姚亮

美國職業(yè)安全與健康監(jiān)管借鑒

姚亮

從風(fēng)險管理和社會治理的角度，研究美國職業(yè)企業(yè)與健康管理的監(jiān)管體制、監(jiān)管方式、監(jiān)管策略和監(jiān)管措施。針對一些企業(yè)安全生產(chǎn)“不愿管、不會管、不能管”的問題，提出應(yīng)當(dāng)緊密圍繞企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，用好、用足政府的有限資源，完善法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管、引導(dǎo)激勵、服務(wù)保障和社會參與，通過源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理，推動廣大企業(yè)自覺加強(qiáng)安全管理，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，提升城市安全發(fā)展質(zhì)量。

職業(yè)安全；企業(yè)；安全生產(chǎn)；監(jiān)管

美國的職業(yè)安全與健康監(jiān)管制度較為成熟，擁有完善的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、合理的安全監(jiān)察體系、多元化的激勵性安全計劃，社會化的技術(shù)和管理服務(wù)渠道，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、美國職業(yè)安全與健康監(jiān)管的基本情況

20世紀(jì)70年代以前，美國作業(yè)場所的安全事故不斷，每年有超過1.4萬名工人死亡、近250萬人致殘或受傷、約30萬人患職業(yè)病，工人的生命和健康受到極大傷害和威脅。1970年，美國國會通過了《職業(yè)安全與健康法》，其目的是盡最大可能保障工人在安全和健康的條件下開展工作。一年后，美國成立了隸屬于勞工部的職業(yè)安全與健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，簡稱OSHA）。該法案的出臺被認(rèn)為是美國勞動和公共健康事業(yè)的一個里程碑。OSHA成立40多年來，在職業(yè)安全與健康領(lǐng)域取得了實質(zhì)性進(jìn)展：職業(yè)場所死亡率降低62%，職業(yè)傷害和疾病率減少42%，美國的職業(yè)安全與健康管理體系逐漸完善，有效地保護(hù)了職工安全和健康。

（一）監(jiān)管體制

根據(jù)《職業(yè)安全與健康法》，美國職業(yè)安全與健康監(jiān)管職能主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)。聯(lián)邦政府幫助和鼓勵各州做出努力，更好地保證安全與健康的勞動條件，為職業(yè)安全與健康提供科學(xué)研究、信息資料和教育訓(xùn)練，保障所有勞動者的安全和健康。該法賦予各州直接行使對本州職業(yè)安全與健康監(jiān)察的自主權(quán)，各州可根據(jù)實際需要選擇執(zhí)行。

在聯(lián)邦政府層次，國會認(rèn)為要確保每個工人在安全和健康的條件下生產(chǎn)勞動，執(zhí)行勞工部OSHA標(biāo)準(zhǔn)是最重要的手段。OSHA設(shè)有國家辦公室和區(qū)域辦公室，其中，國家辦公室包括合作和國家項目部、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)部、科學(xué)技術(shù)和醫(yī)藥部、執(zhí)行項目部、評估和分析部。按照行政區(qū)劃，在全國設(shè)置了10個區(qū)域辦公室，負(fù)責(zé)各區(qū)域職業(yè)安全與健康監(jiān)察工作。在區(qū)域辦公室以下，還設(shè)有73個地區(qū)辦公室直接負(fù)責(zé)具體執(zhí)行任務(wù)。區(qū)域辦公室及地區(qū)辦公室均為聯(lián)邦職業(yè)安全與健康監(jiān)管局的派出機(jī)構(gòu)。

在州政府層次，如果各州自己的安全計劃至少與聯(lián)邦的同樣有效時，經(jīng)申請得到OSHA的批準(zhǔn)，州可以選擇性執(zhí)行該法案。目前，有24個州和2個海外屬地采取自主監(jiān)察模式。有的州還根據(jù)實際情況，設(shè)立了更嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對于法案沒有規(guī)定的事項，優(yōu)先適用州法規(guī)。聯(lián)邦與地方之間既相互配合又依法獨立履職，但也存在潛在問題：由于管制通常會增加企業(yè)成本，極端情況下甚至?xí)窒具呺H收益，因此各州為吸引投資和保持工業(yè)活力，所制定的地方法規(guī)普遍比聯(lián)邦法規(guī)更加寬松，執(zhí)行本地規(guī)定的州就有可能減輕管制。

