肖 強

?

檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度研究

肖 強*肖強，四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2014級碩士研究生(610071)。

隨著環(huán)境民事公益訴訟機制的初步建立，環(huán)保法、行政訴訟法修改施行，以及《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱改革試點方案)的通過，這為我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度提供了有利契機。盡管，改革試點方案規(guī)定了檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟，行政公益訴訟的范圍，行政公益訴訟的參加人，以及訴訟前置程序等內(nèi)容。但是，改革試點方案畢竟只是一個指導(dǎo)方案，對具體的行政公益訴訟所遇見的難題還有待司法實踐進一步解決。如，環(huán)境行政公益訴訟原告資格問題，尤其是檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的法律定位問題，是建立和有效運行該制度的前提。同時，構(gòu)建以檢察機關(guān)為首的環(huán)境行政公益訴訟必須解決檢察機關(guān)的法律性質(zhì)、訴訟法律依據(jù)、范圍、時效等方面的問題。

公益 環(huán)境行政公益訴訟 檢察機關(guān) 制度構(gòu)建

一、問題的提出

我國改革開放將近40年，國民經(jīng)濟發(fā)展十分迅速，人民物質(zhì)水平也得到明顯改善，但是經(jīng)濟發(fā)展的背后卻是環(huán)境問題的日益嚴峻，環(huán)境公益受損事件頻發(fā)。*筆者僅以2015年上半年我國水污染情況為例，具體不完全統(tǒng)計，2015年3月9日，泉州50多頭死豬被拋尸溪面水體污染；2015年4月27日，宜昌長陽蒙特錳業(yè)排污致水體污染；2015年5月31日，張家口宣化縣一中飲用水污染事件；2015年6月14日，安徽巢湖大片藍藻集聚；2015年6月15日，廣東練江水污染；2015年6月17，河水被污染，安徽池州千畝田變荒地；2015年6月17，河水被污染安徽池州千畝田變荒地，等等。為此，國家一方面在努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，將生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的戰(zhàn)略布局中；另一方面，國家政府加大環(huán)境立法、執(zhí)法、司法力度。如2012年《民事訴訟法》首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，2015年1月1日《環(huán)境保護法》正式實施，2015年1月7日出臺《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等。這些法律及司法解釋的出臺，為我國環(huán)境公益訴訟提供有力的法律保障。

然而，自新《環(huán)境保護法》實施以來，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年1月至9月全國僅有24起由環(huán)保組織發(fā)起的環(huán)境公益訴訟進入司法程序，并未出現(xiàn)井噴之勢，而環(huán)境公益受損事件卻頻繁發(fā)生，對環(huán)境公益的保障作用亦未顯現(xiàn)。究其原因，一方面是我國法律規(guī)定的不完善，不管是民事訴訟法及其司法解釋，還是環(huán)保法，只是對環(huán)境民事公益訴訟做了簡單的規(guī)定，對法定機關(guān)起訴主體并未明確規(guī)定；另一方面，環(huán)境公益受損事件一定程度上體現(xiàn)了環(huán)保部門職能的缺失，與政府在環(huán)境監(jiān)管、治理中存在的不足密切相關(guān)。

但是對政府而引起的環(huán)境公益破壞事件，由于現(xiàn)有法律的失靈，同時作為在權(quán)力面前處于弱勢的公民、環(huán)保組織無法對政府部門提起環(huán)境行政公益訴訟。為此，2015年十八屆四中全會提出，檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，同時提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。這些為建立檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度提供了有力的保障，但是如何建立有中國特色的環(huán)境行政公益訴訟制度，是理論界和實務(wù)界所面臨的一大難題。

二、環(huán)境行政公益訴訟的邏輯內(nèi)涵

我國現(xiàn)行立法和司法實踐都沒有給環(huán)境行政公益訴訟一個明確的法律地位，也沒有構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的基本制度。而構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的基礎(chǔ)性工作就是必須解決何謂環(huán)境行政公益訴訟。

“從哲學(xué)上講，概念是認識事物而形成的思維模式，是認識之網(wǎng)上的扭結(jié)?！?張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2007版，第114頁。因此概念可以引導(dǎo)我們認識與研究某種事物的淵源。然而，不同的概念主張往往服務(wù)于不同的目標(biāo)，因此，有必要根據(jù)法律的立法目的，明確環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)法律術(shù)語的概念。*參見易花萍：《行政審判理論與實務(wù)探索》，法律出版社2012年版，第29頁。環(huán)境行政公益訴訟是一個比較抽象的概念，其中又包含了若干抽象的而且具有爭議的概念。因此，對于環(huán)境行政公益訴訟概念的界定，筆者認為，可以有這樣一個基本思路——公益，公益訴訟，行政公益訴訟，環(huán)境公益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟。當(dāng)然，基于本文所要研究的對象及其篇幅限度，因此對這些概念不做一一詳細的論述。

“公益”這個概念在學(xué)界仍是一個“燙手的山芋”，不過從字面上可以簡單地理解為公共利益。那何謂公共利益呢？盡管我國《憲法》(2004年修正)條款中出現(xiàn)了公共利益*《憲法》第10條第3款，第13條第3款，都出現(xiàn)了“公共利益”一詞，同時第50條還規(guī)定了“國家的利益”、“集體的利益”、“社會的利益”，這說明公共利益還是有別于國家利益、社會利益、集體利益。，但并未對公共利益做個界定，即使是概括式的列舉也沒有。也正如學(xué)者所言，公共利益這一概念最特別之處在于其不確定性,是為典型的不確定法律概念。這種不確定性,可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對象的不確定性兩個方面。*參見陳新民:《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上)，山東人民出版社2001年版，第182頁。胡錦光教授認為，“公共利益”的不確定主要體現(xiàn)在“公共”的不確定和“利益”的不確定，為此對“公共”和“利益”進行了闡述，最后認為，公共利益是針對某一共同體內(nèi)的少數(shù)人而言的。共同體的規(guī)模大到整個國家、社會,小到某一個集體。其實,公共利益的關(guān)鍵并不在于共同體的不確定性,而在于誰來主張公共利益。*參見胡錦光、王鍇：“論我國憲法中‘公共利益’的界定”，載《中國法學(xué)》2005年第1期，第18～20頁。也有學(xué)者將公共利益分類討論，如德國學(xué)者Neumann將公益分為主觀的公益,此種公益是基于文化關(guān)系之下,一個不確定之多數(shù)(成員)所涉及的利益。另一個是客觀的公益,這種公益,是基于國家、社會所需要的重要之目的及目標(biāo),因此,這種客觀公益多以信賴國家機關(guān)或地方自治團體之方式,藉著彼等機構(gòu),以合乎目的性考慮(即本于職權(quán),斟酌事務(wù)情況而行為)即可達成公益之需求。*參見[德]漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》(第1卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第185頁。沃爾夫也認為,事實性的公共利益是指(國家)主體的事實性利益,有時以決議或者公眾意見的形式直接表達出來,但通常由共同體的機構(gòu)公職人員闡明。客觀的公共利益是指經(jīng)正確認識的共同體利益,例如和平的社會秩序的維護,人類尊嚴和名譽的保護,占有權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和從事法律行為的權(quán)利,教育和文化、經(jīng)濟和環(huán)境的條件和促進等。這種公共利益是作為法律發(fā)現(xiàn)和立法行為基礎(chǔ)的抽象原則。*參見[德]漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》(第1卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第326頁。社會功利主義學(xué)派代表邊沁認為,公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益,而是“組成共同體的若干成員的利益的總和”,國家的目的就是最大程度地促進公共利益,實現(xiàn)社會“最大多數(shù)人的最大幸?！?。*參見[英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時殷弘譯，商務(wù)印書館2000版，第58頁。

