楊林興 張 暉

在20世紀50年代初的民主改革中，經(jīng)中央同意，對云南社會發(fā)展進程緩慢、生產(chǎn)力發(fā)展水平落后的邊疆少數(shù)民族的特殊區(qū)域，本著“團結(jié)、生產(chǎn)、進步”的方針，采取直接過渡到社會主義社會的辦法，實現(xiàn)其跨歷史階段的發(fā)展。這些特殊區(qū)域被稱為少數(shù)民族“直過區(qū)”，主要范圍包括怒江、麗江、保山、德宏、西雙版納、臨滄、普洱、紅河等州(市)的24個縣(市)，涉及云南16個世居少數(shù)民族。*中共云南省委黨史研究室編：《云南民族“直過區(qū)”經(jīng)濟社會發(fā)展研究資料匯編》，昆明：云南民族出版社，2006年，第1頁。在長期發(fā)展過程中，云南民族“直過區(qū)”與其他區(qū)域存在明顯的結(jié)構(gòu)性差異，這一地區(qū)社會發(fā)展的各種深層次矛盾日益顯露，迫切需要著重研究這一類特殊民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題。筆者在調(diào)研基礎上，從歷史到現(xiàn)實的視角分析云南民族“直過區(qū)”結(jié)構(gòu)性差異的形成原因與特點，探尋促進這一地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

一、1949年以前云南民族“直過區(qū)”的結(jié)構(gòu)性差異形成特征

美國學者格萊澤和莫尼提出了“結(jié)構(gòu)性差異”的概念，認為結(jié)構(gòu)性差異是導致民族發(fā)展水平呈現(xiàn)層次性的重要因素，這種民族發(fā)展層次的差異直接影響了族群的社會發(fā)展變遷和族際關系。由于歷史、自然條件、文化等原因，云南民族“直過區(qū)”的社會存在明顯的結(jié)構(gòu)性差異，并有著自身特點，對其社會變遷產(chǎn)生深遠影響。

從云南各民族發(fā)展的歷史來看，從秦漢經(jīng)略西南夷設立郡縣一直到明清兩代改土歸流，云南內(nèi)地各少數(shù)民族的經(jīng)濟文化發(fā)展與內(nèi)地漢族日趨一體，云南各民族成為中華民族多元一體格局中不可分割的部分。但是直至1949年前后，云南少數(shù)民族“直過區(qū)”的發(fā)展依然停滯于原始社會末期，經(jīng)濟社會與其他民族區(qū)域存在著較大的結(jié)構(gòu)性差異。如獨龍族“披樹葉為衣，無屋宇，居山崖上”*(清)鄂爾泰等監(jiān)修，靖道謨編撰：《雍正云南通志》卷24《土司·種人》，臺北：商務印書館，1986年，影印文淵閣四庫全書本，第570冊，第243頁。，怒族“采黃蓮為生，茹毛飲血”*轉(zhuǎn)引自尤中：《尤中文集》第2卷，昆明：云南大學出版社，第432頁。，拉祜族“以葉構(gòu)柵，無定居，略種雜糧，取山芋為食，性嗜獵”*(清)鄂爾泰等監(jiān)修，靖道謨編撰：《雍正云南通志》卷24《土司·種人》，第570冊，第242頁。，尚處于采集、狩獵經(jīng)濟形態(tài)。在同一地域范圍內(nèi)，德宏地區(qū)的傣族已經(jīng)進入封建領主制社會，而景頗族階級分化尚不明顯；在同一民族內(nèi)部，居住在麗江、永勝、維西、云龍等地的傈僳族階級分化較為明顯，已出現(xiàn)剝削階級和封建小領主，*王鐘翰主編：《中國民族史》，北京：中國社會科學出版社,1994年，第869頁。而邊遠地區(qū)傈僳族社會的階級分化尚不明顯。

