□武三中（中共廣州市委黨校 黨史黨建教研部，廣東　廣州510070）

基層社會(huì)治理視角中的基層黨建問(wèn)題研究

□武三中（中共廣州市委黨校 黨史黨建教研部，廣東廣州510070）

從“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)型對(duì)基層黨組織建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)，這就要求加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)，以基層黨建引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理，確?；鶎由鐣?huì)既充滿活力又和諧有序，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。為此，基層黨組織要承擔(dān)起政治引領(lǐng)者、組織參與者和服務(wù)供給者的三重角色，并在實(shí)踐中著力解決好構(gòu)建適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織體系、創(chuàng)新適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制和強(qiáng)化適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層服務(wù)型黨組織建設(shè)三個(gè)新課題。

基層社會(huì)；治理；基層黨建

黨的十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)提了出來(lái)，“治理”第一次作為執(zhí)政治國(guó)的全新理念寫(xiě)進(jìn)黨的正式文件，表明我們黨對(duì)發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的嶄新認(rèn)識(shí)。在這一全面深化改革的總目標(biāo)下，全會(huì)明確提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的改革任務(wù)。“基層社會(huì)治理視角中的基層黨建”問(wèn)題，就是在我國(guó)社會(huì)建設(shè)由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)型這一背景下提出來(lái)的。這一轉(zhuǎn)型對(duì)基層黨組織的角色定位、組織設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、自身建設(shè)等都提出了新挑戰(zhàn)，迫切需要通過(guò)新的實(shí)踐探索加以回答和解決。

一、“社會(huì)治理”的提出及其對(duì)執(zhí)政黨的新要求

明確提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的改革任務(wù)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)建設(shè)由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)型，反映了以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央對(duì)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域深化改革的新思考。

（一）從“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)型

“社會(huì)管理”一詞最早出現(xiàn)在1998年的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》中，強(qiáng)調(diào)政府的基本職能在于宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)。隨后，“社會(huì)管理”一詞開(kāi)始頻繁出現(xiàn)在黨和政府的正式文件中。2002年，黨的十六大報(bào)告將社會(huì)管理與宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)一起明確為政府的四項(xiàng)主要職能。2003年，十六屆三中全會(huì)指出：“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障”，把社會(huì)管理和全面建設(shè)小康社會(huì)緊密聯(lián)系起來(lái)。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)首次提出，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，標(biāo)志著黨對(duì)社會(huì)管理認(rèn)識(shí)的深化。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)將“社會(huì)管理體系更加完善”作為“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)”之一。2007年，黨的十七大報(bào)告要求社會(huì)管理“要最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)黨在社會(huì)管理方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2012年，黨的十八大報(bào)告提出“圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)管理格局向社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)變，確定了具有中國(guó)特色的社會(huì)管理體制框架。

由此可以清晰地看到：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理始終是全面建設(shè)小康社會(huì)中黨和政府面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)，也是社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容，其取得的積極成果為新一屆黨中央繼續(xù)思考和探索社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的改革問(wèn)題提供了重要基礎(chǔ)。

正是在這樣的基礎(chǔ)上，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央，明確提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的改革任務(wù)，并把它作為全面深化改革的重要內(nèi)容。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)型，并非一個(gè)簡(jiǎn)單的概念轉(zhuǎn)換，而是體現(xiàn)了我們黨社會(huì)建設(shè)理念的重大變化，是我們黨基于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)狀況發(fā)生深刻變化、社會(huì)和諧面臨重大挑戰(zhàn)而作出的戰(zhàn)略抉擇。

從理論上講，所謂社會(huì)管理主要是指執(zhí)政黨和政府運(yùn)用國(guó)家權(quán)力和各種資源，通過(guò)自上而下的行政手段，對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過(guò)程。而社會(huì)治理則是指在社會(huì)領(lǐng)域中，公共力量（執(zhí)政黨和政府）、社會(huì)力量（社會(huì)組織、企事業(yè)單位、自治組織）和個(gè)人（公民）等多元主體，對(duì)與其利益攸關(guān)的社會(huì)事務(wù)，通過(guò)互動(dòng)和協(xié)調(diào)而采取一致行動(dòng)的過(guò)程，以維持社會(huì)的正常運(yùn)行和滿足社會(huì)的多元利益需求。