（三）監(jiān)管方式

美國國會本身不頒布職業(yè)安全和健康標(biāo)準(zhǔn)，它將這個權(quán)力交由OSHA行使，目的是為了發(fā)揮OSHA信息渠道廣泛優(yōu)勢，制定和頒布既能反映技術(shù)專家意見又能反映政策專家意見的標(biāo)準(zhǔn)。OSHA制定和設(shè)立職業(yè)安全和健康標(biāo)準(zhǔn)，然后檢查工作場所是否遵守這些標(biāo)準(zhǔn)。該監(jiān)管方式有如下特點：

注重標(biāo)準(zhǔn)制定和完善?！堵殬I(yè)安全與健康法》通過授權(quán)，貫徹執(zhí)行在該法基礎(chǔ)上發(fā)展起來的各項標(biāo)準(zhǔn)。OSHA可主動啟動標(biāo)準(zhǔn)制定程序，也可根據(jù)其他要求啟動標(biāo)準(zhǔn)制定程序。制定和修改標(biāo)準(zhǔn)已成為美國職業(yè)安全與健康工作的基礎(chǔ)和核心。現(xiàn)行OSHA標(biāo)準(zhǔn)分三大部分，包括工業(yè)、航運(yùn)業(yè)和建筑業(yè)。隨著技術(shù)更新、管理改進(jìn)，根據(jù)各個時期的不同要求，職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)也在不斷修訂和簡化。近年來，約有900多項安全標(biāo)準(zhǔn)，由于不再適用于保護(hù)工人的安全健康而予以廢除。

堅持實施突擊檢查。OSHA對工作場所的檢查必須是突擊進(jìn)行的，禁止事先通知。檢查過程中，若違規(guī)事件發(fā)生，則簽署執(zhí)行文件并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。針對這些處罰，雇主可對職業(yè)安全和健康復(fù)查委員會提起訴訟，法院會對復(fù)查委員會的決定進(jìn)行重審。通過檢查執(zhí)法活動，對不符合法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的事項，督促企業(yè)進(jìn)行整改，從而降低工作場所危險。雇主面對突擊檢查壓力，不論是否受到檢查，都會主動減少工作場所的安全風(fēng)險。

引導(dǎo)規(guī)范監(jiān)察。為保障執(zhí)法工作依法進(jìn)行，OSHA專門設(shè)置兩項制衡制度。一是復(fù)查制度。任何收到職業(yè)安全與健康處罰傳票的人，如果質(zhì)疑傳票或不滿處罰，都可以在規(guī)定的期限內(nèi)，向職業(yè)安全與健康復(fù)查委員會申請復(fù)查。二是司法審查制度。任何人如果因為根據(jù)委員會復(fù)查發(fā)出的命令而受到不利影響或侵害時，均可在規(guī)定的期限，向當(dāng)?shù)厣显V法院書面提出要求，重審復(fù)查委員會的決定，要求修改或廢除處罰決定。OSHA制定了《職業(yè)安全與健康監(jiān)察參考手冊》，對檢查前程序、檢查程序、檢查檔案、檢查后續(xù)程序均有詳細(xì)規(guī)定。

處罰力度比較大。一旦安全健康監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)工作場所存在嚴(yán)重的職業(yè)安全與健康問題，就會按程序啟動處罰程序。處罰標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)厲，包括經(jīng)濟(jì)處罰和監(jiān)禁。1990年，美國提高經(jīng)濟(jì)處罰力度，對嚴(yán)重違規(guī)、違法企業(yè)的罰金從1000美元增加到7000美元，蓄意和重復(fù)違規(guī)、違法的罰金也從1000美元增加到7000美元。根據(jù)企業(yè)規(guī)模大小、雇主的信譽(yù)、業(yè)務(wù)規(guī)模、違例記錄等因素，可以減輕或加重處罰。

（四）監(jiān)管策略和措施

OSHA的基本策略是協(xié)助雇主與勞工會減少職業(yè)傷病與死亡，可分為三個方面：一是強(qiáng)勢、公平與有效的執(zhí)行；二是外展、教育與遵從協(xié)助；三是建立伙伴關(guān)系、結(jié)盟關(guān)系以及共同合作與自愿方案。聯(lián)邦政府勞工部及OSHA制定了多元化的激勵引導(dǎo)方案。