依此,公共利益與個人利益之間存在這樣一個邏輯,即“公共”是“私人”之和。將公共利益簡化為個人利益的某種組合,而現(xiàn)代的民主制度則成為溝通兩者之間的最佳紐帶，對“公共利益”這一復(fù)雜概念的認定問題從而便置換為代議制度下的民主問題。*唐忠民、溫澤彬：“關(guān)于‘公共利益’的界定模式”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期，第98頁。

從訴訟角度而言，傳統(tǒng)的訴訟構(gòu)造不能較好地起到維護公共利益的作用，因此有必要建立公益訴訟制度。有學(xué)者認為，“公益訴訟制度是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格，對侵犯社會公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任、恢復(fù)社會公共利益的訴訟制度?！?趙許明：“公益訴訟模式比較與選擇”，載《比較法研究》2003年第2期，第69～70頁。根據(jù)公益訴訟的范圍種類不同，傳統(tǒng)觀點認為，公益訴訟包括刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟等。這種劃分是根據(jù)我國傳統(tǒng)訴訟的構(gòu)造進行的劃分，至于是否合理還有待進一步商榷。而行政公益訴訟作為行政訴訟的范疇，是指行政機關(guān)違法行使職權(quán)侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益時，由特定的國家機關(guān)或者有關(guān)組織、個人提起訴訟，由法院對違法行為進行審查并作出裁判的活動。*參見陳陽：《檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告資格及其限制》，山東人民出版社2009年版，第135頁?；趯τ诃h(huán)境的保護，我國在刑事訴訟、民事訴訟領(lǐng)域?qū)Υ硕加幸?guī)定，唯獨行政訴訟領(lǐng)域闕如。*我國《刑法》專門有一節(jié)規(guī)定“破壞環(huán)境資源保護罪”，具體體現(xiàn)在第338條至第346條。《民事訴訟法》(2012年修正)第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！倍缎姓V訟法》(2015年修正)卻沒有對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。但實踐中，卻較早的出現(xiàn)了環(huán)境行政公益訴訟，如2014年10月20日，貴州省金沙縣環(huán)保局因“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業(yè)”被金沙縣檢察院告上了法庭。這起首例由檢察機關(guān)提起、以行政機關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟案受到了社會各界的廣泛關(guān)注，這是我國環(huán)境公益訴訟的重要里程碑。但我國理論界對此早已研究，而且成果豐富。例如，有學(xué)者認為，“環(huán)境公益訴訟制度，是指特定的國家機關(guān)、相關(guān)團體和個人,對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟,由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度?！?轉(zhuǎn)引自呂忠梅：“環(huán)境公益訴訟辨析”，載《法商研究》2008年第6期，第132頁。由于在我國并不存在與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟并列的環(huán)境公益訴訟，因此環(huán)境行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，具體而言是指當(dāng)行政主體的行政行為侵犯或可能侵犯公眾的環(huán)境權(quán)益時，法律允許無直接利害關(guān)系的特定主體依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序?qū)π姓袨檫M行審查并做出裁判的制度。*參見周實、裴燚：“論檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建——以司法體制改革,行政訴訟法修正案的通過為契機”，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報》2015年第1期，第46頁。基于對上述概念的邏輯分析，為了更好地把握這些概念，筆者做了一個簡單的概念邏輯示意圖*這些概念在理論界本身還存在爭議，尚無統(tǒng)一的定義。例如，詹建紅學(xué)者將環(huán)境公益訴訟形態(tài)劃分為三種：環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境憲法公益訴訟。其中所謂“環(huán)境憲法公益訴訟”是指憲法規(guī)定的環(huán)境公共利益因立法機構(gòu)、司法機構(gòu)、國家領(lǐng)導(dǎo)人、社團的行為或機關(guān)的權(quán)限的爭執(zhí)等而受到嚴重侵害時，任何人在窮盡其他救濟(如上訪、媒體監(jiān)督、批評、建議等)后仍不能得到保護或適當(dāng)?shù)谋Ｗo，可以依法定規(guī)則啟動憲法訴訟程序。具體參見詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進》，載《河北法學(xué)》2006年第8期，第106頁。至于環(huán)境刑事公益訴訟，由于刑事訴訟的本質(zhì)乃是維護社會公共利益,環(huán)境刑事訴訟實際上就是為了保護環(huán)境公益而進行的刑事訴訟,“環(huán)境刑事公益訴訟”實乃無意義的語義重復(fù)。具體參見劉衛(wèi)先：《對我國環(huán)境公益訴訟可訴范圍的立法構(gòu)想》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2009年第2期，第120頁。因此該概念邏輯圖所劃分的這幾種公益訴訟存在一定交叉，筆者只是根據(jù)我國現(xiàn)有理論和實踐中幾種重要的公益訴訟所進行了簡單的列舉。但是就理解“環(huán)境行政公益訴訟”而言，這是一個漸進的過程，即理解“公益”、“公益訴訟”、“環(huán)境訴訟”、“行政公益訴訟”等這些概念是理解“環(huán)境行政公益訴訟”的基礎(chǔ)和前提。：

上述邏輯內(nèi)涵就理論而言如此，但是根據(jù)我國現(xiàn)有法律的規(guī)定*我國現(xiàn)有法律對公益訴訟的規(guī)定，主要有《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》等。，我國的公益訴訟主要是民事公益訴訟與行政公益訴訟，而民事公益訴訟受案范圍主要是消費、環(huán)境保護等領(lǐng)域，而行政公益訴訟受案范圍主要是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域。*民事公益訴訟與行政公益訴訟受案范圍有一定交叉的，如二者都涉及環(huán)境、消費，二者的主要區(qū)別在于起訴的對象不一樣，前者是民事主體，后者是行政主體。具體的法律規(guī)定有《民事訴訟法》第55條，《環(huán)境保護法》第58條，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》等。就現(xiàn)有法律層面而言，筆者認為，環(huán)境行政公益訴訟是指檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的法律性質(zhì)

