省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設研究

鄭翔1，2

(1.福州大學 紀委辦公室，福建 福州 350116； 2.福州大學 廉政與治理研究中心，福建 福州 350116)

摘要：黨的十八大報告部署“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”，并要求“全面推進懲治和預防腐敗體系建設”。當前，我國省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設還存在一些難點，如組織領導有待健全；廉政教育內(nèi)容的崗位針對性、有效性不強等。在實施省域創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略過程中，有必要從組織領導、制度建設、反腐倡廉教育、權力運行制約和監(jiān)督、科技計劃項目廉政風險防控、懲防腐敗評價與監(jiān)測、監(jiān)察干部隊伍建設等方面入手，推進省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設步伐。

關鍵詞：省級科技行政管理部門；懲治和預防腐敗；創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展

中圖分類號：D630.9

收稿日期：2015-03-11

基金項目：2013年福建省軟科學研究項目“省級科技行政管理部門建立健全懲治和預防腐敗體系研究”(2013R0114)

作者簡介：鄭翔(1964-)，男，福建福州人，福州大學副教授、紀委副書記、廉政與治理研究中心副主任,研究方向：科技廉政治理。

在反腐倡廉建設中，懲治和預防腐敗體系建設居于全局性、戰(zhàn)略性地位，起著關鍵性作用[1]?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》部署“深化科技體制改革”，強調(diào)“切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”。懲治和預防腐敗體系建設是科技行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。在建設創(chuàng)新型省份，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、科教興省戰(zhàn)略和人才強省戰(zhàn)略過程中，有必要根據(jù)省級科技行政管理部門的特點和科技領域反腐倡廉的基本要求，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防等方針，建立健全省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系。

一、省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系的概念、基本框架及理論基礎

(一)概念

省級科技行政管理部門作為國家科技管理法規(guī)和政策的執(zhí)行者、省域科技政策的制定者與實施者、省域科技事業(yè)的宏觀管理者，在科技資源配置、科技計劃項目管理、科技經(jīng)費監(jiān)管、科技市場調(diào)控、科技創(chuàng)新體系建設、科技成果轉(zhuǎn)化等方面扮演著重要角色。省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系是指省級科技行政管理部門在省域科技系統(tǒng)反腐倡廉過程中所構筑的，用以懲戒、治理、預防腐敗的組織管理與規(guī)章制度體系。

(二)基本框架

省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系由以下六個子系統(tǒng)構成。

1．組織領導子系統(tǒng)，該子系統(tǒng)由懲治和預防腐敗體系的組織領導機構組成，負責懲防腐敗體系的戰(zhàn)略部署、統(tǒng)籌規(guī)劃、資源配置、組織協(xié)調(diào)，在懲防體系中居于領導地位。具體包括科技廳黨委(黨組)、駐廳紀檢組監(jiān)察室、廳內(nèi)設機關黨組織。

2．廉政宣傳教育子系統(tǒng)，包括省級科技行政管理部門的廉政宣傳教育主體、宣傳教育客體、宣傳教育內(nèi)容、宣傳教育方式方法、宣傳教育載體等。相對于制度是防火墻，監(jiān)督是預防針而言，教育就是清醒劑，是反腐倡廉的基礎，是構筑懲防腐敗體系的第一道防線[2]。

3．懲防腐敗制度子系統(tǒng)，該子系統(tǒng)是與省級科技行政管理部門反腐倡廉有關的法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等有關的制度框架，涉及省級科技行政管理部門反腐倡廉教育、預防、紀律、監(jiān)督、懲治等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章制度。

4．權力監(jiān)督與制約子系統(tǒng)，是指對省級科技行政管理部門的公職人員、內(nèi)設機構所行使的科技行政權力、干部人事權力等進行監(jiān)督與制約的方式、方法、手段和措施，涉及監(jiān)督與制約的主體、客體、事由、過程、問責機制等。

5．評價與監(jiān)測子系統(tǒng)，是指多元主體按照法定程序和權限，對省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設的作用、功能、質(zhì)量、成效、問題等進行客觀、實事求是的判斷、評定、監(jiān)測，并提出中肯的意見、建議和要求。評價與監(jiān)測子系統(tǒng)包括評價與監(jiān)測的標準、主體、客體、過程、方式方法、結果運用等。

6．案件查處與懲治子系統(tǒng)，是指省級科技行政管理部門的監(jiān)察機關配合黨的紀檢機關、司法機關、公安機關等，依法查辦省域科技系統(tǒng)內(nèi)部的腐敗案件，以及與科技計劃項目管理有關的案件，對違法亂紀者進行責任追究與懲治。