1.法規(guī)執(zhí)行方案。主要包括：針對雇傭40人以上非營造業(yè)高傷亡事故工作場所，制訂工作場所重點檢查方案；針對高風(fēng)險危害的行業(yè)與產(chǎn)業(yè)，制訂國家重點方案和地區(qū)、地方重點方案并加強(qiáng)計劃性執(zhí)法檢查；針對一再忽視安全健康責(zé)任雇主，制訂加強(qiáng)執(zhí)行方案并采取額外的行動加強(qiáng)執(zhí)法；制訂檢舉人保護(hù)方案，保護(hù)受雇者能自由參與安全健康活動，禁止雇主將任何因參與活動的受雇者解雇，或以任何方式對行使法律賦予權(quán)利的受雇者進(jìn)行報復(fù)或給予不公平待遇。通過這類方案，有針對性地加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，并且盡可能發(fā)揮雇員在參與執(zhí)法監(jiān)管方面的重要作用。

2.共同合作方案。承認(rèn)和鼓勵企業(yè)自己的成功管理模式，支持和引導(dǎo)雇主努力改善職業(yè)安全與健康工作，共同預(yù)防工作場所發(fā)生死亡、傷病。這些方案包括：與雇主、工會、行業(yè)或職業(yè)協(xié)會以及培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)等結(jié)盟者簽訂正式協(xié)定，教育雇員、引導(dǎo)雇主及其雇員促進(jìn)工作場所的安全與健康的結(jié)盟方案；OSHA、雇主、雇員一道努力發(fā)現(xiàn)安全和健康難題，起草并簽署合作協(xié)議來解決難題。根據(jù)不同情況，共同合作方案又包括戰(zhàn)略伙伴方案、自愿保護(hù)方案、挑戰(zhàn)方案、現(xiàn)場咨詢方案、OSHA安全和健康績效認(rèn)可方案等類別，其目的都是為了提升企業(yè)安全管理水平、創(chuàng)建安全健康的工作場所、增強(qiáng)雇員的安全技能和知識，構(gòu)建企業(yè)安全文化，最大限度地減少事故發(fā)生，降低人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

3.教育訓(xùn)練方案。包括外展訓(xùn)練方案和蘇珊哈伍德訓(xùn)練輔助方案。外展訓(xùn)練方案是OSHA訓(xùn)練勞工職業(yè)安全與健康基礎(chǔ)的主要方法，自愿參加，由OSHA訓(xùn)練所有獲得授權(quán)的其他教育機(jī)構(gòu)執(zhí)行。完成一周訓(xùn)練課程者，有資格教授10小時或30小時營造業(yè)或一般產(chǎn)業(yè)職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)。蘇珊哈伍德訓(xùn)練輔助方案是依據(jù)《職業(yè)安全與健康法》授權(quán)辦理，目的是對雇員與雇主提供職業(yè)安全與健康訓(xùn)練與教育，強(qiáng)調(diào)辨識、避免與減少工作場所中的危害因素。輔助對象是非營利性組織，由接受輔助單位對OSHA指定優(yōu)先領(lǐng)域中的雇員與（或）雇主提供訓(xùn)練或其他教育服務(wù)，輔助期限為12個月。

4.州職業(yè)安全與健康方案。只要是經(jīng)過OSHA認(rèn)可的州，皆有其各自的認(rèn)可方案?！堵殬I(yè)安全與健康法》第18條規(guī)定，鼓勵各州制定與執(zhí)行職業(yè)安全與健康方案，經(jīng)OSHA核準(zhǔn)的方案執(zhí)行費用可獲得聯(lián)邦政府50%補(bǔ)助。目前，共有22個州與屬地執(zhí)行覆蓋私部門受雇者和公共部門受雇者的州方案，有4個州與屬地執(zhí)行僅覆蓋公共部門受雇者的方案。

以上方案對職業(yè)安全與健康的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，一方面通過強(qiáng)有力的執(zhí)法檢查，解決“不愿管”的問題；另一方面通過政策扶持、資金資助、信息共享、技術(shù)和管理咨詢等引導(dǎo)和服務(wù)手段，解決“不會管”、“不能管”的問題。各類方案均有實施期限，到期后雙方可再續(xù)簽，以保持長期合作與發(fā)展，使企業(yè)不斷改進(jìn)安全與健康管理，為實現(xiàn)減少職業(yè)傷害、疾病和零死亡的最終目標(biāo)而持續(xù)努力。

