張松梅

我國(guó)農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究綜述

張松梅

農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村土地研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)之一。通過(guò)在梳理現(xiàn)有研究成果，分析農(nóng)村宅基地退出的必要性，剖析宅基地退出的內(nèi)涵，考察農(nóng)民退出宅基地的意愿，總結(jié)宅基地退出模式，歸納宅基地退出機(jī)制，并進(jìn)而指出現(xiàn)有研究中存在的問(wèn)題與不足，為下一步研究指明方向。

農(nóng)村宅基地退出；內(nèi)涵；意愿；補(bǔ)償；機(jī)制

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，一方面城鎮(zhèn)用地日趨緊張，另一方面由于缺乏有效的宅基地退出機(jī)制，農(nóng)村宅基地大量閑置，同時(shí)部分農(nóng)民的合理建房需求又得不到滿足。因此，積極探索農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶有序退出，對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村大量閑置資產(chǎn)，完善農(nóng)村宅基地制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地實(shí)行的是“一戶一宅”、“法定面積”、“無(wú)償取得”、“限制流轉(zhuǎn)”的制度，這種根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)福利思想之下的中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。［1］但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)和農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，我國(guó)農(nóng)村宅基地在利用過(guò)程中問(wèn)題凸顯，主要表現(xiàn)在：一是宅基地大面積閑置，利用率低，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重；二是由于缺乏相應(yīng)的宅基地退出機(jī)制，宅基地退出在某種程度上處于無(wú)法可依的狀態(tài)，從而導(dǎo)致“隱形市場(chǎng)”大量存在，非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠ㄕ加械痊F(xiàn)象十分普遍。因此，加強(qiáng)宅基地的整理改造，引導(dǎo)農(nóng)村居民有序退出宅基地，可以緩解土地資源的緊缺問(wèn)題，推進(jìn)城市化及郊區(qū)工業(yè)化進(jìn)程。［2］實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出對(duì)保護(hù)耕地資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活及生態(tài)空間、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、提高建設(shè)用地節(jié)約集約用地整體水平至關(guān)重要。［3］同時(shí)，宅基地置換對(duì)促進(jìn)市郊農(nóng)民消費(fèi)升級(jí)、改善農(nóng)民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量也具有重要意義。［4］

一、宅基地退出內(nèi)涵研究

目前，盡管對(duì)宅基地退出的研究日益增多，但對(duì)宅基地退出內(nèi)涵的研究并不多見(jiàn)，尚未形成一致的觀點(diǎn)。其中最具有代表性的觀點(diǎn)有以下幾種：歐陽(yáng)安蛟等認(rèn)為，在政府激勵(lì)政策下，農(nóng)村宅基地退出既包括宅基地使用權(quán)人自愿退出現(xiàn)有的宅基地和主動(dòng)放棄合法宅基地的申請(qǐng)，也包括在特定條件下強(qiáng)制收回農(nóng)民“一戶多宅”、面積超標(biāo)等違法占用的多余宅基地，通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目對(duì)宅基地進(jìn)行整理、置換的退出情形。［5］張秀智等認(rèn)為，在保護(hù)耕地和集約節(jié)約利用土地的前提下，農(nóng)村宅基地退出分為三種情況：一是宅基地整理復(fù)墾，即通過(guò)村莊整理縮小宅基地使用面積，并將整理出的土地復(fù)墾為耕地或林地；二是通過(guò)農(nóng)民主動(dòng)放棄宅基地使用權(quán)，減少農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模；三是通過(guò)其他途徑將宅基地轉(zhuǎn)為其他用途的建設(shè)用地。［6］單金海認(rèn)為宅基地使用權(quán)退出僅指宅基地使用權(quán)人的自愿退出，他強(qiáng)調(diào)宅基地退出必須遵循自愿有償原則，成熟一個(gè)退出一個(gè)，不得強(qiáng)迫農(nóng)民退出。［7］