具體來(lái)講，兩者存在以下主要區(qū)別：一是主體不同。雖然社會(huì)管理也強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)組織都要參加管理，但重點(diǎn)突出政府的主導(dǎo)作用，因此其主體相對(duì)單一，主要是各級(jí)政府及其職能部門；而社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)參加治理主體的多元性，既可以是政府機(jī)關(guān)，也可以是社會(huì)組織、企事業(yè)單位、自治組織、公民等，是多元主體共同參與的過(guò)程，體現(xiàn)了民主性的特點(diǎn)。二是主體承擔(dān)的職責(zé)不同。社會(huì)管理的主要內(nèi)容在于政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，因此政府承擔(dān)主要職責(zé)，政府的作用具有不可替代性；而社會(huì)治理更多強(qiáng)調(diào)多元主體共同承擔(dān)責(zé)任，他們之間通過(guò)協(xié)調(diào)和互動(dòng)形成良好合作關(guān)系。政府承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)減少，而各種社會(huì)組織、自治組織、企事業(yè)單位和公民日益發(fā)揮著更大作用。三是兩者的路徑不同。社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)政府自上而下運(yùn)用法律和權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和控制，帶有行政強(qiáng)制色彩。而社會(huì)治理的路徑更加多樣，除政府運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力外，還可以通過(guò)多元主體運(yùn)用行業(yè)規(guī)則、職業(yè)規(guī)則、鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)公約、道德文化、傳統(tǒng)習(xí)俗等多種方式來(lái)規(guī)范和管理社會(huì)生活。政府在社會(huì)治理中的主要作用在于引導(dǎo)而不是管制，社會(huì)力量在社會(huì)治理中發(fā)揮積極性、能動(dòng)性，以形成良性互動(dòng)，共同維護(hù)社會(huì)的和諧有序。

從比較可以看出，社會(huì)治理更加強(qiáng)調(diào)政府自上而下的管理和社會(huì)自下而上的參與相結(jié)合，通過(guò)多元主體的良性互動(dòng)（包括溝通、協(xié)商、對(duì)話、談判）達(dá)成社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)、公共生活的共同管理。社會(huì)治理的目標(biāo)在于確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序，以滿足社會(huì)多樣化的利益需求，造福最廣大的人民群眾。社會(huì)治理使得社會(huì)力量和公民的積極性、主動(dòng)性得以最大程度的發(fā)揮，參與社會(huì)事務(wù)的渠道更加暢通，它體現(xiàn)了社會(huì)的文明進(jìn)步，有利于凝聚社會(huì)力量、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正，也有利于激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新、增強(qiáng)社會(huì)活力，因此，實(shí)現(xiàn)由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)社會(huì)治理的根本保障

社會(huì)治理的目標(biāo)在于確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序，它要求通過(guò)制度創(chuàng)新，激發(fā)多元社會(huì)主體的參與活力，整合多元社會(huì)主體的資源力量，協(xié)調(diào)多元社會(huì)主體的利益關(guān)系，最終達(dá)到和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、有序的良好狀態(tài)。

社會(huì)治理是多元主體共同參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，但這并不意味著多元主體都發(fā)揮同等的作用。盡管社會(huì)力量和公民的作用越來(lái)越大，但執(zhí)政黨和政府仍然是社會(huì)前進(jìn)的“火車頭”，在社會(huì)治理中仍然起著決定性的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。在當(dāng)代中國(guó)，整合各方力量資源，共同推進(jìn)社會(huì)治理，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序，根本還是在加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。絕不能在社會(huì)治理中排斥和貶低黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，更不能把社會(huì)治理與黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立起來(lái)，把社會(huì)治理看成是純粹的社會(huì)自發(fā)行為的過(guò)程。