1949年以前云南少數(shù)民族“直過區(qū)”的主要表現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)性差異的政治層級主導下的經(jīng)濟分層和文化分層。從結(jié)構(gòu)性差異來看，“直過區(qū)”政治分層、經(jīng)濟分層、文化分層并存：一方面，存在著長期的政治差異和邊緣化狀態(tài)，政治差異體現(xiàn)為中央王朝對“直過區(qū)”民族的地區(qū)采取土司制度與羈縻統(tǒng)治相結(jié)合的治理模式。在此基礎上形成次生形態(tài)的政治組織來實現(xiàn)對“直過區(qū)”民族的統(tǒng)治。另一方面，存在著明顯的經(jīng)濟差異和文化差異，一直到1949年以前，云南大部分的“直過區(qū)”民族地區(qū)仍然或多或少地處于階級社會前夕或已經(jīng)進入階級社會，生產(chǎn)方式上采取刀耕火種，由此發(fā)育了具有明顯的萬物有靈和祖先崇拜信仰為特征的宗教文化和血緣氏族文化。

在云南民族“直過區(qū)”差異化的發(fā)展過程中，政治分層起著主導作用。中央王朝長期以來對西南邊疆實行的是“以夷制夷”和“用夏變夷”這兩大政策，對于接受漢族文化、進入地主經(jīng)濟形態(tài)的民族逐步采用與內(nèi)地一體的政策，而對于更邊遠，處于政治、文化邊緣的民族則承認其較大的自主權(quán)，通過控制統(tǒng)治民族達到控制邊遠區(qū)域的目的。這使得云南民族“直過區(qū)”的各民族長期處于其他民族的統(tǒng)治之下，嚴重阻礙了其與先進文化的交流和社會變遷。在土司制度下，漢文化的影響主要局限在少數(shù)民族上層和部分統(tǒng)治民族中，山官頭人一方面與流官有所交流并吸收其他民族的文化，另一方面在民族社會內(nèi)部充當著阻礙文化交流、維護土司制度的角色。土司制度的保守性使邊疆地區(qū)各民族階層之間很難流動，多由土官和頭人把持政治權(quán)力。

經(jīng)濟分層和文化分層互相制約，經(jīng)濟分層影響著云南民族“直過區(qū)”文化體系的維模功能，文化分層也影響著經(jīng)濟的低水平循環(huán)。云南民族“直過區(qū)”與其他民族經(jīng)濟分層的主要體現(xiàn)是生產(chǎn)力水平的差異性，這些民族處于極其落后的漁獵和刀耕火種的經(jīng)濟發(fā)展階段，較為進步的農(nóng)耕經(jīng)濟只存在于一部分少數(shù)民族地區(qū)。但耕作方式粗放，勞動生產(chǎn)率很低。經(jīng)濟社會形態(tài)的原始性、落后性，導致了該類民族地區(qū)的文化發(fā)展內(nèi)涵上具有差異性，形成相應的文化觀念和選擇機制。文化機制的功能也對經(jīng)濟交流和發(fā)展起到了阻礙作用，“直過區(qū)”仍然保留著濃厚的原始文化形態(tài)，原始宗教在社會中非常興盛，祭祀、巫術(shù)、占卜等原始宗教文化主導了社會生產(chǎn)生活的方方面面。宗教祭祀耗費大量的人力和物力，使本來就處于低生產(chǎn)力水平、勞動力水平低下的“直過區(qū)”各民族經(jīng)濟長期陷于低水平的循環(huán)之中。

二、中華人民共和國成立初期采取的特殊措施與民族“直過區(qū)”社會的跨越式發(fā)展

“直接過渡”政策的制定是馬克思列寧主義唯物史觀與中國歷史實際及云南邊疆民族地區(qū)歷史實際相結(jié)合的產(chǎn)物，是發(fā)展了的馬克思主義。在此理論的指導下，云南在民主改革中慎重調(diào)查研究后提出了“直接過渡”政策并得到了中央的肯定。