綜合上述觀點(diǎn)，可以得出宅基地退出的內(nèi)涵至少應(yīng)包含以下幾個(gè)層面：一是宅基地退出的出發(fā)點(diǎn)是為了集約節(jié)約利用土地資源；二是宅基地退出的行為是政府引導(dǎo)與村民自愿相結(jié)合的雙方選擇行為；三是宅基地退出應(yīng)遵循自愿有償?shù)脑瓌t，同時(shí)也應(yīng)該包括特定條件下的強(qiáng)制收回。根據(jù)我國(guó)宅基地的階段性特征，筆者認(rèn)為現(xiàn)有的宅基地退出內(nèi)涵多是從退出途徑的角度進(jìn)行定義的，沒(méi)有揭示其本質(zhì)。一個(gè)完整的宅基地退出定義應(yīng)該至少包括宅基地退出的主體、客體、形式，遵循的原則，及預(yù)計(jì)達(dá)到的目標(biāo)五個(gè)部分。

二、農(nóng)村宅基地退出意愿與影響因素研究

農(nóng)村宅基地退出不同于國(guó)家征地，完全不具有強(qiáng)制性，是根據(jù)政策的制定與宣傳，由政府引導(dǎo)，在充分保障農(nóng)戶利益的前提下，尊重農(nóng)戶的退出意愿來(lái)實(shí)施的。因此研究宅基地退出問(wèn)題首先要從了解農(nóng)戶的退出意愿著手，研究影響宅基地退出的因素，進(jìn)而系統(tǒng)地分析農(nóng)戶的決策行為，針對(duì)不同情況的農(nóng)戶制定不同的退出方案和補(bǔ)償措施。［8］從現(xiàn)有研究成果看，影響農(nóng)民宅基地退出的因素很多，大致可以歸納為顯性與隱性兩大方面：

顯性因素主要包括：戶主年齡、戶主性別、家庭需贍養(yǎng)的老人數(shù)量、家庭需撫養(yǎng)的子女?dāng)?shù)量、受教育程度、戶主工作穩(wěn)定程度、家庭收入狀況、現(xiàn)有住房面積、宅基地面積、宅基地退出補(bǔ)償方式、宅基退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)耕地的依賴程度、社保參與程度、政策認(rèn)知程度等。［9］

隱性因素主要包括：傳統(tǒng)觀念、宅基地未來(lái)的升值空間、退出機(jī)制缺失等。劉旦等認(rèn)為，農(nóng)民“以地為生”的觀念根深蒂固，是推動(dòng)宅基地退出的一大難點(diǎn)。［10］此外，農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失也是導(dǎo)致目前宅基地在利用、置換或退出過(guò)程中存在問(wèn)題的根本原因。［11］

綜上所述，學(xué)者們主要從影響宅基地退出的顯性和隱性因素入手，分別從農(nóng)戶的個(gè)體特征、家庭情況、宅基地狀況、補(bǔ)償方式、傳統(tǒng)觀念等方面探討農(nóng)戶退出意愿及其影響因素。其中宅基地退出機(jī)制的缺失、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、傳統(tǒng)觀念是影響農(nóng)戶退出宅基地的關(guān)鍵因素。

三、農(nóng)村宅基地退出模式研究

目前農(nóng)村宅基地退出的途徑主要有以下幾種：一是征收。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。二是本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。按照“地隨房走”的原則，宅基地使用權(quán)及地上附著物所有權(quán)可以讓渡給本集體內(nèi)符合條件的成員。三是宅基地置換。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少，復(fù)墾耕地質(zhì)量有保證，節(jié)約集約用地程度有提高的要求，政府用城鎮(zhèn)戶口與相應(yīng)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)引導(dǎo)有條件的農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)成為城鎮(zhèn)居民。四是農(nóng)村集中居住。為盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，政府通過(guò)宅基地整理復(fù)墾方式，對(duì)農(nóng)村配置不當(dāng)、利用不合理的分散、閑置、廢棄的宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，推動(dòng)農(nóng)民集中居住從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出。前兩種退出途徑是依據(jù)我國(guó)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定制定，政策性較強(qiáng)，所以現(xiàn)有研究多集中在基于后兩種退出方式而形成的宅基地退出模式。