同時(shí)，要深刻認(rèn)識(shí)到：中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，直接領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家與社會(huì)。黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)執(zhí)政來(lái)體現(xiàn)；黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，則通過(guò)黨對(duì)人民群眾的組織動(dòng)員和對(duì)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理的引領(lǐng)帶動(dòng)來(lái)體現(xiàn)。作為領(lǐng)導(dǎo)核心，黨在推進(jìn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的同時(shí)，也要重視并有效領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理，以促進(jìn)社會(huì)的利益整合，確保社會(huì)的和諧有序，這是中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心必須擔(dān)負(fù)的重要責(zé)任。在多元主體共同參與的社會(huì)治理中，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨始終處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮著引導(dǎo)社會(huì)治理方向、制定社會(huì)治理規(guī)則、創(chuàng)新社會(huì)治理體制、整合社會(huì)治理力量的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，因此，要按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，堅(jiān)持系統(tǒng)治理的基本觀點(diǎn)，加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量積極參與，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。只有形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制，才能確保社會(huì)治理的正確方向和價(jià)值追求，才能把參與社會(huì)治理的多元主體力量凝聚、整合起來(lái)，形成推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的強(qiáng)大合力，為確保社會(huì)和諧有序而共同努力。

二、基層黨組織在基層社會(huì)治理中的角色分析

（一）基層社會(huì)治理對(duì)基層黨建提出的新挑戰(zhàn)

基層社會(huì)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)?；鶎由鐣?huì)是由社會(huì)基層組織構(gòu)成的社會(huì)空間，它既包括街道社區(qū)、村莊這樣的區(qū)域型社會(huì)空間，也包括機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位這樣的單位型社會(huì)空間，還包括社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體這樣的行業(yè)型社會(huì)空間?；鶎由鐣?huì)是人民群眾生活的主要場(chǎng)所和各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織活動(dòng)的重要舞臺(tái)，是黨密切聯(lián)系群眾的第一線，也是黨和政府推進(jìn)社會(huì)治理的前沿陣地。

基層社會(huì)治理的目標(biāo)在于確?；鶎由鐣?huì)既充滿活力又和諧有序，從根本上講，它是一個(gè)如何形成良好社會(huì)秩序的問(wèn)題。

一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)秩序的形成包括社會(huì)自發(fā)形成秩序和國(guó)家（執(zhí)政黨）為社會(huì)訂立秩序規(guī)則兩種不同路徑。新中國(guó)成立后，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家政權(quán)重新規(guī)劃和塑造了社會(huì)秩序。改革開(kāi)放前，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，以“單位制”和“社隊(duì)制”為基本組織形式，以高度集權(quán)、壟斷資源和縱向控制為主要手段，我們黨構(gòu)建了一整套有效的社會(huì)整合機(jī)制和社會(huì)秩序規(guī)則。以此為依托，基層黨組織與國(guó)家行政權(quán)力結(jié)合在一起，滲透覆蓋到城市和農(nóng)村基層社會(huì)的各個(gè)角落，形成了“黨社一體化”的結(jié)構(gòu)，并通過(guò)黨的一元化行政命令體制，能夠充分有效地發(fā)揮整合基層社會(huì)的作用，有效規(guī)范了基層社會(huì)秩序，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，中國(guó)進(jìn)入深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，基層社會(huì)狀況發(fā)生深刻變化：所有制結(jié)構(gòu)改革促使非公經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等新型多元社會(huì)主體大量涌現(xiàn)，聚集了越來(lái)越多的就業(yè)人口；市場(chǎng)化條件下的政經(jīng)分開(kāi)和政企分開(kāi)改革，導(dǎo)致新型多元社會(huì)主體的自組織能力增強(qiáng)和整個(gè)社會(huì)自主性程度提高；以職業(yè)分工為基礎(chǔ)，以私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體工商戶、中介組織從業(yè)人員、自由職業(yè)者等為主的新興社會(huì)階層逐步形成，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)日益多樣化；不同社會(huì)階層的利益關(guān)系和利益矛盾更加錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)利益糾紛增多，促進(jìn)社會(huì)和諧安寧的難度加大；市場(chǎng)化的發(fā)展導(dǎo)致基層社會(huì)的組織化程度下降，黨和政府控制規(guī)范社會(huì)成員行為、整合協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的能力下降，基層社會(huì)呈現(xiàn)原子化和“碎片化”趨勢(shì)；人員流動(dòng)性不斷增長(zhǎng)更加加劇了社會(huì)狀況的復(fù)雜程度。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一系列深刻變化誘發(fā)的社會(huì)矛盾沖突，不但給現(xiàn)有社會(huì)秩序帶來(lái)嚴(yán)重沖擊，也使基層黨組織與轉(zhuǎn)型社會(huì)之間的適應(yīng)性存在很多問(wèn)題，從而對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政能力形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)型，正是黨和政府為回應(yīng)和解決社會(huì)矛盾和社會(huì)秩序問(wèn)題，在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域不斷進(jìn)行理念創(chuàng)新和政策調(diào)整，積極推進(jìn)社會(huì)體制改革的結(jié)果。在這一過(guò)程中，如何主動(dòng)適應(yīng)因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的迅速發(fā)展而帶來(lái)的我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深刻變化，如何按照“社會(huì)治理”的新要求，加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)，重建基層黨組織與轉(zhuǎn)型社會(huì)之間的適應(yīng)性，并以基層黨組織自身的先進(jìn)性、影響力引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理，確?；鶎由鐣?huì)既充滿活力又和諧有序，夯實(shí)黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，就始終是基層黨建面臨的重大挑戰(zhàn)。