1953年，中共保山地委對以潞西三臺山為中心的地區(qū)開展民族調(diào)查，最先提出了此類地區(qū)“以團結(jié)、生產(chǎn)為指針，發(fā)展生產(chǎn)力，直接過渡到社會主義的意見”*中共云南省委黨史研究室編：《云南民族“直過區(qū)”經(jīng)濟社會發(fā)展研究資料匯編》，昆明：云南民族出版社，2006年，第8頁。。是年6月，中共云南省委派邊委研究室主任馬曜率工作組再次到西山調(diào)研，提出在這類地區(qū)不進行土地改革而通過幫助其經(jīng)濟和文化進步的方式，跨越歷史發(fā)展階段直接進入社會主義社會。*《云南民族“直過區(qū)”經(jīng)濟社會發(fā)展研究資料匯編》，第8頁。翌年，中共云南省委委派邊委副書記王連芳向中央?yún)R報民族地區(qū)“直過區(qū)”的方案，得到了劉少奇、鄧小平、李維漢等中央領導同志的充分肯定。是年9月，中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議討論通過了《關于過去幾年內(nèi)黨在少數(shù)民族中進行工作的主要經(jīng)驗總結(jié)》的文件，提出了社會發(fā)展進程緩慢的民族地區(qū)可以直接過渡到社會主義社會的指導意見。該文件后經(jīng)毛澤東、劉少奇的批示，中央西南局的批轉(zhuǎn)，正式確立了“直接過渡”方針。*中共云南省委黨史研究室編：《云南民族“直過區(qū)”經(jīng)濟社會發(fā)展研究資料匯編》，云南民族出版社2006年版，第8頁。

“直接過渡”在不同程度上導致了直過族群本身和其他族群之間的關系的調(diào)整和變化，族群分層結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。體現(xiàn)在幾個方面：

首先,廢除了歷代封建王朝統(tǒng)治下的政治分層,破除了云南民族“直過區(qū)”與其他地區(qū)和民族經(jīng)濟文化交流的制度障礙。“直接過渡”采用較為和緩的方式廢除土司制度，取消山官頭人的特權(quán)，安排山官和頭人擔任自治州、縣、區(qū)級機關領導職務，發(fā)放生活補助，使其逐步放棄剝削。在土地制度上，逐步廢除了山官和頭人土地所有制，確立了社會主義集體土地所有制，實行耕者有其田的分配制度。

其次，政府加大投入，組織推廣先進生產(chǎn)方式，制定經(jīng)濟優(yōu)惠政策，減少經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性差異。針對“直過區(qū)”經(jīng)濟的原始形態(tài)，由政府主導，通過民族工作隊和其他民族的交流和幫助，傳播內(nèi)地先進農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗，擴大水田和旱地種植面積，推廣使用牛耕和施肥；推廣高產(chǎn)的農(nóng)作物品種，推廣茶葉等經(jīng)濟作物種植。加大政府的投入，在財政較為緊張的條件下設立“直過區(qū)”專項經(jīng)費。*《云南民族直過區(qū)經(jīng)濟發(fā)展調(diào)研資料匯編》，昆明：云南民族出版社，2006年，第10頁：“1956至1964年，國家專設直接過渡經(jīng)費4450萬元，對‘直過區(qū)’的生產(chǎn)生活無償補助和全力扶持”。同時， 對“直過區(qū)”制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，如減免農(nóng)業(yè)稅，對基層供銷社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)減免所得稅，鼓勵把貨物運到邊疆銷售，減免營業(yè)稅，等等，使“直過區(qū)”成為政策最優(yōu)惠區(qū)域。

再次， 大力發(fā)展社會事業(yè)，減少云南“直過區(qū)”與其他地區(qū)的文化差異。自1953年到1957年，實行民族中小學教育免費政策，推行文化掃盲計劃：爭取在1956至1961年的6年時間內(nèi)將全部14～50歲的文盲組織入學，1962年以前全部掃除14～50歲的文盲。并作了具體規(guī)定，如景頗族和佤族要求1956年組織1%的14～50歲的文盲入學，1957年達10%，1958年達20%，1959年達40%，1960年達70%，1961年全部組織入學。*中共云南省委邊疆工作委員會：《關于邊疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及少數(shù)民族掃盲規(guī)劃》，1956年1月25日。云南省檔案2—1—1826卷。健全中小學教育制度，設立初高中省助學金制度，直接保送培養(yǎng)大中專學生，建立技工培訓學校。通過大力發(fā)展教育和科學文化，促進了“直過區(qū)”民族的經(jīng)濟文化的大發(fā)展。健全少數(shù)民族醫(yī)療體系，撥出醫(yī)療補助?？睿ㄟ^免費醫(yī)療的辦法，發(fā)展少數(shù)民族醫(yī)療事業(yè)。

