yè)生存和發(fā)展的必要手段。但是投資也面臨著市場競爭激烈、投資戰(zhàn)略失誤、過程管控不到位等風(fēng)險。投資成功了能加快企業(yè)發(fā)展，形成持續(xù)現(xiàn)金流收入；一旦投資失敗，資金損失往往特別巨大，甚至拖垮一個企業(yè)，對企業(yè)來說，投資失敗往往是最嚴(yán)重的失敗，其影響是巨大的、長期的、不可挽回的。一是重點(diǎn)抓住事前決策，從投資決策程序的角度，督促企業(yè)嚴(yán)格按照投資管理規(guī)定和指導(dǎo)意見的要求，健全投資內(nèi)部決策程序；二是重點(diǎn)關(guān)注事中運(yùn)營，督促企業(yè)建立重大事項(xiàng)報告制度，重點(diǎn)關(guān)注投資金額大、投資效益與可行性研究報告出現(xiàn)重大偏離或嚴(yán)重虧損的投資項(xiàng)目，嚴(yán)格招標(biāo)采購監(jiān)管，防止大規(guī)模超概算；三是重點(diǎn)完善事后評價，督促企業(yè)提高后評價工作質(zhì)量，開展重大項(xiàng)目中期評價工作，對投資項(xiàng)目進(jìn)行分階段的考核評價，及時發(fā)現(xiàn)潛在的問題。

重點(diǎn)監(jiān)督國有產(chǎn)權(quán)變動問題。國有產(chǎn)權(quán)是國有資本的體現(xiàn)形式之一，國有企業(yè)改制過程往往伴隨著國有產(chǎn)權(quán)的交易，隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，混合所有制經(jīng)濟(jì)改革不斷推進(jìn)，轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的活動明顯增多。要嚴(yán)格管理國有產(chǎn)權(quán)變動工作，提高國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和透明度。一是防范決策環(huán)節(jié)風(fēng)險，督促企業(yè)制定產(chǎn)權(quán)變動計劃，落實(shí)決策程序，建立國有產(chǎn)權(quán)變動后評價機(jī)制；二是防范評估環(huán)節(jié)的風(fēng)險，綜合選聘評估機(jī)構(gòu)，嚴(yán)防資產(chǎn)評估不實(shí)、虛構(gòu)虛增成本、違規(guī)審批、隱匿轉(zhuǎn)移、侵占私吞國有資產(chǎn)等違法違紀(jì)行為；三是防范交易環(huán)節(jié)的風(fēng)險，防止企業(yè)在交易對象選取上設(shè)置排他性條件，督促企業(yè)落實(shí)進(jìn)場公開交易的要求，及時公開交易信息。

重點(diǎn)監(jiān)督企業(yè)財務(wù)管理問題。企業(yè)財務(wù)管理是企業(yè)管理的基礎(chǔ)，財務(wù)管理工作滲透和貫穿于企業(yè)一切經(jīng)濟(jì)活動之中。財務(wù)管理與經(jīng)濟(jì)效益有著密切的聯(lián)系，要對財務(wù)活動進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督審查。一是要監(jiān)督財務(wù)管理規(guī)范性問題，關(guān)注財務(wù)支出和會計科目適應(yīng)合理性問題，維護(hù)財務(wù)制度及財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性；二是要監(jiān)督資金安全問題，督促企業(yè)完善資金管理制度，保持合理負(fù)債水平，減少現(xiàn)金收支，防范網(wǎng)絡(luò)支付安全；三是要監(jiān)督資金收益問題，關(guān)注企業(yè)理財途徑，規(guī)范企業(yè)銀行開戶和銷戶管理，推動沉淀資金的使用，避免存在高存款、高貸款、高利息支出并存現(xiàn)象。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

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