（二）基層黨組織在基層社會(huì)治理中的角色定位

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)狀況的深刻變化使得基層社會(huì)成為公共權(quán)力和社會(huì)力量的交接部，承擔(dān)著多重復(fù)合職能：多元社會(huì)主體及其社會(huì)關(guān)系、社會(huì)功能等社會(huì)要素在基層社會(huì)空間聚集生長(zhǎng)。在工業(yè)化、城填化、市場(chǎng)化的快速發(fā)展中，由農(nóng)民失地、城市拆遷、勞資糾紛、土地收益分配、環(huán)境污染、業(yè)主維權(quán)、流動(dòng)人口管理、黨群干群關(guān)系、底層貧困、分配不公、社會(huì)失德等原因所引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題在基層社會(huì)空間積累沉淀，基層社會(huì)承擔(dān)著為“阻隔危機(jī)”而“沖鋒陷陣”的維穩(wěn)職能；為有效回應(yīng)解決社會(huì)問(wèn)題和降低上級(jí)黨政組織的壓力，加強(qiáng)屬地化管理成為必然選擇，社會(huì)管理服務(wù)職能下沉，基層社會(huì)承擔(dān)著從“了解需求”到“提供服務(wù)”的多重職責(zé)；基層社會(huì)聚集了新型多元社會(huì)主體，自下而上表達(dá)自身權(quán)利和多樣化利益訴求，要求更大的自主性。基層社會(huì)體現(xiàn)政社關(guān)系的聯(lián)結(jié)途徑和方式，承擔(dān)著“整合資源”且“協(xié)調(diào)互動(dòng)”的復(fù)合職能。

基層社會(huì)承擔(dān)的多重復(fù)合職能使得推進(jìn)基層社會(huì)治理變得日益迫切和重要。所謂基層社會(huì)治理，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府和社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)基層社會(huì)事務(wù)的管理和服務(wù)。它包括協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系、規(guī)范社會(huì)主體行為、化解社會(huì)矛盾沖突、解決社會(huì)民生問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)公平正義、保持社會(huì)穩(wěn)定安寧等任務(wù)要求?；鶎由鐣?huì)治理搞好了，基層社會(huì)和諧有序了，社會(huì)治理和社會(huì)和諧就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