通過以上措施，20世紀50年代到60年代，云南民族“直過區(qū)”在較短的時間實現(xiàn)了社會跨越式發(fā)展。經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出政府主導下跨越式發(fā)展的特征，從中央到地方把“直過區(qū)”放在政策優(yōu)惠和優(yōu)先發(fā)展的位置，集中力量使“直過區(qū)”的結(jié)構(gòu)性差異有了較大的轉(zhuǎn)變。在歷史中占主導的政治差異徹底解決了，經(jīng)濟差異和文化差異也大大縮小，但從長遠來看還需要通過政府和其他民族的長期幫助，逐步消弭各種差距。

三、當前云南民族“直過區(qū)”的發(fā)展模式與結(jié)構(gòu)性差異新特征

改革開放之后，經(jīng)濟社會呈現(xiàn)多元發(fā)展的特征，云南民族“直過區(qū)”的特殊政策逐步淡化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，“直過區(qū)”特殊的社會發(fā)育程度對市場經(jīng)濟的不適應也開始凸顯出來。在計劃經(jīng)濟體制下，“直過區(qū)”擺脫了后進的社會發(fā)展進程，總體上適應了社會主義初級階段基本國情。進入社會主義建設的新階段后，市場經(jīng)濟的原則、規(guī)則與 “直過區(qū)”各民族傳統(tǒng)的平均主義思想和習慣與集體活動的生產(chǎn)方式格格不入，“直過區(qū)”各族群眾對以市場為導向的社會生產(chǎn)表現(xiàn)得無所適從。市場經(jīng)濟建立起新的競爭的場域，是一種改變分配資源的方式和中心群體與邊緣群體關系的途徑，但“直過區(qū)”社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性差異影響著他們參與市場的程度，在新的歷史時期反而加大了差異化和邊緣化水平。同其他省份“直過區(qū)”相比，云南“直過區(qū)”與市場的聯(lián)系程度較低，如2004年對5512戶“直過區(qū)”的民族家庭調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)商戶為534戶，占調(diào)查戶總數(shù)的9.69%，直接商業(yè)收入為1178917元，占總收入的6.8%。其商品化種植程度系數(shù)為0.84,明顯低于云南省的平均值2.26，具有商業(yè)意識的人口比例僅有9.69%，總的來看，這些地區(qū)的民族與市場聯(lián)系度很低，低于云南省平均水平的38.7%(以2004年為參照值)。2004年，通過對“直過區(qū)”發(fā)展歷史與現(xiàn)實的全面調(diào)查，看到在改革開放的背景下，社會發(fā)育程度不高的民族“直過區(qū)”較難跟上時代發(fā)展的步伐，與全國、全省的發(fā)展差距在不斷拉大，問題凸顯。這一問題引起云南省委和中央的重視，2006年之后云南民族“直過區(qū)”被納入了扶貧開發(fā)和興邊富民各項工作中。如今，經(jīng)過近十年的扶貧開發(fā)，云南民族“直過區(qū)”的經(jīng)濟文化有了一定的發(fā)展，但是，其自身的可持續(xù)發(fā)展能力不足日益突出，結(jié)構(gòu)性差異并未徹底改變。