(三)理論基礎

1．規(guī)制俘獲理論著重研究企業(yè)政治行為對政府規(guī)制政策制定和實施的影響[3]。斯蒂格勒在《經(jīng)濟性規(guī)制理論》中首次將經(jīng)濟學實證方法引入規(guī)制研究并創(chuàng)立俘獲理論，信息約束、交易約束和政治約束的引入使規(guī)制俘獲理論的研究逐步成熟，此后發(fā)展了包括企業(yè)政治行為理論、特殊利益政治學、規(guī)制的法律與經(jīng)濟理論、社會資本理論等研究領域。拉豐和梯若爾總結了四種抑制規(guī)制俘獲行為的措施：一是降低規(guī)制判定權限；二是通過提供獎勵使規(guī)制者承擔責任；三是加大規(guī)制機構與行業(yè)合謀的難度；四是減少規(guī)制者和委托人(立法機關、社會公眾)之間的信息不對稱[4]。在省級科技行政管理部門的懲治和預防腐敗體系建設中，要理順委托人、規(guī)制者、被規(guī)制者三者之間的關系，減少科技行政審批、科技計劃項目管理的信息約束、交易約束、行政或政治約束，壓縮規(guī)制者和被規(guī)制者之間合謀的空間，促進科技計劃項目管理權力公開運行，以避免規(guī)制俘獲。

2．尋租理論最早由戈登·圖洛克提出，后由布坎南、克魯格等發(fā)展?！白狻笔侵赋鲆环N資源的機會成本的收入[5]。政府運用行政權力對企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動進行干預和管制，妨礙市場競爭，創(chuàng)造了少數(shù)有特權者取得超額收入的機會，這種超額收入被稱為“租金”；謀求這種權力以獲得資金的活動，被稱作“尋租”。在省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設中，要健全科技管理法規(guī)，約束政府干預科技市場的空間，充分發(fā)揮市場在科技資源配置中的決定性作用，以防范和規(guī)避尋租風險。

3．流程再造理論由邁克爾·哈默、詹姆斯·錢皮提出。流程再造的核心是面向顧客滿意度的業(yè)務流程要打破按職能設置部門的管理方式，代之以業(yè)務流程為中心，重新設計管理過程，從整體上確認作業(yè)流程，追求全局最優(yōu)，而非個別最優(yōu)。流程再造模式包括邁克爾·哈默的四階段模式，喬·佩帕德、菲利普·羅蘭的五階段模式，以及威廉姆·J·凱丁格的六階段模式等[6]。運用流程再造理論可以優(yōu)化科技行政權力運行流程圖，精簡科技計劃項目管理流程，把傳統(tǒng)以政府職能為中心的科技行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉蛻魹橹行牡目萍脊芾砟Ｊ健?/p>

二、省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系的建設原則

省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系有以下五條建設原則。

(一)堅持圍繞中心，服務大局

圍繞“科技創(chuàng)新、驅(qū)動經(jīng)濟、服務民生”的宗旨，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動科技事業(yè)改革發(fā)展大局，把懲治和預防腐敗體系建設融入省域科技事業(yè)發(fā)展和改革的各領域和各環(huán)節(jié)，做到既發(fā)揮科技服務和促進作用，又推動科技系統(tǒng)反腐倡廉各項工作的落實。

(二)堅持群眾路線，改進作風

充分運用黨的群眾路線教育實踐活動成果，推進省級科技行政管理部門的領導干部“四下基層”：信訪接待下基層、現(xiàn)場辦公下基層、調(diào)查研究下基層、宣傳黨的方針政策下基層。切實加強和改進省級科技行政管理部門的機關作風建設，密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，樹立為民務實清廉的良好形象。

(三)堅持突出重點，整體推進

圍繞省域科技經(jīng)費預算管理、科技計劃項目安排、經(jīng)費配置、科技獎勵等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，以規(guī)范與制約科技行政權力為核心，合理確定省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設的戰(zhàn)略目標與階段性任務，以重點工作成效帶動全局工作的開展，以關鍵環(huán)節(jié)的突破帶動整體建設的推進。

(四)堅持標本兼治，嚴懲腐敗

堅持嚴肅懲治腐敗和有效預防腐敗的有機結合，加大省級科技系統(tǒng)懲治腐敗力度，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，做到有案必查、有腐必懲、有貪必肅，以懲治腐敗新成效推進省級科技行政管理部門黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