推進(jìn)基層社會(huì)治理，基層黨組織作用的充分發(fā)揮至關(guān)重要?；鶎狱h組織在基層社會(huì)治理中承擔(dān)的角色：一是政治引領(lǐng)者。基層黨組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，它承擔(dān)著維系黨在基層社會(huì)的政治影響、鞏固黨在基層社會(huì)的執(zhí)政根基的政治責(zé)任。面對(duì)當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)的深刻變化，需要有效的政治力量來(lái)對(duì)多元社會(huì)主體進(jìn)行有機(jī)整合，以動(dòng)員和凝聚各種松散的社會(huì)力量來(lái)共同推進(jìn)基層社會(huì)治理。在中國(guó)，這種有效的政治力量只能是執(zhí)政黨的基層組織。這就要求基層黨組織要發(fā)揮從政治上引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)建設(shè)的職能，扮演好政治引領(lǐng)者的角色，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層社會(huì)治理中的具體體現(xiàn)。二是組織參與者?；鶎狱h組織扎根于社會(huì)的各行各業(yè)，廣泛活躍于群眾之中，形成了分布廣泛、組織嚴(yán)密、堅(jiān)強(qiáng)有力的基層黨組織體系，掌握了一定的社會(huì)資源，構(gòu)建了的密集的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，擁有了大量的骨干力量，獲有了深厚的群眾基礎(chǔ)，這就為基層黨組織參與基層社會(huì)治理提供了組織優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)和陣地優(yōu)勢(shì)?；鶎狱h組織還可以組織、輸送、帶動(dòng)一大批先進(jìn)分子共同參加基層社會(huì)治理，有助于提高社會(huì)治理水平。因此，基層黨組織是基層社會(huì)治理中最重要、最活躍的行動(dòng)主體，基層黨組織必須積極主動(dòng)參與基層社會(huì)治理，充分發(fā)揮先鋒骨干作用，并引領(lǐng)帶動(dòng)其它社會(huì)主體為創(chuàng)新基層社會(huì)治理而共同努力。三是服務(wù)供給者。在基層社會(huì)治理中，基層黨組織必須依據(jù)黨的性質(zhì)和宗旨，承擔(dān)起為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)而應(yīng)該承擔(dān)的功能，時(shí)刻關(guān)懷和表達(dá)基層群眾的利益，全面服務(wù)基層群眾，從而贏得基層群眾的廣泛擁護(hù)和支持，真正成為關(guān)懷服務(wù)基層社會(huì)、代表基層群眾利益的主體，成為凝聚社會(huì)、團(tuán)結(jié)群眾的核心。這就要求必須加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)功能，創(chuàng)新服務(wù)方式，以服務(wù)型黨組織建設(shè)帶動(dòng)建立管理與服務(wù)融合、活力與有序統(tǒng)一的基層社會(huì)治理新體制，造福人民群眾。

三、基層社會(huì)治理中基層黨建面臨的新課題

推進(jìn)基層社會(huì)治理，確保基層社會(huì)既充滿活力又和諧有序，確保人民安居樂(lè)業(yè)，在新的條件下鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于將基層黨建與基層社會(huì)治理緊密結(jié)合在一起，構(gòu)建以基層黨組織為核心的基層社會(huì)治理體制。通過(guò)基層黨組織的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，整合和動(dòng)員多元社會(huì)主體共同參與基層社會(huì)治理。為此，基層黨建要回答和解決以下三個(gè)新課題：