當前云南民族“直過區(qū)”經(jīng)濟社會發(fā)展推動力呈現(xiàn)出以扶貧開發(fā)為主導的模式。2006年以來云南民族“直過區(qū)”的各項投入明顯增大，扶貧開發(fā)和興邊富民等項目投入加大，如2008到2010年，在邊境25個縣(市)實施的新三年“興邊富民工程”中，規(guī)劃投資107億元，興建6大工程30件惠民實事。云南各級政府實際投入資金突破200億元，超過計劃任務1倍以上?！爸边^區(qū)”部分民族同時享受到“人口較少民族”的各項優(yōu)惠政策，政府資金投入大幅度增加。此外，外來資金投入途徑增多，出現(xiàn)了海內(nèi)外非政府組織注資的扶貧救助。非政府組織的介入，展現(xiàn)出了不同的扶貧開發(fā)理念和模式。如香港施達基金會以投入資金的方式在布朗山實施了“布朗山綜合農(nóng)村發(fā)展項目”，項目內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)、畜牧、教育、衛(wèi)生及婦幼保健等。大規(guī)模扶貧開發(fā)投入對于促進云南民族“直過區(qū)”經(jīng)濟社會發(fā)展具有較好的效果，表現(xiàn)在：一是綜合經(jīng)濟實力明顯提升。充分發(fā)揮了沿邊區(qū)位和資源優(yōu)勢，積極培育和扶持一大批民族地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)。這些地區(qū)包括“直過區(qū)”的經(jīng)濟增長均高于云南全省經(jīng)濟增長平均水平1.4個百分點。二是基礎設施不斷改善。建設了大批的交通、通信、水利、環(huán)保等公共基礎設施項目。三是群眾生活水平明顯提高。這些地區(qū)農(nóng)民人均純收入截至2010年比5年前提高了2.33倍。邊境貧困村的76.4萬人直接受益于扶貧開發(fā)整村推進工程。四是各族群眾的凝聚力和向心力明顯增強。

但是筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當前扶貧開發(fā)發(fā)展模式越來越多地暴露出云南民族“直過區(qū)”自我發(fā)展能力弱的問題。在解決了基礎設施、生產(chǎn)生活困難等實際問題后，云南民族“直過區(qū)”社會存在的結(jié)構(gòu)性差異表現(xiàn)為內(nèi)在動力不足、依賴扶貧資金拉動等，客觀上發(fā)展差距依然在加大而不是縮小。通過對云南民族“直過區(qū)”中較有代表性的德宏州瑞麗戶育鄉(xiāng)、芒市三臺山鄉(xiāng)和西雙版納州勐海布朗山布朗族鄉(xiāng)、景洪基諾山基諾族鄉(xiāng)2006年至2013年以來的發(fā)展情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其扶貧開發(fā)的差異性表現(xiàn)在以下幾方面：

其一， “直過區(qū)”各民族群眾較低的受教育程度、較滯后的觀念意識及較低的參與建設的程度直接影響扶貧開發(fā)的實施效果。以三臺山鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)的景頗族和德昂族都是人口較少民族，經(jīng)過50多年的發(fā)展，在各方面都有很大的發(fā)展，但他們的生產(chǎn)生活方式依然帶有原始經(jīng)濟形態(tài)印記，影響著經(jīng)濟發(fā)展速度。主要體現(xiàn)在：在生產(chǎn)上，鄉(xiāng)民掌握了一定的農(nóng)村實用技術(shù)，能夠完成科技含量不高的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，大部分少數(shù)民族能夠運用常規(guī)技術(shù)發(fā)展生產(chǎn)，但僅僅解決溫飽問題。這些少數(shù)民族的生產(chǎn)方式依然比較落后，以粗放型管理為主，難以提升生產(chǎn)技術(shù)。

其二，科學技術(shù)引進受到云南民族“直過區(qū)”文化模式限制，“直過區(qū)”的社會經(jīng)濟短時間內(nèi)難以走上科技化道路，缺少針對性的科技扶貧措施，難以產(chǎn)生良好效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)民族“直過區(qū)”不同程度地都存在技術(shù)引進困難和面臨阻力的共性?！爸边^區(qū)”農(nóng)民對技術(shù)引進缺乏內(nèi)在動力，客觀需求和主觀需求存在較大差距，“直過區(qū)”農(nóng)民由受傳統(tǒng)觀念和世代固有經(jīng)驗的影響較深，從而形成接受新技術(shù)的心理阻力； “直過區(qū)”農(nóng)民的文化素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)偏低限制了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)實用科學技術(shù)的理解和接受能力；“直過區(qū)”農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場化程度低，交易成本相對較高，對提高商品率的技術(shù)引進造成了障礙；在科技下鄉(xiāng)過程中，“直過區(qū)”原有技術(shù)服務體系與平壩地區(qū)基本沒有差別，技術(shù)供給內(nèi)容單一，不能因地制宜地提供適應“直過區(qū)”立體農(nóng)業(yè)的技術(shù)；信息、交通等硬件基礎設施薄弱，信息傳遞等軟件配套措施更加落后，這些都阻礙了技術(shù)傳播的速度和進程。