(五)堅持改革創(chuàng)新，與時俱進

大力推進省級科技系統(tǒng)反腐敗體制、機制、方式創(chuàng)新，深化科技行政管理重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，使省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設的思路、措施更加適應反腐倡廉的新形勢和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的時代步伐。

三、新時期省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系的建設難點

(一)懲治和預防腐敗權責機制有待明確

在省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設實踐中，一些內(nèi)設機構在懲防體系建設中的職、權、責未理順，影響懲防腐敗體系建設的統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進。個別部門各自為政，缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)、交流與合作，影響懲防體系建設合力。個別機關干部對省級科技行政管理部門懲防體系建設的重要性、復雜性和艱巨性認識不到位，參與懲防體系建設的自覺性、主動性、積極性不高。

(二)廉政教育內(nèi)容的崗位針對性、有效性有待提升

當前，一些省級科技行政管理部門在廉政教育實踐中，習慣于采取普適性、運動式廉政教育措施，廉政教育內(nèi)容的崗位針對性、系統(tǒng)性、有效性不強，未能緊扣科技計劃項目與科技行政審批廉政風險防控的要求；廉政教育的方法、手段與科技行政管理崗位之間的關聯(lián)度不高；廉政教育形式單一，制約了機關干部參與廉政教育的積極性和自主性。此外，一些省級科技行政管理部門對廉政教育的重視程度不夠，資金與資源投入不足。

(三)懲治和預防腐敗制度剛性不足，制度合力與執(zhí)行力不夠

一些省級科技行政管理部門盡管出臺了一些涉及科技計劃項目管理廉政風險防控、機關黨風廉政建設、科技行政權力公開運行等方面的反腐倡廉規(guī)章制度，但部分規(guī)章制度的權威性、操作性、約束力有限，制度剛性不足。同時，因省級科技行政管理部門宏觀科技行政管理的范圍較廣，管理內(nèi)容和環(huán)節(jié)復雜，所牽涉的管理對象多樣化，與省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設有關的規(guī)章制度較多，但制度間銜接不夠緊密，制度合力不足。部分懲防腐敗的規(guī)章制度的執(zhí)行力不夠，制度執(zhí)行的權責不明晰，問責機制不健全，進而導致懲防腐敗制度執(zhí)行的效果不佳，形成制度走樣、制度低效、制度失靈等現(xiàn)象。

(四)科技計劃項目管理廉政風險點復雜，風險防控難度大

科技項目與一般項目的區(qū)別在于科技項目的高風險性，這些風險由于外部環(huán)境的變化，項目的難度和復雜度，以及科研人員和科技管理者能力的有限性而導致的，具體涉及內(nèi)部風險和外部風險[7]。省級科技計劃項目的類型多樣，不同項目的資助范疇、資助形式、資助金額不同，項目管理環(huán)節(jié)也存在一定差異，項目管理廉政風險點各異。在科技計劃項目生成、項目受理、項目立項、項目管理、項目變更、項目驗收等環(huán)節(jié)，均存在一定的廉政風險。比如，在項目評審環(huán)節(jié)，省內(nèi)外專家比例值不符合限定的比例；項目負責人及成員參評自己申報的項目。

(五)科技行政權力制約機制有待完善，社會監(jiān)督滯后

科技行政權力監(jiān)督與制約主要依靠駐廳監(jiān)察室的“同體監(jiān)督”，監(jiān)督主體比較單一，監(jiān)督的獨立性、客觀性相對較弱；相關企業(yè)、社會大眾、非政府組織、新聞媒體等其他主體對省級科技行政管理部門的科技管理權力監(jiān)督的積極性和主動性不高，社會監(jiān)督的空間相對狹窄。

四、加強省級科技部門廉政治理，助推創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略

(一)加強懲治和預防腐敗體系組織領導，為創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施保駕護航

要明確省級科技行政管理部門內(nèi)設機關在懲治和預防腐敗體系建設中的責任、權利和義務，加強懲防腐敗體系建設中的分工合作。各機關要加強協(xié)調(diào)配合，形成反腐敗的整體合力[8]。要認真貫徹落實科學發(fā)展觀，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略為主旨，緊緊圍繞省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系建設的中心任務，加強反腐倡廉方面的溝通和交流，致力于將省級科技行政管理部門打造為職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，健全黨風廉政建設責任機制。