（一）構(gòu)建適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織體系

優(yōu)化基層黨組織設(shè)置方式，形成科學(xué)合理的基層黨組織體系，防止出現(xiàn)基層黨建空白點(diǎn)和真空帶，是加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）及由此而決定的社會(huì)結(jié)構(gòu)（社會(huì)主體結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)）是影響基層黨組織設(shè)置的兩大要素。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，決定了基層黨組織的設(shè)置方式及生長(zhǎng)活動(dòng)的空間必須進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。只有針對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，通過(guò)優(yōu)化調(diào)整設(shè)置方式，實(shí)現(xiàn)基層黨組織對(duì)基層社會(huì)空間的有效嵌入和全面覆蓋，才能鞏固黨在基層社會(huì)的陣地。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的迅猛發(fā)展中，中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)都在發(fā)生深刻變化，逐漸形成了脫離傳統(tǒng)的行政命令體制之外的、自主性逐步增強(qiáng)的新型社會(huì)空間。所有制結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致非公企業(yè)等新型多元社會(huì)主體大量涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)和新興社會(huì)階層逐步形成，傳統(tǒng)單位制解體導(dǎo)致社區(qū)日益重要，社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)導(dǎo)致外來(lái)務(wù)工和流動(dòng)人員不斷增加。與此相適應(yīng)，大量黨員開(kāi)始向新型社會(huì)主體、新興產(chǎn)業(yè)、城市社區(qū)和流動(dòng)人口中聚集，黨員的活動(dòng)空間和發(fā)揮作用的陣地也隨之轉(zhuǎn)移。這些變化在加大社會(huì)治理難度的同時(shí)，也對(duì)基層黨組織設(shè)置方式提出新挑戰(zhàn)。如果組織設(shè)置方式相對(duì)滯后，不能完全跟上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致基層黨建空白點(diǎn)和真空帶增多，基層黨組織就會(huì)出現(xiàn)懸浮化、邊緣化甚至“不在場(chǎng)”現(xiàn)象，黨在基層社會(huì)的政治影響和整合能力就會(huì)下降。因此，重新“發(fā)現(xiàn)社會(huì)”，通過(guò)優(yōu)化黨組織設(shè)置方式構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)治理要求的基層黨組織體系，通過(guò)組織“再嵌入”實(shí)現(xiàn)對(duì)新型主體和社會(huì)空間的有效覆蓋，就成為“以基層黨建引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理”要回答和解決的首要問(wèn)題。

（二）創(chuàng)新適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的載體，是黨的領(lǐng)導(dǎo)意圖和領(lǐng)導(dǎo)職能得以實(shí)現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)形式，對(duì)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用至關(guān)重要。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制不僅包括國(guó)家層面的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，也包括基層黨組織的具體領(lǐng)導(dǎo)體制。以基層黨建引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理，必須正確處理基層黨組織與其它多元社會(huì)主體之間的關(guān)系，從體制上保證基層黨組織在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。這就需要進(jìn)行體制創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，由于黨和國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔艘磺匈Y源，并通過(guò)“單位制”分配資源和支配社會(huì)成員，從而獲得了高度有效的政治控制能力，由此而產(chǎn)生的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制是一種獨(dú)特的行政化領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種體制下，基層黨組織在基層單位的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，領(lǐng)導(dǎo)著本單位的行政和業(yè)務(wù)工作，權(quán)力高度集中而且缺乏制約和規(guī)范。由于沒(méi)有獨(dú)立的社會(huì)主體和社會(huì)空間，基層黨組織通過(guò)行政命令對(duì)社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，具備超強(qiáng)的利益協(xié)調(diào)和整合能力。改革開(kāi)放以來(lái)尤其是近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、傳統(tǒng)“單位制”解體以及政經(jīng)分開(kāi)、政企分開(kāi)改革的推進(jìn)，一方面，是基層黨組織與行政權(quán)力的關(guān)系發(fā)生變化。基層黨組織已不再與行政權(quán)力結(jié)合在一起，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，“無(wú)行政權(quán)力依托黨組織”（包括非公企業(yè)黨組織、新社會(huì)組織黨組織、社區(qū)黨組織等）出現(xiàn)并不斷增加，這部分黨組織已不可能用行政資源來(lái)推進(jìn)基層社會(huì)治理。另一方面，是基層黨組織與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生變化。由于實(shí)行政經(jīng)分開(kāi)和政企分開(kāi)，社會(huì)資源的自由流動(dòng)和配置改變了黨和國(guó)家對(duì)資源的壟斷，由黨和國(guó)家的無(wú)所不包和垂直控制轉(zhuǎn)向社會(huì)的必要自治和橫向協(xié)調(diào)，基層社會(huì)自組織能力增強(qiáng)；基層社會(huì)聚集了多元的社會(huì)主體，自下而上表達(dá)多樣化的利益訴求，具有較大的自主性。基層黨組織已不可能再通過(guò)行政命令方式進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和整合，規(guī)范控制社會(huì)主體行為的能力下降，引領(lǐng)帶動(dòng)社會(huì)治理的難度加大。這就迫切要求創(chuàng)新符合基層社會(huì)自主性特點(diǎn)的、適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。