二、美國職業(yè)安全與健康監(jiān)管的啟示和借鑒

我國正處于市場經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型階段，安全生產(chǎn)監(jiān)管不斷完善，但安全生產(chǎn)形勢仍沒有根本好轉(zhuǎn)。黨的十八大及十八屆三中、四中全會提出了“創(chuàng)新社會治理方式”、“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”等新要求。借鑒美國職業(yè)安全與健康監(jiān)管模式，我們在創(chuàng)新安全生產(chǎn)治理方式方面大有可為。

（一）完善制度，強(qiáng)化執(zhí)行，充分發(fā)揮執(zhí)法效應(yīng)

進(jìn)一步細(xì)化法律規(guī)定。充分利用深圳市現(xiàn)有的立法權(quán)，根據(jù)新修改的《安全生產(chǎn)法》，制定《深圳市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，細(xì)化完善執(zhí)法監(jiān)察制度，明確責(zé)任和程序，確保具有操作性。在法律賦予權(quán)限內(nèi)，加大處罰力度，增加違法成本，倒逼企業(yè)加大安全投入。完善執(zhí)法程序，保證執(zhí)法檢查的法定性、突擊性和有效性，避免不作為、亂作為和選擇性執(zhí)法。

建立完善地方標(biāo)準(zhǔn)。我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域已有比較完備的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，但仍需要發(fā)揮地方標(biāo)準(zhǔn)的作用，彌補(bǔ)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不足。深圳市人民代表大會常務(wù)委員會出臺的《關(guān)于加強(qiáng)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)若干問題的決定》，為地方標(biāo)準(zhǔn)制定提供了法制保障。當(dāng)務(wù)之急，一是梳理和明確國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)行提供便利；二是針對國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定而又亟需明確的事項，抓緊出臺地方標(biāo)準(zhǔn)；三是對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不適應(yīng)深圳市實際情況的，要在國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定范圍內(nèi)，制定和補(bǔ)充實施細(xì)則；四是建立標(biāo)準(zhǔn)評估機(jī)制，評估標(biāo)準(zhǔn)適用情況并及時修訂完善。

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管隊伍建設(shè)。一是建立監(jiān)督檢查人員資格管理制度，不符合基本要求不能進(jìn)入監(jiān)督檢查隊伍；二是定期對監(jiān)督檢查人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷提高隊伍政策法規(guī)水平和專業(yè)素養(yǎng)；三是明確執(zhí)法監(jiān)督人員職責(zé)，并加強(qiáng)內(nèi)部考核。

改進(jìn)執(zhí)法方式。規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，通過執(zhí)法團(tuán)隊的執(zhí)法監(jiān)督檢查，對企業(yè)形成激勵和壓力，充分發(fā)揮監(jiān)督檢查杠桿效應(yīng)。一是改革檢查方式，由運(yùn)動式的大檢查向常規(guī)性的突擊檢查轉(zhuǎn)變，做到計劃性檢查及與非計劃性檢查相結(jié)合，按優(yōu)先緩急次序安排緊急危險檢查、事故或災(zāi)難調(diào)查、投訴檢查、計劃性檢查；二是將風(fēng)險評估融入日常檢查中，建立安全生產(chǎn)分類監(jiān)管制度，對生產(chǎn)經(jīng)營單位實施分類分級監(jiān)察，利用信息化手段，在計劃性檢查中對高風(fēng)險企業(yè)優(yōu)先實施檢查；三是嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法隨意性。

（二）加強(qiáng)引導(dǎo)，多措并舉，調(diào)動企業(yè)積極性

開展績效認(rèn)可計劃。建立一套認(rèn)可的程序標(biāo)準(zhǔn)，由安全專業(yè)機(jī)構(gòu)對安全生產(chǎn)管理較完善的企業(yè)，如實施職業(yè)安全與健康認(rèn)證企業(yè)、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)等，進(jìn)行評估確認(rèn)公布，并從政策角度給予適當(dāng)肯定和鼓勵，引導(dǎo)更多企業(yè)完善內(nèi)部安全管理。實行這一計劃的關(guān)鍵是政策傾斜和鼓勵，方式可以是免檢待遇，也可以是信譽(yù)或其他政策優(yōu)惠，但必須適度。

開展安全咨詢計劃。政府通過資助安全專業(yè)機(jī)構(gòu)，為有需要的中小企業(yè)提供安全咨詢服務(wù)，幫助企業(yè)了解發(fā)現(xiàn)工作場所的危險，建立簡便實效安全的管理制度。實行這一計劃的關(guān)鍵，一是企業(yè)自愿原則，咨詢服務(wù)完全保密，獨立于政府安全監(jiān)督檢查之外，咨詢中發(fā)現(xiàn)的問題不與政府監(jiān)督檢查發(fā)生任何關(guān)聯(lián)，以保護(hù)企業(yè)參加計劃的積極性；二是從制度設(shè)計上保證專業(yè)機(jī)構(gòu)依法履職，確保良好的咨詢效果。