盡管理論界對于檢察機關(guān)提起訴訟的法律性質(zhì)具有爭議性，但厘清檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟方面的法律性質(zhì)“事關(guān)檢察機關(guān)在訴訟三角結(jié)構(gòu)中與法院和其他主體之間的關(guān)系和具體訴權(quán)范圍的問題。”*參見易花萍：《行政審判理論與實務(wù)探索》，法律出版社2012年版，第29頁。其中比較有代表性的：一是法律監(jiān)督者說。這種觀點認為，無論檢察機關(guān)采取何種方式參與訴訟，它所處的地位只能是法律監(jiān)督者，起訴權(quán)是由法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化而來。二是原告人說。檢察機關(guān)是在國家利益和公共利益遭受損害的情況下提起訴訟的，其身份代表的是國家，檢察機關(guān)享有原告的訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)，應(yīng)有地位是行政訴訟的原告。*參見陳麗玲、諸葛旸：“檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之探討——從現(xiàn)實和法理的角度考察”，載《行政法學(xué)研究》2005年第3期，第93頁。三是行政公訴人說。確立行政公訴制度旨在將損害公共利益的案件納入司法審查的范圍，加強對行政的監(jiān)督。因此在程序的設(shè)計上，和刑事公訴人角色類似，應(yīng)當(dāng)以法定的公共利益代表充當(dāng)起訴人，這個起訴人可以稱其為行政公訴人。*參見楊立新、張步洪：“行政公訴制度初探”，載《行政法學(xué)研究》1999年第4期，第66頁。

筆者認為，上述觀點是從不同的角度來分析檢察機關(guān)的法律性質(zhì)，都具有一定的合理性。法律賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和提起公訴的權(quán)力，代表國家提起公益訴訟。檢察機關(guān)公訴權(quán)的行使在本質(zhì)上是以公益為基礎(chǔ)的，因而公訴權(quán)并不局限于刑事訴訟。相反，公訴權(quán)理應(yīng)包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)。*參見孫謙主編：《檢察論叢》，法律出版社2004版，第98頁。因此，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關(guān)所扮演的角色具有綜合性，即檢察機關(guān)之所以能夠?qū)Νh(huán)境行政公益案件提起訴訟，是法律所賦予的權(quán)力，而在訴訟的過程中，檢察機關(guān)享有類似原告人的權(quán)利，同時肩負起法律監(jiān)督的職責(zé)。因此，不能把檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)力完全定義為某一種法律性質(zhì)。在司法實踐中，不少地方檢察院開始探索建立公益訴訟制度，如2004年12月，四川省檢察院民事行政檢察部設(shè)立“公益訴訟人”制度，規(guī)定為“保護國家和集體公共利益，除當(dāng)事人處分權(quán)范圍內(nèi)的案件和純家庭成員之間糾紛的案件外，檢察機關(guān)均可以支持起訴。”*徐祥民等：《環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心》，中國法制出版社2009年版，第271頁。在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)在原告席上是環(huán)境公益訴訟人。2015年7月2日，最高人民檢察院出臺的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》明確規(guī)定檢察機關(guān)的身份是公益訴訟人。因此，筆者認為，把檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的法律性質(zhì)界定為環(huán)境行政公益訴訟人是比較科學(xué)合理的。正如有學(xué)者所言，這“既體現(xiàn)出中國檢察機關(guān)的法律定位，又是其在刑事訴訟中承擔(dān)公訴人角色的自然延伸，同時又按照現(xiàn)行行政訴訟法進行訴訟，不破壞傳統(tǒng)的行政訴訟結(jié)構(gòu)?！?田凱：“行政公益訴訟啟動模式與檢察機關(guān)的定位選擇”，載《人民檢察》2009年第17期，第20頁。

四、檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的法律考察及其動力

(一)法律考察

檢察機關(guān)提起公訴最早體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域，而在環(huán)境公益領(lǐng)域則是比較晚，而且在我國還處于探索階段，為了更好地構(gòu)建檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的制度，則必須找到檢察機關(guān)能夠作為環(huán)境行政公益訴訟原告資格的法律依據(jù)。

從我國憲法、法律規(guī)定來看，我國檢察機關(guān)的主要職責(zé)是法律監(jiān)督，為維護國家和社會公共利益提起公訴。我國《憲法》、《人民檢察院組織法》將檢察機關(guān)的性質(zhì)定為法律監(jiān)督機關(guān)。*《憲法》第129 條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”《人民檢察院組織法》第1條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！边@表明我國憲法賦予檢察機關(guān)獨立的檢察權(quán)，以維護國家和社會公共利益，行使其監(jiān)督職能。這種職能是由其性質(zhì)和地位決定的，主要包括監(jiān)督法院的法律適用情況，監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法狀況，監(jiān)督公民、法人以及其他組織守法情況等三方面。如果行政機在執(zhí)法過程中不作為或者亂作為而導(dǎo)致環(huán)境公益的損害或者有損害之虞的，則檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行其法律監(jiān)督職能，其可以向法院提起環(huán)境行政公益訴訟，以維護環(huán)境公益。2015年5月1日開始施行的《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”這表明檢察機關(guān)還負有監(jiān)督行政機關(guān)職權(quán)的行使，如果行政機關(guān)的不作為或者亂作為導(dǎo)致環(huán)境公益的破環(huán)，那么檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起訴訟監(jiān)督行政行為。盡管新行政訴訟法沒有明確賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)力，但《人民檢察院組織法》第1條為檢察機關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟人提供了組織法上的依據(jù)，同時也為以后的行政訴訟法的修改奠定了基礎(chǔ)。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，試點地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區(qū)、直轄市。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，明確了檢察機關(guān)在行政公益訴訟的法律地位。但是，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度還尚未建立起來。

(二)動力因素

雖然環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)目的是維護“環(huán)境公益”，但是不容否認這種訴訟也可以起到維護公民、法人或其他社會組織的利益，因為“公益”一般是由不特定的大多數(shù)人的利益表現(xiàn)出來?，F(xiàn)實的環(huán)境事件告訴我們，很少有私人利益不受到侵害而存在的“環(huán)境公益”。但也正是基于公益訴訟的特有性質(zhì)，環(huán)境公益訴訟司法解釋規(guī)定私人利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)另行起訴。*最高人民法院發(fā)布并于2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條第三款規(guī)定：“公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴。”這說明我國司法實踐中對于環(huán)境公益訴訟是不允許夾帶“私貨”的，當(dāng)然這種規(guī)定是否合理，還有待商榷。環(huán)境行政公益訴訟同樣面臨著不同于傳統(tǒng)行政訴訟所面臨的“三難”問題，即“立案難”、“取證難”、“執(zhí)行難”新“三難”問題。例如，在“執(zhí)行難”方面，盡管新環(huán)保法規(guī)定，面對重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負責(zé)人將“引咎辭職。”*《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014年修訂)第68條：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門有下列行為之一的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職：(一)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的；(二)對環(huán)境違法行為進行包庇的；(三)依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的；(四)對超標(biāo)排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實生態(tài)保護措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報未及時查處的；(五)違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的設(shè)施、設(shè)備的；(六)篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的；(七)應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的；(八)將征收的排污費截留、擠占或者挪作他用的；(九)法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為?！钡@只是行政處分，不能很好地追究行政主體的其它責(zé)任，而且僅僅依靠黨紀處分或者行政處分是遠遠不夠的。原因在于：

各部門都有一定的權(quán)力及利益，環(huán)境保護并不是它們關(guān)心的唯一對象，環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行過程就常常表現(xiàn)為執(zhí)法機關(guān)的利益衡量過程。政府在執(zhí)行環(huán)境法中的不作為，在決策中忽視決策對環(huán)境的影響，其背后一般都有經(jīng)濟利益考慮。在這種情況下，整個執(zhí)法過程容易演變?yōu)闄?quán)力的交易，而且政府只有在已經(jīng)造成重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，并引起社會的廣泛關(guān)注以及民眾抗議時，政府才會真正把注意力集中到與環(huán)境有關(guān)的事務(wù)的處理上。*徐祥民等:《環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心》，中國法制出版社2009年版，第37頁。