(二)加強反腐倡廉制度建設，以科技廉政制度剛性提升創(chuàng)新驅(qū)動柔性

省級科技行政管理部門要以推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略順利實施為主旨，用法治思維和法治方式反對科技領域的腐敗問題，建立健全內(nèi)容豐富、程序規(guī)范、配套完備、執(zhí)行有力的反腐倡廉制度體系，讓科技行政管理廉政法律制度有序運行，提升反腐倡廉制度的科學性、權威性、前瞻性、可操作性，強化懲防腐敗制度剛性。要按照創(chuàng)新驅(qū)動科技發(fā)展、服務民生的基本要求，加強反腐倡廉制度建設，以科技廉政制度剛性提升創(chuàng)新驅(qū)動柔性。既要建構普遍適用于省級科技行政管理部門的所有內(nèi)設機關的反腐倡廉制度，也要設計適用于腐敗易發(fā)、多發(fā)的重要科技行政機關和科技計劃項目管理關鍵環(huán)節(jié)的反腐倡廉制度，以便于及時發(fā)現(xiàn)科技管理廉政風險點，并采取有效措施預防、規(guī)避、治理和化解廉政風險。

(三)推動科技系統(tǒng)反腐倡廉宣傳教育，營造公正、廉明、法治的創(chuàng)新驅(qū)動氛圍

省級科技行政管理部門內(nèi)設機關黨組要高度重視反腐倡廉教育，明確教育對象、目標、任務、內(nèi)容，因材施教、按需施教，推動省級科技系統(tǒng)廉政教育的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化、科學化，增強反腐倡廉教育的針對性、科學性、有效性、時代性，提升反腐倡廉教育的感召力、滲透力、吸引力。在拓展反腐倡廉教育的內(nèi)容上注重針對性，要注意針對黨員干部的思想實際開展宣傳教育，真正起到解惑釋疑、疏通思想、提高認識的目的[9]。要緊密結合省級科技行政管理工作性質(zhì)以及科技計劃項目管理需求，不斷創(chuàng)新科技系統(tǒng)反腐倡廉宣傳教育的內(nèi)容、載體、形式和方法，以主題鮮明、內(nèi)容豐富、雅俗共享、生動活潑的廉政素材潛移默化地感染人、震撼人、激勵人、約束人，營造公正、廉明、法治的創(chuàng)新驅(qū)動氛圍。

(四)強化科技行政權力運行制約和監(jiān)督，加大懲治力度

1．簡政放權，規(guī)范權力清單，依法公開科技行政權力運行流程。政府流程再造的重要內(nèi)容就是如何對權力資源進行有效的、合理的配置，范疇之一就是讓權力在政府與社會之間的重新分配，這實際上是一個使社會和民眾享有更多自主權的過程[10]。在實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略過程中，要加大科技機關簡政放權力度，按照服務型政府、法治政府建設的基本要求，健全、規(guī)范省級科技部門內(nèi)設機關的科技行政權力清單制度，優(yōu)化并依法公開行政權力運行流程圖。緊扣省級科技系統(tǒng)易于滋生腐敗的重點環(huán)節(jié)和關鍵部門，圍繞組織人事、科技計劃項目審批、科技項目預算撥款、科技項目招標投標等重點領域，建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的科技行政權力運行機制。

2.構建科技行政權力立體監(jiān)督體系，加大懲治力度。完善對腐敗的懲戒制度，提高受罰概率和處罰力度，是當前通過加大尋租成本反腐的基本措施[11]。要構建立體監(jiān)督體系，加強黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督。拓寬科技系統(tǒng)腐敗案源線索渠道，充分利用科技機關效能監(jiān)察、經(jīng)濟責任審計、電子監(jiān)察、科技經(jīng)費專項治理等手段，深挖科技系統(tǒng)腐敗案件線索。發(fā)揮查辦案件的治本功能，堅持查案、糾風、廉政教育、建章立制相結合。建立和完善科技計劃項目管理問責機制，以此約束項目決策部門、項目管理部門、項目承擔單位、項目負責人等。建立科技計劃項目信用管理體系，加強失信行為懲戒機制。

(五)推行科技計劃項目風險全程監(jiān)控，發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動的電子監(jiān)察作用