其三，云南民族“直過區(qū)”發(fā)展內(nèi)在動力不足，對扶貧資金依賴較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)由于資金來源渠道的不同導致了不同的發(fā)展效果和發(fā)展模式。如三臺山鄉(xiāng)主要采取政府投入的注資方式，極大地改變了三臺山鄉(xiāng)的面貌，使人民生活水平得到切實改善。但由于采取的是自上而下的無償援助與全權(quán)負責的扶持方式，因而在一些項目確定和實施的過程中難以得到被扶助者的主動參與與積極配合，增強發(fā)展后勁的支柱產(chǎn)業(yè)建設不夠。在政府主導的注資中，由于多部門參與扶助資金的統(tǒng)籌管理，致使資金運行存在成本增大和浪費的可能。且項目后續(xù)管理不足，一旦政策發(fā)生變化，資金注入中斷，有可能造成現(xiàn)有成果的倒退。

當前云南民族“直過區(qū)”的結(jié)構(gòu)性差異體現(xiàn)出新的特征，即社會差異與經(jīng)濟差異相互影響，社會差異成為其中的主要因素。當前云南民族“直過區(qū)”的社會性差異是結(jié)構(gòu)性差異的核心問題，社會因素所形成的結(jié)構(gòu)性差異會加劇社會分層的差別，在社會階層分化過程中，社會因素將起主導作用，自然因素將進一步弱化。從2005年對云南13個“直過區(qū)”的213個村寨3447戶村民的入戶調(diào)查統(tǒng)計資料分析，其社會發(fā)育程度只相當于全省平均水平的87%(以2004年為參照系)。而這一社會差異比起政治差異和經(jīng)濟差異來，更加具有穩(wěn)定性和長期性，難以在短時間內(nèi)改變，它將在較長的時間內(nèi)影響云南民族“直過區(qū)”的經(jīng)濟社會發(fā)展。

四、云南民族“直過區(qū)”可持續(xù)發(fā)展的思考

當前在新的歷史發(fā)展階段，中華民族進入全面建成小康社會的歷史進程，可是云南民族“直過區(qū)”是全省乃至全國全面建成小康社會的短板，因此要對之有長期幫扶的決心和長遠規(guī)劃，改善經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性差異，提升其自我發(fā)展能力，從而促進云南民族“直過區(qū)”的可持續(xù)發(fā)展。必須緊緊圍繞各民族共同繁榮奮斗、共同繁榮發(fā)展這一目標，準確把握云南民族“直過區(qū)”的階段性特征，正確認識政府扶持和政策支持是云南民族“直過區(qū)”可持續(xù)發(fā)展的重要動力，同時立足實際，創(chuàng)新方式，筆者在調(diào)研的基礎上提出幾點思考。

第一，必須推進國家在邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力的發(fā)展和創(chuàng)新。邊疆少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式是一個與時俱進的開放的體系，黨和國家在邊疆少數(shù)民族地區(qū)執(zhí)政，必須適應形勢的發(fā)展和情況的變化，自覺地不斷推進可持續(xù)發(fā)展方略的發(fā)展和創(chuàng)新，這就要求推進國家在邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。從云南民族“直過區(qū)”來看，要達到這一目標，需要密切關注世界發(fā)展大勢對邊境各民族的影響，準確把握云南民族“直過區(qū)”的時代特征，不斷深化對云南民族“直過區(qū)”社會發(fā)展特殊性的認識，科學運用執(zhí)政體系解決邊疆少數(shù)民族地區(qū)執(zhí)政中面臨的新情況、新問題，充實、健全、完善符合邊疆民族地區(qū)實際的法律法規(guī)和政策體系，制定符合該地區(qū)實際的長遠規(guī)劃，推進邊疆少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力的發(fā)展和創(chuàng)新。