由于宅基地退出具有較強(qiáng)的區(qū)域差異，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、近郊區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)之間的退出呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，從而形成不同的退出模式。主要表現(xiàn)為以下兩種：一是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下的宅基地置換退出模式。包括宅基地?fù)Q資金、宅基地?fù)Q住房、宅基地?fù)Q保險(xiǎn)、宅基地?fù)Q社保、宅基地入股等模式。［12］施建剛等從制度變遷的角度將宅基地置換分為自下而上村集體推動(dòng)模式和自上而下政府推動(dòng)模式。［13］肖碧林等總結(jié)四種宅基地置換模式，分別為：城中村和園區(qū)村改造，宅基地整理，增減掛鉤以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。［14］二是基于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地整理退出模式。高燕等根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從資金籌集、組織領(lǐng)導(dǎo)、具體操作等方面總結(jié)了農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的三大模式，分別為：公寓化或社區(qū)化的整理模式；村莊整體搬遷、異地改造的整理模式；縮并自然村、建設(shè)中心村的農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式。［15］徐小峰根據(jù)宅基地退出的組織主體不同，將退出方式劃分為四類(lèi)：政府主導(dǎo)型、村民自發(fā)型、企業(yè)推動(dòng)型、市場(chǎng)配置型。［16］張長(zhǎng)春等將實(shí)踐中的宅基地退出模式提煉為四種：城鎮(zhèn)化村莊改造模式、村莊內(nèi)部改造模式、整體搬遷改造模式、中心村建設(shè)模式。［17］

四、農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償研究

補(bǔ)償是宅基地退出的核心，補(bǔ)償問(wèn)題解決的成功與否直接關(guān)系到農(nóng)村宅基地退出的成敗。但是從國(guó)家層面上看，目前尚缺乏農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償?shù)木唧w法律規(guī)定，缺乏與宅基地退出相關(guān)的配套政策。因此，各地區(qū)所推行的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償都是根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況而進(jìn)行的試點(diǎn)探索，缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別很大。學(xué)者們也從不同的角度展開(kāi)了對(duì)宅基地退出補(bǔ)償?shù)难芯?。王婷認(rèn)為政府主導(dǎo)的農(nóng)民退出宅基地的本質(zhì)是獲取宅基地發(fā)展權(quán)，因此，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償理應(yīng)將宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移后所帶來(lái)的部分增值收益返還給農(nóng)民；［18］邵忠銀認(rèn)為，應(yīng)按照房地分離的原則進(jìn)行補(bǔ)償，房屋價(jià)格按照重置成本價(jià)或其他方法確定，宅基地價(jià)格參照農(nóng)用地被征收后出讓給建設(shè)單位的價(jià)格確定；［19］羅偉玲等認(rèn)為，宅基地退出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價(jià)值即為因退出宅基地帶來(lái)的宅基地社會(huì)保障價(jià)值及資產(chǎn)價(jià)值的損失；［20］趙強(qiáng)軍認(rèn)為宅基地退出補(bǔ)償應(yīng)包括土地補(bǔ)償和退出人員保障性補(bǔ)償，并采用片價(jià)修正法對(duì)宅基地價(jià)值進(jìn)行測(cè)算；［21］胡銀根等則認(rèn)為應(yīng)該基于宅基地對(duì)農(nóng)民的功能對(duì)其價(jià)值進(jìn)行定量測(cè)算，并以內(nèi)陸城市商丘市農(nóng)村地區(qū)為例，測(cè)算出商丘偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)宅基地在不考慮期權(quán)價(jià)值的情況下為每平方米317.597元。［22］

農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償方式，目前已經(jīng)形成以實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償為主多種補(bǔ)償方式并存的格局。所謂實(shí)物補(bǔ)償主要是指通過(guò)住房安置的方式對(duì)退出宅基地農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償；貨幣補(bǔ)償主要是指以現(xiàn)金的形式對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。朱燁辛認(rèn)為，目前置換農(nóng)民宅基地使用權(quán)主要有兩種方式：一是在集中居住小區(qū)中補(bǔ)貼相應(yīng)居住面積的住房給農(nóng)民，二是根據(jù)農(nóng)民房屋的評(píng)估給予農(nóng)民相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)貼，同時(shí)給予農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)集中小區(qū)住房的權(quán)力，由農(nóng)民自由選擇購(gòu)買(mǎi)小區(qū)住房；［23］張夢(mèng)琳認(rèn)為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的退出可采取重新為被拆遷人安排宅基地和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，綜合考慮宅基地面積、區(qū)位等因素對(duì)宅基地使用權(quán)補(bǔ)償；［24］羅偉玲等認(rèn)為，宅基地退出的補(bǔ)償可采取貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)置換等方式。在保護(hù)和尊重宅基地使用者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，采取土地?fù)Q社保、提供就業(yè)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，或者按其退出的宅基地面積給予一次性貨幣補(bǔ)償或養(yǎng)老生活補(bǔ)助。［25］