基層社會(huì)自主性增強(qiáng)決定了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制必然區(qū)別于傳統(tǒng)的單向垂直型領(lǐng)導(dǎo)體制，而表現(xiàn)為職權(quán)分明、各司其職、互相聯(lián)動(dòng)、形成合力的多向網(wǎng)絡(luò)型領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種體制下，基層社會(huì)的利益整合與和諧有序主要不是依靠縱向的組織隸屬關(guān)系，而是靠橫向的具有共同利益的各種協(xié)商機(jī)制。因此，基層黨組織的協(xié)調(diào)能力、建立基層社會(huì)共同利益目標(biāo)的能力就非常重要。這就要求把黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)建立在其自身的先進(jìn)性、影響力和代表社會(huì)共同利益的基礎(chǔ)上，提升體制的整合、協(xié)調(diào)、吸納能力，更好地凝聚多元社會(huì)主體共同參與和推進(jìn)社會(huì)治理。

（三）強(qiáng)化適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層服務(wù)型黨組織建設(shè)

黨的十八大提出“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”。向服務(wù)功能的轉(zhuǎn)型是基層黨組織建設(shè)的重大突破，它謀求新的合法性來(lái)源。突出強(qiáng)調(diào)基層黨組織的服務(wù)功能，就是要通過(guò)服務(wù)建立基層黨組織與基層社會(huì)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基層黨組織向基層社會(huì)的滲透嵌入。

中國(guó)社會(huì)狀況的深刻變化決定了基層黨組織要引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理，必須充分開(kāi)發(fā)基層黨組織的內(nèi)在社會(huì)功能，使基層黨組織真正扎根于社會(huì)、作用于社會(huì)、回歸于社會(huì)，只有在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)與服務(wù)社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)中才能引領(lǐng)帶動(dòng)社會(huì)治理。它表明，服務(wù)已經(jīng)成為聯(lián)結(jié)基層黨組織與基層社會(huì)的紐帶，成為基層黨組織融入社會(huì)、凝聚人心的關(guān)鍵?；鶎狱h組織要引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理，其政治威信必須從黨組織自身的服務(wù)能力中來(lái)。只有加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)，更好滿足基層社會(huì)多樣化利益需求，才能真正擴(kuò)大黨在基層社會(huì)的政治影響，鞏固黨在基層社會(huì)的執(zhí)政根基。

服務(wù)型黨組織強(qiáng)調(diào)的是在社會(huì)多元主體不斷增加、社會(huì)自主性不斷增強(qiáng)的情況下，基層黨組織如何履行好自己在社會(huì)分工中的角色。其定位是作為社會(huì)服務(wù)的供給者來(lái)發(fā)揮作用，以實(shí)現(xiàn)有效的利益協(xié)調(diào)和社會(huì)整合，促進(jìn)社會(huì)的和諧有序，這是它的重大意義。我們黨在社會(huì)的凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)力就體現(xiàn)在通過(guò)服務(wù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民生的改善和對(duì)社會(huì)的有效治理。要讓人民群眾從這些具體的服務(wù)中，切實(shí)地感受到黨的存在、黨組織的存在、黨員的存在，感受到黨的力量，從而愿意凝聚到黨的周圍，支持和擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這就迫切要求加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，把增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、強(qiáng)化服務(wù)功能、提升服務(wù)水平作為基層黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理的切入點(diǎn)，將需求表達(dá)—利益滿足—服務(wù)供給三位一體連接起來(lái)，形成以服務(wù)為中介的基層黨組織與基層社會(huì)的聯(lián)系紐帶和互動(dòng)渠道。這一通道不僅為基層黨組織融入基層社會(huì)提供合法性依據(jù)，而且為基層黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理提供堅(jiān)實(shí)支撐。

□責(zé)任編輯：溫朝霞

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1003—8744（2015）06—0084—07

2015—10—21

武三中（1969—），男，中共廣州市委黨校黨史黨建教研部副主任、教授，廣州市黨建研究基地研究員，主要研究方向?yàn)辄h的制度建設(shè)和基層黨組織建設(shè)。