根據(jù)省域科技計劃項目運行流程及其客觀規(guī)律，結合創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施情況，及時查找、梳理科技計劃項目管理廉政風險點和監(jiān)察點。按照科技計劃項目全程監(jiān)控的原則，實時、全程監(jiān)控科技行政權力運行，發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動的電子監(jiān)察作用，對超權限、時限、標準，少環(huán)節(jié)、缺要件等違規(guī)行為，實施有效預警或“拉閘斷電”。對科技計劃項目管理廉政風險程度進行科學評估，確定等級，實現(xiàn)分類、分級管理，科學設置廉政監(jiān)察節(jié)點，明確監(jiān)察規(guī)則，重點加強時效監(jiān)察、流程監(jiān)察、內(nèi)容監(jiān)察、收費監(jiān)察。從科技計劃項目推薦、申報、受理、專家匹配、評審立項、經(jīng)費分配、任務書簽訂、結題驗收等環(huán)節(jié)入手，加強對科技計劃項目的全過程廉政風險防控。導入科技計劃項目第三方評估，吸引社會中介機構參與項目監(jiān)理。將信息技術引入科技計劃項目風險防控，搭建運用科技手段反腐的科技計劃項目電子監(jiān)察平臺。電子監(jiān)察的主要對象是，凡涉及違規(guī)違紀操作科技計劃項目等情況的處室(部門)和工作人員。

(六)以創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略為主旨，推進懲防腐敗體系評價與監(jiān)測

在公共管理實踐中，隱藏著規(guī)制機構與受規(guī)制企業(yè)合謀問題，解決這類問題的辦法就是運用規(guī)制分離理論所提出的權力制衡思想，將經(jīng)濟規(guī)制與社會規(guī)制交由不同的機構掌管，權力分割明確合理，以達到互相制衡目的[12]。要將創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略融入省級科技部門懲治和預防腐敗體系建設的評價與監(jiān)測工作，引導社會力量積極參與。一是要設置跨部門的省級科技系統(tǒng)懲治和預防腐敗效益評價與監(jiān)測機構，以便定期監(jiān)測和評價科技機關干部、利益相關者、社會大眾和新聞媒體對本部門懲治和預防腐敗體系建設質(zhì)量和效益的滿意度，集思廣益，形成綜合評價意見。二是推行省級科技行政管理部門廉政建設社會監(jiān)督員制度。組建以省級科技行政管理部門黨風廉政監(jiān)督員、特邀監(jiān)察員、政風行風監(jiān)督員、行風評議代表等為主體的社會監(jiān)督員隊伍。三是引入第三方評價監(jiān)測機構，推動省級科技行政管理部門懲治和預防腐敗體系評價與監(jiān)測社會化，充分發(fā)揮市場力量的評價與監(jiān)督作用。四是設置科技廉政監(jiān)測直報點。要加強科技廉政監(jiān)測直報點的規(guī)范化、民主化管理，認真做好直報點的篩選、認證、授牌、考核與評價、激勵與約束等方面的工作。

(七)加大省級科技行政管理部門監(jiān)察隊伍的廉政治理能力開發(fā)力度，提升其監(jiān)察業(yè)務水平

省級科技行政管理部門的監(jiān)察干部要強化公共服務精神和法制意識，自覺遵守科技管理法律法規(guī)、黨紀政紀，樹立“為民、務實、清廉”的理念，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀。緊扣科技行政管理監(jiān)察的任務和要求，實施監(jiān)察干部的廉政治理能力開發(fā)工程，通過培訓和教育，提升監(jiān)察干部的業(yè)務能力和監(jiān)察工作水平，提高其溝通與協(xié)調(diào)能力、危機決策與管理能力、廉政風險防控能力、廉政宣傳與教育能力、依法辦案能力等。

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A Study on the Construction of Corruption Punishment and Prevention System in the Provincial Scientific and Technological Administration Sectors

ZHENG Xiang1,2

(1.DisciplineInspectionCommissionOffice,FuzhouUniversity，F(xiàn)uzhouFujian350116,China;

2.CleanGovernmentandGovernanceResearchCenter,FuzhouUniversity，F(xiàn)uzhouFujian350116,China)

Abstract：The 18th CPC National Congress report arranged “implementation of the innovation-driven development strategy” and demanded “comprehensive promotion of the construction of corruption punishment and prevention system”. At present, there do exist some difficult points in the construction of corruption punishment and prevention system in the provincial scientific and technological administration sectors such as organizational leadership to be improved, weak job pertinence and validity of the content of clean government education. In the course of provincial implementation of the innovation-driven development strategy, it is essential to start from organizational leadership, institutional construction, anti-corruption education, power operation restriction and supervision, clean government risk prevention and control of the scientific and technological projects, evaluation and monitoring of punishing and preventing corruption and supervision of cadre team construction so as to speed up the construction of corruption punishment and prevention system in the provincial scientific and technological administration sectors.

Key words：the provincial scientific and technological administration sectors; punishing and preventing corruption; innovation-driven development

(編輯：：李紅)