補(bǔ)償問(wèn)題是宅基地退出的核心，補(bǔ)償方式的多樣化可增加農(nóng)戶的選擇性?，F(xiàn)有研究主要是從宅基地的價(jià)值組成和價(jià)格測(cè)算為依據(jù)來(lái)確定宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上形成了以實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償為主的多種補(bǔ)償方式并存的補(bǔ)償格局。但從目前農(nóng)村宅基地退出的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民退出宅基地的積極性并不高，究其原因主要在于退出補(bǔ)償達(dá)不到農(nóng)民的預(yù)期收益，宅基地收益分配不合理。筆者認(rèn)為，合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制至少應(yīng)該考慮到以下四個(gè)層面：一是要考慮到宅基地的社會(huì)保障功能；二是要考慮到宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能；三是要考慮到宅基地使用權(quán)的未來(lái)發(fā)展?jié)撡|(zhì)；四是要兼顧效率和公平。

五、農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究

目前關(guān)于農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的研究集中在農(nóng)戶與政府兩個(gè)層面：一方面因地制宜，因人而異，針對(duì)不同的退出農(nóng)戶，分別制定相應(yīng)的退出制度。［26］盧艷霞等通過(guò)反思浙江省農(nóng)村宅基地退出模式，認(rèn)為應(yīng)賦予農(nóng)民多樣化的選擇權(quán)利，因地制宜，分布推進(jìn)宅基地退出，并嚴(yán)格控制宅基地退出后節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的使用和分配。［27］胡銀根等提出在宅基地退出機(jī)制的設(shè)計(jì)過(guò)程中，要處理好農(nóng)民工眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宅基地退出補(bǔ)償方案，保障農(nóng)民工退出宅基地后的可持續(xù)發(fā)展。［28］另一方面加強(qiáng)政府的引導(dǎo)，在遵循農(nóng)戶自愿的前提下，努力提高其退出的意愿。譬如張德松認(rèn)為應(yīng)該“疏堵并重”，強(qiáng)調(diào)政策引導(dǎo)。［29］歐陽(yáng)安蛟等主要是從政府層面提出構(gòu)建引力、壓力、推力三方面協(xié)同的退出機(jī)制，引力機(jī)制通過(guò)建立退出補(bǔ)償制度和多元化的住房保障體系來(lái)引導(dǎo)有條件的農(nóng)戶主動(dòng)退出閑置的宅基地和主動(dòng)放棄合法宅基地的申請(qǐng)。壓力機(jī)制主要是通過(guò)建立宅基地有償使用制度促使面積超標(biāo)、一戶多宅等違法宅基地的退出。推力機(jī)制是通過(guò)農(nóng)村宅基地整理、復(fù)墾、置換推動(dòng)農(nóng)村宅基地退出。［30］朱新華以江蘇省為例，提出了構(gòu)建“點(diǎn)面結(jié)合”的宅基地退出機(jī)制，分層次化實(shí)現(xiàn)退出目標(biāo)，建立激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制以提高農(nóng)戶的主動(dòng)性。［31］

農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失是導(dǎo)致目前我國(guó)農(nóng)村宅基地利用亂象的根本原因。因此，構(gòu)建系統(tǒng)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是推進(jìn)宅基地有序退出的關(guān)鍵因素之一。同樣，農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立與完善也不能僅限于宅基地本身，應(yīng)健全相關(guān)法律、法規(guī)，加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)；改革戶籍制度，積極穩(wěn)妥地轉(zhuǎn)移安置有能力脫離農(nóng)村的農(nóng)民；強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民進(jìn)城提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位；完善社會(huì)保障制度，消除退出宅基地農(nóng)民的后顧之憂。

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責(zé)任編輯：周修琦

F301.3

A

1673-5706（2015）01-0046-04

2014年山東省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目《農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究——青島實(shí)證分析》（批準(zhǔn)號(hào)：14CJJJ23）階段性成果。

2014-12-28

張松梅，青島市委黨校副教授、博士。