“人民是權(quán)力的惟一合法源泉，政府各部門據(jù)以掌權(quán)的憲法來自人民?！?[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第113、114、257頁。這種權(quán)力的行使顯然違背了權(quán)力具有公共性特性以及為人民服務(wù)的本質(zhì)屬性，必須依法規(guī)制。公民在權(quán)力面前往往處于弱勢，他們不敢告政府，對監(jiān)督政府權(quán)力在陽光下行使的作用較小。而司法權(quán)是監(jiān)督和制約行政權(quán)力的有效措施，同時“中國的法治現(xiàn)狀、訴訟結(jié)構(gòu)以及社會主體力量的平衡與發(fā)展，決定了檢察機關(guān)是行政公益訴訟起訴、追訴的最佳主體。”*馬平：“行政公益訴訟制度構(gòu)建中檢察機關(guān)的法律定位”，載《學(xué)理論》2013年第24期，第113頁。然而檢察機關(guān)的追訴卻往往集中在刑事領(lǐng)域，但“公訴職能從來就不應(yīng)當(dāng)只是狹隘的放置在刑事法律的范疇，而是放置在國家利益與公共利益訴求實現(xiàn)的范疇內(nèi)”。*趙繪宇：“檢察機關(guān)：民事行政公益訴訟的適格主體”，載《公民與法》2010年第2期，第4頁。

檢察機關(guān)是環(huán)境行政公益訴訟制度的重要因素，無論是基于檢察機關(guān)的職責(zé)，還是對于行政權(quán)力的制約來說，缺少檢察機關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟制度是不完整的?，F(xiàn)代公共利益理論認為，維持公共秩序、公共安全和公共福利是國家的重要職能，也是國家得以存在的合理性依據(jù)和長治久安的必要條件。*參見金艷：“檢察機關(guān)提起行政公益訴訟所面臨的問題及其解決”，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第1期，第113～114頁。環(huán)境公益是國家利益的重要組成部分，無論是誰(包括行政機關(guān))侵犯了國家利益，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起公訴?？疾煊蛲獾囊?guī)定，即使普遍承認任何公民都具有行政公益訴訟原告資格，都會同時承認檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的合法性，以此來補強“私權(quán)起訴”帶來的不平衡，同時防止濫訴和處理“法官自由裁量權(quán)”過大導(dǎo)致的潛在危險問題。*參見易花萍：《行政審判理論與實務(wù)探索》，法律出版社2012年版，第115頁。

五、內(nèi)外交困:檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟現(xiàn)狀

盡管司法實踐中有檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的先例。但是由于缺乏法律的明確規(guī)定，使得檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟方面的優(yōu)勢很難發(fā)揮出來。相反，檢察機關(guān)正面臨著環(huán)境行政公益訴訟檢察機關(guān)內(nèi)外交困。一方面行政機關(guān)的作為或者不作為導(dǎo)致環(huán)境問題日益凸顯，使得環(huán)境問題更加復(fù)雜，2015年8月天津塘沽爆炸事件就是個典型例子；另一方面，環(huán)境行政公益訴訟的司法解決機制還尚未構(gòu)建。據(jù)新華社報道，從2000年到2013年，全國環(huán)境公益訴訟案件總計不足60起，而環(huán)境行政公益訴訟案件則更少，法院往往以起訴主體資格不符而不予受理。這就導(dǎo)致了檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟方面陷于本可以作為，但又很難作為的尷尬境地。

(一)環(huán)境行政公益訴訟檢察機關(guān)之外在壓力

有統(tǒng)計顯示，僅2006年到2010年，我國環(huán)境信訪就達30多萬件，行政復(fù)議2600余件。*人民網(wǎng)轉(zhuǎn)載新京報：《檢方提起公益訴訟應(yīng)有“操作指南”》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1222/c70731-26248274.html，最后訪問時間：2015年8月12日。而相比之下，進入訴訟程序不足1000件。近些年來環(huán)境事件的每年逐年增多，其中一部分原因是行政機關(guān)的不作為或者亂作為導(dǎo)致的。環(huán)境權(quán)益受害主體更不愿意選擇行政救濟(主要是指行政復(fù)議)，而司法救濟又遙遙無期，他們往往是選擇上訪。筆者在環(huán)保部官網(wǎng)收集了我國近些年突發(fā)環(huán)境次數(shù)以及信訪的情況相關(guān)數(shù)據(jù)*環(huán)保部官網(wǎng)，http://www.zhb.gov.cn/，最后訪問時間：2015年12月2日。，統(tǒng)計如下：

表一 2009—2014年我國突發(fā)環(huán)境次數(shù)情況 *數(shù)據(jù)資料來源于環(huán)保部發(fā)布的2009—2013年的全國環(huán)境統(tǒng)計公報。但，2010年根據(jù)官網(wǎng)環(huán)境統(tǒng)計年報顯示其中包括水污染事件135次，大氣污染157次，海洋污染3次，固體廢物污染35次。2009年水污染116次，大氣污染130次，海洋污染2次，固體廢物污染55次。這與2011—2013年的統(tǒng)計方式不一樣，所以表格的相關(guān)數(shù)據(jù)也不一樣，讀者閱讀時注意分辨。

表二 2009—2014年我國環(huán)境事件信訪情況*數(shù)據(jù)來源于環(huán)保部2009—2014年的全國環(huán)境統(tǒng)計公報或者環(huán)境統(tǒng)計年報。

從上述數(shù)據(jù)來看，盡管我國2014年突發(fā)環(huán)境事件比2013年減少，但近幾年突發(fā)環(huán)境事件整體而言依然呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，尤其是2014年較大環(huán)境次數(shù)卻出現(xiàn)上升趨勢，這說明我國環(huán)境問題整體依然不容樂觀，政府需要面對巨大的減排壓力以及嚴峻的環(huán)境治理形勢，環(huán)境改善任重而道遠。環(huán)境問題矛盾突出，需要多元化解決機制，然而，更多的環(huán)境受害者通過寫信、電話、網(wǎng)絡(luò)等方式進行上訪而不是訴訟，而且上訪的次數(shù)或者人數(shù)都呈現(xiàn)遞增趨勢。由于沒有權(quán)威部門對于我國環(huán)境行政公益訴訟案件進行統(tǒng)計公布，因此筆者暫時無法知道每年有多少環(huán)境行政公益訴訟案件。但根據(jù)我國的環(huán)境狀況、環(huán)境信訪以及環(huán)境訴訟的規(guī)定來看，環(huán)境行政公益訴訟案件非常之少。這從另一個側(cè)面也反映出我國環(huán)境問題的嚴峻性與復(fù)雜性，同時反映出我國的環(huán)境訴訟機制和程序還存在一定的問題，至少一定程度上反映出我國的司法救濟在解決環(huán)境公益案件中所扮演的角色的缺位，環(huán)境公共利益的損害無法得到及時有效的司法救濟。當(dāng)然這與我國的立法的不完善、司法體制本身有關(guān)，因此，有必要完善對環(huán)境行政公益訴訟的法律規(guī)定，明確檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟的地位，建立以檢察機關(guān)為首的環(huán)境行政公益訴訟制度。