第二，必須不斷深化對民族“直過區(qū)”特殊發(fā)展規(guī)律的再認識，把民族“直過區(qū)”作為一個特殊的區(qū)域?qū)ｉT制定相關政策。應當充分認識到“直過區(qū)”在云南經(jīng)濟社會建設中的特殊性和重要性，深入研究和準確把握邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展在新的歷史時期所面臨的復雜的國際國內(nèi)形勢，把握中國與世界經(jīng)濟、政治發(fā)展的業(yè)已存在的環(huán)境生態(tài)，認識到云南民族“直過區(qū)”有著特殊的發(fā)展規(guī)律。建議恢復建國初期的“直接過渡”特殊政策，把握當前特征，制定“直接過渡”的新政策、新規(guī)劃。

第三，必須把社會因素放在更加重要的位置，立足長遠，加大云南民族“直過區(qū)”社會事業(yè)的投入。近年來，由于國家對于義務教育的不斷支持與大力投入，“直過區(qū)”在入學率持續(xù)教育年限等方面都獲得了長足的發(fā)展。但中高級人才的培養(yǎng)還處于起步階段，尤其是中級技術(shù)人才的匱乏，需要國家對于這一區(qū)域給予更多的支持與幫助，提升教育質(zhì)量，為當?shù)匕l(fā)展建立人才儲備，增加發(fā)展持久力；實行職業(yè)技能再教育提升勞動力素質(zhì)的措施，提升培訓質(zhì)量。 “直過區(qū)”普遍存在社會保障力度較弱的情況，完善社會保障體系應當抓住中央制定新的農(nóng)村養(yǎng)老保險的機遇，從保費收取、政府配套資金方面對于“直過區(qū)”給予傾斜，解決當?shù)厝罕姷酿B(yǎng)老問題。

第四，重點解決“直過區(qū)”與體制變革、時代發(fā)展不相適應的矛盾。中國正處于結(jié)構(gòu)性變革的特殊歷史時期，由此帶來了“直過區(qū)”內(nèi)部小生產(chǎn)與外部大市場、大流通的矛盾，經(jīng)濟的粗放式增長與現(xiàn)代經(jīng)濟集約式增長的矛盾，自然經(jīng)濟意識與商品經(jīng)濟意識的矛盾?，F(xiàn)階段“直過區(qū)”的經(jīng)濟門類基本都是以單一的農(nóng)業(yè)為主，嚴重缺乏第二、第三產(chǎn)業(yè)，這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已不適應現(xiàn)有的新的市場經(jīng)濟格局。可參照東部地區(qū)發(fā)展無公害農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗，結(jié)合當?shù)胤N植情況，發(fā)展無公害經(jīng)濟作物，以提升農(nóng)產(chǎn)品價值。同時以發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要著力點，第二產(chǎn)業(yè)的建立應從發(fā)揮當?shù)刈匀毁Y源優(yōu)勢入手，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，圍繞當?shù)胤N植業(yè)，打造以當?shù)靥厣N植業(yè)為中心的產(chǎn)業(yè)格局；第三產(chǎn)業(yè)方面可依托當?shù)靥厥獾淖匀痪坝^、民族風情，圍繞旅游中心城市，打造具有自身特色的民族旅游產(chǎn)業(yè)鏈。

第五，抓住云南建設民族團結(jié)進步示范區(qū)、面向南亞東南輻射中心和當好生態(tài)文明建設排頭兵的機遇，拓展云南民族“直過區(qū)”的經(jīng)濟社會發(fā)展渠道，促進該地區(qū)與國內(nèi)外的經(jīng)濟社會交流。國家新一輪西部大開發(fā)，以及在沿海、沿江開放后國家擴大沿邊開放戰(zhàn)略的實施，云南作為國家面向東南亞、南亞經(jīng)濟文化交流的“橋頭堡”，“一帶一路”的重要一環(huán)，積極利用和融入這兩大對外開放的經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，必然給地處邊境的 “直過區(qū)”帶來難得的開放開發(fā)機遇。云南民族“直過區(qū)”的發(fā)展，要從打破封閉狀態(tài)入手，擴大開放，借助外力，拓展新的發(fā)展路徑和空間。通過開放，吸收外面的先進思想、先進技術(shù)、先進文化，以提高自身的適應性和競爭力，在開放的環(huán)境下實現(xiàn)全面發(fā)展。