楊崢嶸

職務(wù)犯罪作為一種權(quán)力尋租的嚴重腐敗現(xiàn)象，其本質(zhì)是公權(quán)力的異化和失控，在現(xiàn)實中的主要表現(xiàn)是以權(quán)謀私、權(quán)錢交易。由于職務(wù)犯罪主體——國家公職人員，自身具有一定的社會影響，以及職務(wù)犯罪的客體是國家對公務(wù)活動的管理職能，因此其負面效應(yīng)大大超過其它犯罪行為的社會危害性。職務(wù)犯罪褻瀆了共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，嚴重危害黨風廉政建設(shè)，削弱了黨和政府的執(zhí)政能力，動搖國家政權(quán)的根基，而且還造成了大量國有資產(chǎn)流失，阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。[1]可以說，職務(wù)犯罪是最為嚴重的腐敗現(xiàn)象之一，是全面深化改革事業(yè)中的一顆毒瘤，必須徹底鏟除。

一、預防職務(wù)犯罪的新思路

近幾年，特別是以習近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導集體上任以來，黨中央充分認識到包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的腐敗現(xiàn)象的危害性和破壞性，大力開展反腐倡廉工作，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，形成了對腐敗分子的高壓態(tài)勢，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了新進展，反腐成績異常亮眼。但是，從社會效果來看，預防勝于懲罰，“防腐”高于“反腐”，“防腐”大大降低了治理腐敗的成本和難度。如何從根本上遏制權(quán)力腐敗、減少職務(wù)犯罪，既是一個久遠的歷史和現(xiàn)實問題，也是黨面臨的一項系統(tǒng)工程。

中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山提出了“治標論”：要深刻認識黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性，堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間。那么，如果當前“打老虎”和“拍蒼蠅”是“標”，什么是“本”？習近平一針見血指出：加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里?？梢姡蛟煲粋€能有效制約和監(jiān)督公權(quán)力的“制度鐵籠”是“本”。打造“籠子”的核心在于建立讓全體黨員干部不能腐的防范機制、不易腐的保障機制、不敢腐的懲戒機制。而領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告制度，就是這個“制度鐵籠”的重要一環(huán)。

二、公開公職人員財產(chǎn)對于預防職務(wù)犯罪的意義

公職人員財產(chǎn)申報公開制度最早起源于瑞典。早在1766年，瑞典公民就有權(quán)查看從一般官員直到首相的納稅清單。現(xiàn)在有100多個國家、地區(qū)實施了該制度，包括港澳臺地區(qū)。公職人員財產(chǎn)申報公開制度在國際社會有“陽光法案”、“終端反腐”之稱，有強大的社會監(jiān)督力量。[2]公開公職人員財產(chǎn)對于預防職務(wù)犯罪具有如下意義：

有利于震懾職務(wù)犯罪。讓公職人員的財產(chǎn)暴露在陽光下，并接受權(quán)力機關(guān)和媒體以及群眾的監(jiān)督。因此，財產(chǎn)申報公開制度無疑是一把懸在頭上的“達摩克利斯之劍”，震懾著公職人員盡早斷絕以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的僥幸心理和投機心理。

有利于預警職務(wù)犯罪。在每年一度的財產(chǎn)曝光下，如果公職人員財產(chǎn)有任何不合情理的變化，例如收入大幅增加、不動產(chǎn)異常增減、配偶子女移民國外等情況，民眾便會疑惑、好奇、質(zhì)詢或追查。而且，監(jiān)督部門和司法部門就會介入，調(diào)查其是否存在職務(wù)犯罪行為，起到對職務(wù)犯罪預警的作用。

有利于證明職務(wù)犯罪。如果公職人員無法對財產(chǎn)的變化做出解釋與說明，不能提供合法所得的證據(jù)，那就是非法所得，會被認定為“灰色收入”而治罪。[3]