(二)環(huán)境行政公益訴訟檢察機關(guān)之內(nèi)在乏力

檢察機關(guān)之所以難以提起環(huán)境行政公益訴訟，其內(nèi)在原因在于沒有法律的明確授權(quán)，正如上文所述的那樣，我國民事訴訟法及其司法解釋等法律規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，對環(huán)境行政公益訴訟以及檢察機關(guān)是否有資格提起環(huán)境公益訴訟沒有明確規(guī)定。*2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，但該條卻并未明確規(guī)定哪些機關(guān)和組織可以向人民法院提起訴訟。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》第58條也只是規(guī)定了專門從事環(huán)境保護公益活動的社會組織的環(huán)境公益訴訟原告資格。2015年1月施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也只解釋了《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的“社會組織”包括在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，而沒有解釋《民事訴訟法》第55條關(guān)于“法律規(guī)定的機關(guān)”包括哪些。盡管司法實踐中有檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟或者環(huán)境行政公益訴訟案例，但是由于沒有法律的規(guī)定，檢察機關(guān)很難真正發(fā)揮其環(huán)境行政公益訴訟的職能優(yōu)勢。誠如有學(xué)者所言，“環(huán)境行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關(guān)系到法院司法審查權(quán)對行政權(quán)力制約的力度,所以原告資格的界定直接影響到環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)立目標(biāo)的實現(xiàn)?！?曹和平、尚永昕：“中國構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的障礙與對策”，載《南京社會科學(xué)》2009年第9期，第121頁。法律規(guī)定檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟只是解決了基礎(chǔ)性問題，而對哪些行政行為*為了解決立案難的問題，2015年5月1日實施的《行政訴訟法》用“行政行為”取代了“具體行政行為”，這說明我國立法上不再區(qū)分抽象行政行為與具體行政行為，這有利于擴大行政訴訟受案范圍。但是《行政訴訟法》第13條、14條采取肯定式和否定式的列舉模式來規(guī)定行政訴訟的受案范圍，依然沿用了舊《行政訴訟法》的規(guī)定，這說明在一定程度上還是會區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為，并不是所有的行政行為都可納入行政訴訟范圍的。例如，某一部門制定一份“紅頭文件”，這種行為是一種典型的抽象行政行為，但如果環(huán)境公益受損與該規(guī)范性文件有關(guān)聯(lián)性，是否可以對該抽象行政行為提起環(huán)境行政公益訴訟？這是有爭議的。可以提起環(huán)境行政公益訴訟，同樣需要法律或者司法解釋予以明確，因為這關(guān)系到環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍的問題。

我國環(huán)境保護法律體系包括了憲法、環(huán)境保護基本法、訴訟法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。我國《憲法》第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！痹撘?guī)定表明國家有責(zé)任制定環(huán)境行政公益訴訟制度保護環(huán)境。筆者針對環(huán)境保護基本法中涉及環(huán)境保護的條款做一個簡單的列舉：

表三 環(huán)境基本保護法關(guān)于環(huán)境公益或者訴訟的相關(guān)法條規(guī)定 *由于環(huán)境保護的法律眾多，筆者只是列舉了主要的法律且有針對性的條款，其他涉及的法律法規(guī)及其條款并未一一列出。讀者注意辨析。

盡管有很多法律規(guī)定了環(huán)保，但沒有規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟。新《行政訴訟法》以及司法解釋也沒有規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟，同樣沒有賦予檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟人的地位。盡管如此，有學(xué)者認為，新《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害公共利益的行為，符合法定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。而在實際之中，直接污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，主要還是環(huán)境民事行為，其次才是環(huán)境行政行為。對于《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的“行為”是否包括環(huán)境行政行為，筆者認為，從新《行政訴訟法》的修訂立法目的來看，答案是肯定的。地方司法實踐也表明了這一點，如據(jù)新華社報道2014年10月，貴州省金沙縣檢察院將該縣環(huán)保局告上了法院，訴由是環(huán)保局不處罰逾期繳納排污費企業(yè)，集中管轄赤水河流域環(huán)境案件的遵義仁懷市法院受理了該案。根據(jù)檢方的解釋，這是考慮到一些涉污企業(yè)拖欠排污費現(xiàn)象較普遍，損害了公益，由檢察機關(guān)采取訴訟方式督促行政部門依法履職社會效果好，遂將此案作為探索行政公益訴訟的試點。但是，目前，環(huán)保部、最高人民法院、全國人大法工委、全國人大環(huán)資委的部分人士在研討中對環(huán)境公益訴訟是否包括環(huán)境抽象行政行為尚未形成統(tǒng)一意見。因此，在以后的環(huán)境公益訴訟的司法解釋的制定工作中，有必要針對此問題予以明確。不然的話，這會使得檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟方面陷于“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。

綜上，要解決檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟內(nèi)在乏力問題，需要在環(huán)境保護基本法中明確規(guī)定檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，同時在行政訴訟法及其司法解釋中規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟程序，對環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍也予以明確規(guī)定。

六、檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的路徑選擇：完善立法與能動司法雙驅(qū)動

2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第12次會議審議通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。同年7月2日，最高檢發(fā)布了改革試點方案，該方案規(guī)定了檢察機關(guān)行政公益訴訟的范圍，訴訟參加人，訴前程序，訴訟費用等，這說明我國在逐步探索建立以檢察機關(guān)為首的公益訴訟制度。但是，在我國，不管是實體法還是程序法都沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟人的地位以及如何行使環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)力。本文主要從立法和司法兩個方面來構(gòu)建我國檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)制度。

(一)完善立法，明確檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟人的法律地位

檢察機關(guān)與其他的原告資格主體相比，不管是從其辦案人員，還是辦案經(jīng)驗以及辦案成本的角度而言，都具有天然優(yōu)勢。這種優(yōu)勢可以監(jiān)督行政權(quán)力的行使，從而更好地保護社會主體的環(huán)境利益。然而在實踐中，這種優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件屈指可數(shù)。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，根本原因在于行政訴訟法沒有明確把這類案件列入到受案范圍，因此法院以此為理由不予受理或者駁回起訴。民事訴訟法以及司法解釋也沒有明確檢察機關(guān)的訴訟地位。所以，我國憲法與法律必須明確賦予檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟人的法律地位。

第一，實體法方面。筆者認為，我國實體法對檢察機關(guān)的訴訟資格問題予以明確規(guī)定，我國《憲法》第129條規(guī)定了檢察機關(guān)具有法定監(jiān)督職責(zé)，因此，筆者認為，可以將《憲法》第129條修改為：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，為了維護國家利益、社會公共利益，有權(quán)提起訴訟、支持起訴和訴訟監(jiān)督?！边@樣，從憲法上就規(guī)定了檢察機關(guān)的訴訟主體資格。而在環(huán)境保護基本法中，也予以明確規(guī)定檢察機關(guān)的環(huán)境公益起訴資格。如對《環(huán)境保護法》第58條修改為：

對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，檢察機關(guān)及符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