行業(yè)安全評估計劃。由各行業(yè)主管部門定期開展（如每兩到三年組織一次）行業(yè)安全風(fēng)險評估，找出行業(yè)安全生產(chǎn)存在的較高風(fēng)險，明確監(jiān)督檢查重點。評估地方標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)性，及時調(diào)整和修訂不完善的標(biāo)準(zhǔn)。針對存在的突出高風(fēng)險，研究針對性措施并推廣應(yīng)用，為企業(yè)提供安全技術(shù)支撐服務(wù)。

全面加強(qiáng)培訓(xùn)計劃。一是在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，突出危險行業(yè)、危險崗位崗前培訓(xùn)等培訓(xùn)計劃的制定，探索加強(qiáng)安全技能訓(xùn)練；二是針對員工流動性大、企業(yè)開展安全培訓(xùn)積極性不高的問題，探索社會化的培訓(xùn)機(jī)制，將培訓(xùn)工作交由社會專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，考核工作委托政府部門認(rèn)可的非營利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；三是培訓(xùn)費用應(yīng)主要由企業(yè)承擔(dān)，政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼，員工象征性繳納一定費用，通過費用分擔(dān)機(jī)制推動培訓(xùn)的良性循環(huán)；四是政府加大對員工培訓(xùn)工作的監(jiān)督檢查，推動企業(yè)落實安全培訓(xùn)工作。

（三）加強(qiáng)培育，營造環(huán)境，推進(jìn)社會廣泛參與

發(fā)揮協(xié)會、商會等非營利性組織的作用。支持相關(guān)行業(yè)協(xié)會、商會、職業(yè)協(xié)會等非營利性組織，依照相關(guān)法律法規(guī)和章程，積極開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域的研究，為政府、企業(yè)提供咨詢服務(wù)，在協(xié)助政府制定安全生產(chǎn)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，以及協(xié)助中小企業(yè)開展安全培訓(xùn)、咨詢等方面，發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用。支持和引導(dǎo)社區(qū)自治組織加強(qiáng)安全社區(qū)建設(shè)，不斷夯實安全工作基礎(chǔ)。

積極培育安全生產(chǎn)社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)。通過政策引導(dǎo)、扶持，通過政府采購等形式提供資金、平臺支持，培育安全生產(chǎn)信息、技術(shù)、管理等方面的社會化營利性機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和服務(wù)，引導(dǎo)他們依照法律法規(guī)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，接受企業(yè)的委托并提供專業(yè)化的服務(wù)。

發(fā)揮企業(yè)員工監(jiān)督作用。美國的許多企業(yè)之所以不敢違法違規(guī)，除了政府的突擊檢查，企業(yè)員工隨時可以舉報企業(yè)的違法行為。OSHA規(guī)定舉報電話必須明文張貼在工作場所，并出臺了21個涉及保護(hù)舉報人權(quán)益的法規(guī)，并對惡意違規(guī)和重復(fù)違規(guī)的企業(yè)實施重罰，與其信譽(yù)制度掛鉤。我國新修改的《安全生產(chǎn)法》也強(qiáng)調(diào)了企業(yè)員工的批評、檢舉、控告的權(quán)利，但是實際操作中由于舉報查處機(jī)制設(shè)計不夠合理，舉報人十分擔(dān)心舉報信息暴露及事后的報復(fù)。為此，應(yīng)當(dāng)研究設(shè)計更加科學(xué)的舉報查處機(jī)制，充分保護(hù)舉報人的權(quán)益，讓企業(yè)員工真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

［1］吳偉.美國的職業(yè)安全與衛(wèi)生監(jiān)管［J］.社會科學(xué)，2006（4）.

［2］任國友.中美職業(yè)安全健康法對比［J］.中國安全科學(xué)學(xué)報，2009（7）.

［3］白文元.加強(qiáng)我國政府安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的建議［J］.安全與環(huán)境工程，2012（11）.

責(zé)任編輯：周修琦

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1673-5706（2015）01-0122-04

2014-11-24

姚亮，深圳市應(yīng)急辦副主任。