三、領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告制度的現(xiàn)狀和存在問題

我國領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告制度建立健全進度較為緩慢。在20世紀80年代，我國就開始討論官員財產(chǎn)申報制度，1987年時任全國人大常委會秘書長王漢斌就提出了建立申報財產(chǎn)制度的建議。1994年，全國人大將《財產(chǎn)申報法》列入立法規(guī)劃，可惜由于各種客觀因素，至今沒有下文。無法可依，只好依靠政策和黨內(nèi)法規(guī)來推動制度的建立。截至2014年8月，共出臺了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》等五部相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。

2013年12月7日，中央印發(fā)的《關(guān)于進一步做好領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作的通知》，對進一步做好領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作提出明確要求：申報主體的范圍擴大到縣處級副職以上（含縣處級副職，下同）的干部，副調(diào)研員以上非領(lǐng)導職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部；報告事項內(nèi)容范圍擴大，共14項申報內(nèi)容，包括個人收入、房產(chǎn)、投資等事項和婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)等事項；首次提出要抽查核實，重點抽查擬提拔的部分考察對象，擬列入后備干部人選對象，廳級后備人選對象等等；進一步嚴明紀律，規(guī)定了不按時報告、不如實報告或隱瞞不報的，根據(jù)情節(jié)輕重，不列入考查提拔范圍、給予黨紀行政處分，甚至刑事懲罰。

申報試點工作從2009年開始，在新疆阿勒泰、四川高縣、湖南瀏陽、浙江慈溪、廣東珠海韶關(guān)等十余個省、自治區(qū)的20余個縣市等地方開展過。其中最有代表性是新疆阿勒泰和廣東。2009年，新疆阿勒泰地區(qū)要求新提任的55名副縣級領(lǐng)導干部申報個人財產(chǎn)并通過媒體和廉政網(wǎng)向社會公示，接受公眾監(jiān)督。根據(jù)公開的材料，申報工作要求將“收入申報”擴大為“財產(chǎn)申報”，而且財產(chǎn)申報由個人擴展到家庭成員。但是，領(lǐng)導干部及其家庭成員“股票之類的交易收入及資金來源”依然屬于秘密，不公開，僅供紀檢部門掌握。采取公開申報與秘密申報相結(jié)合的原則，申報表分公開和秘密兩份，秘密申報表要填寫的申報內(nèi)容為歷年來全部財產(chǎn)情況。廣東的試點工作也存在“有限公開”的局限性：公示途徑限于黨政內(nèi)網(wǎng)，僅公務(wù)員可查閱。

盡管領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項這些年一直在做，縣（處）級以上領(lǐng)導干部早已在內(nèi)部推行財產(chǎn)申報制度，但效果卻不好，制度的威懾、預警、證明作用并沒有真正體現(xiàn)出來。問題在于缺乏一部規(guī)范制度落實的法律法規(guī)，使得制度存在不少漏洞，而且貫徹走樣，具體如下：

審核環(huán)節(jié)落實不到位——申報不實現(xiàn)象普遍。相關(guān)的文件通知要求組織部門和紀檢部門必須對申報情況進行審核抽查。但由于責任心不足和核實困難等主客觀原因，在具體實踐中，審核環(huán)節(jié)往往落實不到位，不僅使申報內(nèi)容打了折扣，還出現(xiàn)了虛假信息，造成謊報、漏報、瞞報現(xiàn)象泛濫。

公示環(huán)節(jié)缺失——對公權(quán)力監(jiān)督乏力。公職人員的申報報告不公示或者僅在黨政內(nèi)部公示，普通民眾根本無法參與，從而缺少有效的監(jiān)督和問責。這種有限公開的操作方式，大大降低了申報制度的嚴肅性和作用。

懲治環(huán)節(jié)落實不到位——未能成為預防職務(wù)犯罪的有效手段。盡管當前相關(guān)的文件明確規(guī)定：瞞報、漏報、謊報，要受到懲處。但缺乏必要的審核和公示，申報內(nèi)容的真實性依靠的也只是領(lǐng)導干部的自律自覺，導致了瞞報、漏報、謊報的懲處措施淪為空談。因此，這些年來，從公開的材料看，通過財產(chǎn)申報發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，或者從該制度獲得案件實質(zhì)突破的案件數(shù)為零。[4]