如果環(huán)境損害是由行政機關(guān)的行政行為而導(dǎo)致的，檢察機關(guān)可以向該部門機關(guān)或者其上級機關(guān)提出檢察建議書，要求糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。環(huán)境監(jiān)管部門在收到檢察建議書之后超過一定期限仍不作為的，則檢方可以向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

這樣，從憲法到環(huán)境基本法全面的賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律地位，有利于解決檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟內(nèi)在乏力的局面。

第二，程序法方面。筆者認為，可以借鑒《民事訴訟法》及其司法解釋在環(huán)保公益訴訟中的規(guī)定，在《行政訴訟法》中設(shè)置行政公益訴訟程序，具體包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等公益領(lǐng)域。明確檢察機關(guān)屬于提起環(huán)境行政公益訴訟的機關(guān)，例如學(xué)者建議，《行政訴訟法》應(yīng)明確規(guī)定：“對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟；前款所稱法律規(guī)定的機關(guān)，包括檢察機關(guān)?！边@樣，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)力就得到了法律的保障，有利于保護公民的環(huán)境權(quán)益。*參見劉衛(wèi)先：“對我國環(huán)境公益訴訟可訴范圍的立法構(gòu)想”，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第2期，第48頁。同時在行政訴訟法中對檢察機關(guān)提起的受案范圍、證據(jù)收集、舉證責(zé)任、啟動程序、訴訟時效、訴訟費用、訴訟執(zhí)行等方面做些特殊的規(guī)定。如訴訟前置程序的設(shè)置完善、訴訟費用的免除、判決環(huán)境修復(fù)賠償?shù)幕鸸芾淼取?/p>

(二)能動司法，檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的程序性分析

檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，這不僅體現(xiàn)了法律權(quán)威，也是依法治國的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，如何運用司法機制來平衡環(huán)境公益、經(jīng)濟發(fā)展以及公民環(huán)境權(quán)益三者之間的關(guān)系，如何更好地把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化軌道，這是我國司法工作所面臨的新課題，也是新常態(tài)。本文側(cè)重于檢察機關(guān)的程序性要件分析，并且主要在于可訴范圍，訴訟啟動程序，案件舉證責(zé)任，訴訟時效、判決執(zhí)行等方面。

1. 可訴范圍

可訴范圍是指法律主體為了解決某種糾紛保護某種利益而請求法院進行司法救濟的法定范圍，其解決的是法律主體“對什么可以提起訴訟”*參見左衛(wèi)民等：《訴訟權(quán)研究》，法律出版社2003年版，第53頁。的問題。*參見徐祥民等：《環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心》，中國法制出版社2009年版，第283頁。最高人民檢察院檢察長曹建明在2015年5月份召開的公益訴訟改革試點工作上指出，要牢牢抓住公益訴訟這個核心，以生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域為重點，準(zhǔn)確把握公益訴訟的范圍。清晰的可訴范圍是環(huán)境公益訴訟順利進行的前提之一。由于環(huán)境公益訴訟以保護“環(huán)境公益”這一特殊對象為目的,為了達到這一目的,從理論上我們可以說,任何法律主體的對環(huán)境造成損害或有損害之虞的行為都可以納入環(huán)境公益訴訟的可訴范圍。對于行政機關(guān)的非自由裁量行為,如果其違反了有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,無論是否已經(jīng)造成環(huán)境損害后果,都可以成為環(huán)境行政公益訴訟的對象,也不論其是具體行政行為還是抽象行政行為。*參見劉衛(wèi)先：“對我國環(huán)境公益訴訟可訴范圍的立法構(gòu)想”，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第2期，第122頁。就環(huán)境行政公益訴訟而言，必須厘清行政主體、企業(yè)、環(huán)境損害受害者三者之間的關(guān)系，企業(yè)一般是環(huán)境直接破壞者，而行政機關(guān)如果在環(huán)境遭到破壞后或者有明顯破壞之虞時，對污染企業(yè)卻不予監(jiān)管查處，顯然這種具體行政行為與企業(yè)的環(huán)境破壞行為具有牽連性。同時，對于行政機關(guān)擅長制定“紅頭文件”等規(guī)范性文件，也有可能對環(huán)境造成不可彌補的破壞，此時，行政機關(guān)需要履行相應(yīng)的程序，如報批、聽證、論證、環(huán)評等程序，如果沒有履行這些環(huán)境程序，則可以對行政機關(guān)提出司法建議，甚至提起環(huán)境行政公益訴訟。因為等到環(huán)境遭到破壞之后，我們才提起所謂的環(huán)境訴訟，則為時已晚，環(huán)境的代價我們誰都承受不起。

因此，不管是行政機關(guān)的具體行政行為還是抽象行政行為，都可納入可訴范圍之內(nèi)。新《行政訴訟法》第2條把“具體行政行為”改為“行政行為”，這也擴大了行政訴訟受案范圍。該法的第12條規(guī)定的受案范圍由原來的8項擴展到了12項，同時第13條又作了限制性規(guī)定。傳統(tǒng)的行政法理論認定抽象行政行為是不可訴行為，理由是“抽象行政行為針對的對象是不特定的，能夠反復(fù)使用，具有普遍約束力的特點”*參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第427～428頁。。筆者認為，傳統(tǒng)的行政訴訟法是“民告官”的法，其所要解決的是利害關(guān)系人*根據(jù)新行政訴訟法第25條的規(guī)定，有權(quán)提起訴訟的主體是以“利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)的，盡管這一標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定還有爭議，但是擴大了傳統(tǒng)的“行政相對人”這一概念范疇。與行政主體之間的行政法律糾紛問題，但是對于環(huán)境行政公益訴訟而言，檢察機關(guān)是無直接利害關(guān)系的。有學(xué)者認為，檢察機關(guān)是對行政抽象行為的監(jiān)督而不是訴訟。最高人民檢察院認為行政法規(guī)等同憲法和法律相抵觸時，可以要求全國人大常委會對該行政法規(guī)的合憲性或合法性進行審查。同時該學(xué)者認為，如果賦予檢察機關(guān)就抽象行政行為向法院提起公訴，勢必會在事實上構(gòu)成行政機關(guān)和檢察機關(guān)權(quán)力關(guān)系和作用的不平等，不利于我國的法治建設(shè)。*參見郭振清：“起訴抽象行政行為：行政相對人和人民檢察院誰更適合—關(guān)于行政訴訟法修改建議的一點探討”，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2007年第1期，第73～75頁。也有學(xué)者認為，“以預(yù)防環(huán)境損害為中心的環(huán)境公益訴訟的可訴范圍應(yīng)該是所有造成明顯環(huán)境損害或?qū)⒁斐森h(huán)境損害的行為，不論這種行為是否合法，也不論其實施者是誰；如果是行政行為，也不考慮具體行政行為與抽象行政行為之別，只要造成了明顯環(huán)境損害或?qū)⒁斐擅黠@環(huán)境損害，都應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境公益訴訟的可訴范圍。”*徐祥民：《環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心》，中國法制出版社2009年版，第299頁。

筆者認為，應(yīng)當(dāng)對抽象行政行為區(qū)別具體分析，對于政府或者部門制定的規(guī)章的抽象行政行為可以不納入可訴范圍，這可以根據(jù)《立法法》的規(guī)定備案審查來改變或者撤銷。但是對于政府的其它抽象行政行為，如“紅頭文件”，可能嚴重損害公益環(huán)境，盡管有時候?qū)е颅h(huán)境損害后果的抽象行政行為需要通過一定的行政相對人才能實現(xiàn)，這種環(huán)境損害后果尚未實際發(fā)生，并且最終可能造成環(huán)境損害者具有不確定性和隨機性，因此暫時還無法提起環(huán)境民事公益訴訟，但是檢察機關(guān)可以對特定政府部門提起環(huán)境行政公益訴訟，要求其撤銷或變更其抽象行政行為。

不過值得注意的是，由于環(huán)境行政公益訴訟是對行政主體提起的訴訟，顯示出司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約作用，一定程度上促進了行政執(zhí)法的合法性和有效性。但是，司法權(quán)和行政權(quán)還是有區(qū)別的，司法權(quán)不能過多的干預(yù)行政權(quán)的正常行使，更不能替代行政權(quán)。按照傳統(tǒng)的行政訴訟理論，合法的或者根本不違法的行政行為是不受司法的監(jiān)督干預(yù)的。但是由于環(huán)境公益的特殊性，合法的行政行為或者根本不違法的行政行為也有可能造成生態(tài)環(huán)境的明顯破壞，基于環(huán)境公益的有效保護，必須擴大司法權(quán)對此類環(huán)境行政行為的審查范圍。但這并不意味著要走向另一個極端,即把全部行政行為都納入司法審查的范圍，在確定環(huán)境公益訴訟的可訴范圍時,既要擴大司法權(quán)的審查范圍,又要防止盲目的擴張,使司法權(quán)和行政權(quán)在保護環(huán)境公益的目的下保持適度的平衡。*參見劉衛(wèi)先：“對我國環(huán)境公益訴訟可訴范圍的立法構(gòu)想”，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第2期，第121頁。

2.啟動程序

理論界對于檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的啟動程序模式主要有兩種，即一元啟動模式和多元啟動模式。一元啟動模式，即檢察機關(guān)代表國家單獨享有對行政機關(guān)侵害環(huán)境公益的行為進行起訴的權(quán)力。多元啟動模式，即環(huán)境行政公益訴訟的原告資格是多元的。筆者認為，借鑒域外環(huán)境行政公益訴訟的經(jīng)驗以及結(jié)合我國司法訴訟的國情，多元啟動模式更加合理。一是可以減輕檢察機關(guān)環(huán)境訴訟的壓力，同時起到監(jiān)督檢察機關(guān)訴權(quán)的行使；一是保障社會主體的環(huán)境訴權(quán)，也可以提高社會主體的環(huán)境意識和責(zé)任意識。

當(dāng)然，多元啟動模式也有其弊端，需要加以完善。例如，我們可以構(gòu)建并完善檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟前置程序。行政公訴的前置程序是指在檢察機關(guān)提起行政公訴前督促有關(guān)行政主體依法履行職責(zé)的程序，檢察機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的控告、舉報，以及檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的行政公益訴訟案件線索，依法立案，調(diào)查取證，查明行政主體的違法事實后，要求行政主體在規(guī)定的期限內(nèi)做出一定的作為或不作為，以維護公共利益。*參見傅國云:“行政公訴的法理與制度建構(gòu)—一個法律監(jiān)督的視角”，載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第2期，第47頁。自然人、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵害了環(huán)境公益時，一方面可以向該行政機關(guān)的上級機關(guān)申請行政復(fù)議，由復(fù)議機關(guān)進行審查，責(zé)令行政機關(guān)立即改正或者采取補救措施。環(huán)境行政公益訴訟的目的在于“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機關(guān)競賽或令污染者難堪”*參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第249頁。；另一方面可以向檢察機關(guān)提出建議，檢察機關(guān)可以根據(jù)該建議進行調(diào)查。如果環(huán)境損害是由行政機關(guān)的行政行為而導(dǎo)致的，檢察機關(guān)可以向該部門機關(guān)提出檢察建議書，要求糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。環(huán)境監(jiān)管部門在收到檢察建議書之后超過一定期限仍不作為的，則檢方可以向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。不過值得注意的是，公民或者社會組織向檢察機關(guān)提出建議是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”。2005年的《行政訴訟法修改建議稿》第29條規(guī)定：“(公益行政訴訟)人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)予以糾正或予以書面答復(fù)。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在接到申請之日起二個月內(nèi)不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟?！币驗椋斑@一方面涉及到公民起訴權(quán)的法律保護問題，另一方面也不能排除公權(quán)力相互庇護和某些情況下公民提起環(huán)境公益訴訟更有效率的可能性?！?徐祥民等：《環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心》，中國法制出版社2009年版，第354頁。

而在2015年5月21日全國檢察機關(guān)行政檢察工作座談會上，曹建明檢察長也同樣指出公益訴訟需要嚴格落實訴前程序，把提起公益訴訟作為法律監(jiān)督的最后手段，“為促進依法行政，更好督促和支持行政機關(guān)依法履行職責(zé)，有效節(jié)約司法資源，檢察機關(guān)不宜簡單直接提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)先通過訴前程序”。這里的訴前程序是指，提起民事公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織向人民法院提起民事公益訴訟；提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。如果經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟；行政機關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。[*具體參見《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，但是方案中的前置程序依然存在有些問題，因為現(xiàn)實中，生態(tài)環(huán)境、國有資產(chǎn)、國土資源往往是遭到侵害后檢察機關(guān)才會發(fā)現(xiàn)，此時再要求行政機關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)已經(jīng)是于事無補了。檢察機關(guān)能做的是直接向法院提起公益訴訟，所謂“前置程序”已無實際必要了。

筆者認為，基于本文中對環(huán)境行政公益訴訟可訴范圍的論述以及實踐來看，并不是所有的環(huán)境行政公益訴訟都必須進行訴訟前置程序。理由在于，環(huán)境行政公益訴訟前置程序目的之一在于督促行政機關(guān)及時履行職責(zé)以減少環(huán)境損害的進一步擴大，同時更好地治理環(huán)境。但是，有些行政主體本身就是環(huán)境破壞的直接者，并負主要責(zé)任?；诃h(huán)境公益的特殊性，并不能因檢察機關(guān)僅僅通過事前的司法建議來要求行政機關(guān)糾正其違法的行政行為而免于起訴，因為公益環(huán)境已經(jīng)造成了破壞，此時的司法建議只是彌補措施之一，并不能真正解決環(huán)境問題，更無法追究行政機關(guān)及其工作人員的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。而此時，有大量的環(huán)境受害者除了提起民事訴訟之外，還有可能提起行政訴訟，甚至環(huán)保組織還會提起環(huán)境行政公益訴訟。如何協(xié)調(diào)者三者起訴利益關(guān)系，是未來行政訴訟法司法解釋需要解決的重點。例如，檢察機關(guān)可以將直接起訴與支持起訴相結(jié)合，可以根據(jù)案件的具體情況，根據(jù)有效、效益、效率等原則選擇不同路徑，同時作為檢察機關(guān)維護環(huán)境行政公共利益的兩種路徑。