四、進一步健全領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告制度

由于缺乏法律依據(jù)，領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項的申報、公開工作要走向制度化、法制化、規(guī)范化，還有很長一段路。要進一步建立健全制度，就必須從以下四方面入手：

抓緊制定抽查核實辦法。借鑒國外先進經(jīng)驗，盡快制定詳細抽查方案，明確兩個問題：審核主體——誰來負責審核？審核辦法——怎么有效審核？為了最大限度保證核查工作的公平性和準確性，除了組織部門和紀檢部門外，還需要人大代表、政協(xié)委員、單位財務(wù)部門、銀行以及群眾代表共同參與，組成一個審核組。另外，在當前不動產(chǎn)登記還沒全面鋪開的情況下，可借鑒監(jiān)控上市公司高管及其家屬股票交易的系統(tǒng)，建立公職人員名單管理制度，以此解決核實的技術(shù)難題?？蓪⒐毴藛T名單導入銀行、證券、房地產(chǎn)、公司注冊、車輛及船舶等財產(chǎn)登記機關(guān)的信息系統(tǒng)，由信息系統(tǒng)定期向組織和紀檢部門報送持有財產(chǎn)清單，如果出現(xiàn)異常的交易動作或持有狀態(tài)，系統(tǒng)將自動報警。[5]

擴大申報主體、內(nèi)容的范圍。從縣處級干部擴大到全體需要財產(chǎn)公開的公職人員，包括黨委、政府、人大、政協(xié)和工青婦等系統(tǒng)的公務(wù)員，審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)、司法行政、國家安全部門、反邪教機構(gòu)、武警部隊等政法系統(tǒng)公職人員，人大代表，政協(xié)委員等。繼續(xù)擴大申報內(nèi)容范圍，除了本人及其配偶子女從業(yè)、財產(chǎn)、出國(境)等有關(guān)事項外，還需申報其他直系親屬有關(guān)情況。另外，如以投資或者以其他方式持有有價證券、股票（包括股權(quán)激勵）、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產(chǎn)品的情況也必須詳細申報

進行頂層設(shè)計。盡快制定《反腐敗法》，把零散于各種法律法規(guī)、黨內(nèi)工作制度中的相關(guān)規(guī)定進行整合，逐步形成配套完備、有效實用的反腐敗法規(guī)制度體系，使反腐倡廉工作有法可依，提高法治化水平。當然，如立法條件還不成熟，現(xiàn)階段可以通過制訂專項法律，如出臺拖了20年的《公職人員財產(chǎn)申報法》，來規(guī)范領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開，并且進一步“授權(quán)”組織部門和紀檢部門檢查審核申報情況。

從申報走向公開。申報與抽查機制還只是體制內(nèi)的常規(guī)程序，為了形成最大化的反腐威懾力，應(yīng)加強公開機制建設(shè)，引入社會監(jiān)督，建立更加健全的“陽光反腐”體系，讓公眾可以查閱領(lǐng)導干部的所有財產(chǎn)信息，形成預防職務(wù)犯罪合力。如發(fā)現(xiàn)信息不實，公眾便可揭發(fā)舉報，讓組織部門和紀檢部門介入調(diào)查。在操作上可實行三個“率先”：新當選或新任命的官員率先公示；新任官員中領(lǐng)導干部率先公示；財產(chǎn)中不動產(chǎn)率先公示。只有逐步公開，才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的預防監(jiān)督作用。

[1]游軍利，李魯軍，趙德杰.當前職務(wù)犯罪現(xiàn)象分析及預防對策[J].法學雜志，2011，（3）.

[2]閻寶龍.國外財產(chǎn)申報制度對我國財產(chǎn)申報法的借鑒意義[J].山東社會科學，2003，（1）.

[3]葉曉輝.初探我國財產(chǎn)申報制度與預防職務(wù)犯罪[J].西部法學評論，2008，（1）.

[4]李占樂.我國建立官員財產(chǎn)公開制度的阻礙因素及其消解[J].理論月刊，2012，（2）.

[5]陳剩勇，孫仕祺.官員財產(chǎn)公開的困境與出路[J].浙江人大，2012，（9）.