3.舉證責(zé)任

作為司法證明的基本構(gòu)成要素，證明責(zé)任是指提出訴訟主張的一方提出證據(jù)證明本方所主張的待證事實的義務(wù)。在證明責(zé)任的性質(zhì)問題上，我國證據(jù)法理論有多種觀點，存在諸如“權(quán)利說”、“義務(wù)說”、“責(zé)任說”等不同的學(xué)說。*參見陳瑞華：《刑事證據(jù)法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第273頁。行政訴訟的舉證責(zé)任是指由法律預(yù)先規(guī)定，在行政案件的真實情況下難以確定的情況下，由一方當(dāng)事人提供證據(jù)予以證明，其提供不出證明相應(yīng)事實情況的證據(jù)則承擔(dān)敗訴風(fēng)險及不利的法律后果的制度。*參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第463頁。該作者還認為，雖然1989年的《行政訴訟法》明確了“舉證責(zé)任”一詞，但法律本身以及立法機關(guān)、司法機關(guān)都未對“舉證責(zé)任”這一概念進行界定。理論界對于行政訴訟的舉證責(zé)任概念和性質(zhì)也莫衷一是。行政訴訟舉證責(zé)任包括推進責(zé)任和說服責(zé)任，這兩種責(zé)任相輔相成，但說服責(zé)任是用于確定行政訴訟后果的程序規(guī)則，更具有實質(zhì)意義，而推進責(zé)任則是用于確定行政訴訟審理方式和方法的程序規(guī)則。*參見高家偉：“論行政訴訟舉證責(zé)任”，載《行政法論叢》(第1卷)，法律出版社1998年版，第446～450頁?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定了被告的說服責(zé)任，第49條規(guī)定了原告的推進責(zé)任。

行政訴訟法是“民告官”的法，且一般實行舉證責(zé)任倒置原則。環(huán)境行政公益訴訟不同于一般的訴訟，其具有很強的政策性和復(fù)雜性。例如，環(huán)境行政公益訴訟經(jīng)常會遇到一些技術(shù)性、專業(yè)性的問題，由于檢察機關(guān)缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識和技術(shù)設(shè)備，而要想證明環(huán)境污染與行政機關(guān)的行政行為有因果關(guān)系比較困難。盡管可以考慮委托專業(yè)的鑒定機構(gòu)來鑒定，但就我國而言，一方面鑒定機構(gòu)本身缺乏權(quán)威信，其鑒定意見很難令人信服，另一方面鑒定費用太高了，時間較久。而檢察機關(guān)需要注重提高行政訴訟監(jiān)督的質(zhì)量和效率，在確保辦案質(zhì)量的前提下，盡量縮短審查時間，盡快作出決定，減少當(dāng)事人的訟累。環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)符合行政訴訟法的舉證責(zé)任分配規(guī)定，同時要考慮檢察機關(guān)在收集證據(jù)等方面優(yōu)勢地位。因此，檢察機關(guān)的舉證責(zé)任依然可以遵循舉證責(zé)任倒置和“事實推定”原則，但在一些有關(guān)程序或民事事實等方面，遵循“誰主張，誰舉證”的原則，按照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 27 條承擔(dān)舉證責(zé)任，即檢察機關(guān)對行政行為已造成環(huán)境公益的損害或者損害之虞承擔(dān)舉證責(zé)任。同時規(guī)定檢察機關(guān)基于檢察訴權(quán)可以向被告或者其他組織以及自然人收集證據(jù)，也可以向法院申請調(diào)取、保全證據(jù)。至于在舉證期限方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮環(huán)境行政公益訴訟案件的特點，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長檢察機關(guān)的舉證期限。*參見馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善：行政訴訟法修改建議稿及理由說明書》，中國政法大學(xué)出版社2004版，第223頁；胡建淼：《行政訴訟法修改研究》，浙江大學(xué)出版社2007版，第227～270頁。

4.訴訟時效

訴訟時效是指權(quán)利受到侵害的權(quán)利人在法定的時效期間內(nèi)不行使權(quán)利，當(dāng)時效期間屆滿時，人民法院對權(quán)利人的權(quán)利不再進行保護的制度。新《行政訴訟法》規(guī)定一般時效為6個月，特殊時效5年或者20年。*《行政訴訟法》第46條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！标P(guān)于環(huán)境訴訟時效的規(guī)定，新《環(huán)境保護法》第66條規(guī)定：“提起環(huán)境損害賠償訴訟的時效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其受到損害時起計算?！边@一規(guī)定是環(huán)境損害賠償之訴，與環(huán)境行政公益之訴是不同的。由于環(huán)境行政公益事件所造成的后果很難在短時間估計，其具有復(fù)雜性、長期性、潛伏性等特點，因此，很多學(xué)者建議將最長時效延長為30年至50年。甚至有學(xué)者認為，“理應(yīng)不受訴訟時效的限制，以達到從根本上保護環(huán)境公共利益不受非法侵害的目的?！?參見劉衛(wèi)先：“對我國環(huán)境公益訴訟可訴范圍的立法構(gòu)想”，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第2期，第48頁。筆者認為，環(huán)境行政公益訴訟主要包括兩大類，一是行政機關(guān)的行政行為已經(jīng)導(dǎo)致了環(huán)境公益事件的發(fā)生；一是行政行為有導(dǎo)致環(huán)境公益事件發(fā)生之虞。對于前一種情況，檢察機關(guān)提起公訴時效從知道或者應(yīng)當(dāng)知道環(huán)境公益事件發(fā)生之日起開始計算，時效為3年。后一種情況，檢察機關(guān)可以結(jié)合環(huán)境評估機構(gòu)的評估結(jié)果、社會調(diào)查等綜合情況進行是否起訴，訴訟時效為5年，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為作出之日起計算。同時也可以考慮訴訟時效中斷，即從行政機關(guān)接收到檢察機關(guān)向其發(fā)出司法建議書之日起，訴訟時效發(fā)生中斷，新的訴訟時效重新開始計算。

余論：一種從未有但急需的新制度

我國環(huán)境行政公益訴訟依然還處于探索階段，但卻面臨兩大考驗，一是外部環(huán)境問題的日益嚴峻，一是環(huán)境解決機制的失靈，尤其是司法救濟的困乏。不管是基于人權(quán)保障還是社會公益的維護，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立已經(jīng)是一種世界趨勢。為此，可以結(jié)合本國國情和域外法制經(jīng)驗，來構(gòu)建我國特色的環(huán)境行政公益訴訟，發(fā)揮檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟的獨特優(yōu)勢。這需要在環(huán)境保護基本法、行政訴訟法加以特別規(guī)定，尤其是在行政訴訟法專門設(shè)定行政公益訴訟程序。通過環(huán)境行政公益訴訟來約束行政行為對環(huán)境所帶來的損害將是新常態(tài)，用法制化的方式去推動環(huán)境公益保護也將是未來一個重要發(fā)展方向，構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度也將極大地釋放社會紅利。當(dāng)然，環(huán)境行政公益訴訟制度是一項系統(tǒng)工程，艱難繁瑣，不能操之過急。我們要做的是在環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)上，建立起以檢察機關(guān)為首的環(huán)境行政公益訴訟新制度，這是一種在我國還未發(fā)生過而現(xiàn)有制度不存在但又十分迫切需要的新制度。

(實習(xí)編輯：王超)