李菁+馮銀靜+夏冀

1 引言

有數(shù)據(jù)顯示，截至2011年，上海共有建設(shè)用地2961平方公里，根據(jù)現(xiàn)有城市規(guī)劃指標(biāo)，上海截至2020年的建設(shè)用地指標(biāo)為2981平方公里，即未來(lái)近10年時(shí)間內(nèi)，上?？尚略鼋ㄔO(shè)用地不足121平方公里；廣東番禺2010年的建設(shè)用地指標(biāo)2004年就已經(jīng)用完，2020年的指標(biāo)現(xiàn)在已經(jīng)用了九成。同時(shí)，我國(guó)大中城市人均綜合用地已超過(guò)120平方米，對(duì)照國(guó)際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。從1980年到2005年，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化急劇擴(kuò)張的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1%，會(huì)占用農(nóng)地30萬(wàn)畝左右。與日本快速發(fā)展時(shí)期比較，我國(guó)GDP每增長(zhǎng)1%，對(duì)土地的占用量約日本的8倍，表明我國(guó)城市土地利用低效粗放。下一階段注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，不斷提高土地利用效率是關(guān)鍵，因而必須改變現(xiàn)有的城市土地利用形態(tài)和方式，積極推動(dòng)城市土地利用的轉(zhuǎn)型。

城市土地利用轉(zhuǎn)型是指土地利用形態(tài)或方式在時(shí)序上的變化，它通常與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對(duì)應(yīng)。我國(guó)城市土地市場(chǎng)既包括增量土地市場(chǎng)，又包括存量土地市場(chǎng)，在保護(hù)耕地的前提下，增量土地市場(chǎng)必然要受到限制。因此應(yīng)充分整頓、完善和培育存量土地市場(chǎng)。當(dāng)前，我國(guó)正在大力倡導(dǎo)土地節(jié)約集約利用，這是由我國(guó)基本的土地國(guó)情國(guó)策和嚴(yán)峻的土地利用現(xiàn)實(shí)所決定的。城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)是其“速度”和“質(zhì)量”兩方面的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。1997-2005年間全國(guó)因建設(shè)占用所致耕地減少量達(dá)到183.11×104hm2，占期間耕地減少總量的15.65%，而這當(dāng)中城鎮(zhèn)建設(shè)又占了較大比重。土地資源的剛性約束，發(fā)展和建設(shè)必須用地，兩難境地之間的無(wú)奈選擇和必然選擇，就是在城市更新中實(shí)現(xiàn)城市化，城市化的順利完成必須借助于城市更新。

綜上所述，學(xué)者們雖然都一致認(rèn)為：中國(guó)的城鎮(zhèn)化必須注重城市土地利用質(zhì)量的提高，粗放低效的土地資源利用會(huì)帶來(lái)極其嚴(yán)重的后果，中國(guó)的城市土地利用應(yīng)從增量土地利用向存量土地利用轉(zhuǎn)型，并逐步集約。但極少有學(xué)者針對(duì)從城市土地利用轉(zhuǎn)型內(nèi)在機(jī)理的角度進(jìn)行深入挖掘和分析，也未能探究具體的轉(zhuǎn)型思路及路徑。本文從城市土地利用轉(zhuǎn)型的阻力切入，進(jìn)一步探討其動(dòng)力、條件及方式的理論基礎(chǔ)，并以廣州市的“三舊改造”為例進(jìn)行實(shí)證分析。

2 城市土地利用轉(zhuǎn)型的阻力

由于我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地管理制度，即城市土地屬于國(guó)有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)，是城市土地利用轉(zhuǎn)型的促進(jìn)者和實(shí)施者，其在城市土地利用轉(zhuǎn)型中占據(jù)著非常重要的地位，在加快城市土地利用轉(zhuǎn)型過(guò)程中所起的作用至關(guān)重要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府的角色經(jīng)歷了兩次大的轉(zhuǎn)換，即向發(fā)展型政府和創(chuàng)業(yè)型政府的轉(zhuǎn)變，這兩次大的轉(zhuǎn)換對(duì)城市土地利用空間結(jié)構(gòu)演化有著深遠(yuǎn)的影響。政府對(duì)城市土地利用空間結(jié)構(gòu)的影響主要表現(xiàn)為：通過(guò)制定相關(guān)政策促進(jìn)城市內(nèi)部土地利用空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。城市政府本應(yīng)當(dāng)代表整個(gè)城市的公共利益，維護(hù)城市整體的公眾福利，居于超脫的公共管理地位，公共選擇理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)同樣適用于政治領(lǐng)域，政府以及政府官員在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和市場(chǎng)交易過(guò)程中同樣也反映出“經(jīng)濟(jì)人”的某些特征，也具有自身的利益目標(biāo)，或者說(shuō)政府自身利益本身也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)。在面對(duì)城市土地利用轉(zhuǎn)型時(shí)，政府的效用函數(shù)至少應(yīng)包括以下三個(gè)變量：土地供給量、供地成本以及上級(jí)政府考核。理由如下：

第一，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要建設(shè)用地，保障糧食安全需要耕地，當(dāng)一個(gè)城市的土地可供給量可以滿(mǎn)足建設(shè)用地的需求，不需要占用耕地，即二者之間不存在矛盾時(shí)，政府更偏向于現(xiàn)有的土地利用方式。

第二，政府的財(cái)政收入是固定的，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，國(guó)家是追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，具有福利最大化或效用最大化傾向。所以對(duì)于城市政府而言，在同等條件下，更偏好于花費(fèi)更少的成本來(lái)獲取同樣數(shù)量的土地。

第三，政府行為最重要取決于領(lǐng)導(dǎo)者的偏好，而領(lǐng)導(dǎo)者的偏好又取決于我國(guó)的政府考核制度，只有當(dāng)政府行為所造成的影響能夠很好的滿(mǎn)足上級(jí)政府的考核時(shí)，才會(huì)贏得領(lǐng)導(dǎo)者的偏好。

綜上所述，我們構(gòu)建政府的效用函數(shù)：U=f（S，C，P），并且效用函數(shù)關(guān)于每個(gè)變量都是增的凹函數(shù)，其中，S，C，P分別表示城市建設(shè)用地的供給量，供地成本和上級(jí)政府的考核。

2.1 城市建設(shè)用地的供給量

土地的供給分為土地自然供給和土地經(jīng)濟(jì)供給，土地的經(jīng)濟(jì)供給只能在土地的自然供給范圍內(nèi)變動(dòng)。快速城市化的進(jìn)程，使建設(shè)用地的需求量急劇上升。建設(shè)用地的供給量不僅與土地的自然供給量有關(guān)，也與土地的經(jīng)濟(jì)供給量有關(guān)，假設(shè)一個(gè)城市的自然供給量是固定的，當(dāng)城市建設(shè)用地可供給量越多，政府的效用值就越高。當(dāng)一個(gè)城市的建設(shè)用地可供給量越少，政府的效用值越低。

2.2 供地成本

供地有兩種方式，一種是農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地，一種是城市土地內(nèi)部挖潛。農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地指的是城市郊區(qū)的農(nóng)民集體所有土地通過(guò)被政府征收的方式變?yōu)閲?guó)有土地。城市土地內(nèi)部挖潛指的是盤(pán)活城市存量用地，挖掘由于城市土地利用不集約、不合理，而存在土地可供量可能增加的潛力，主要是對(duì)城市內(nèi)部利用不合理的土地進(jìn)行改造，如城中村改造、舊廠(chǎng)改造等。供地的邊際成本是指增加單位面積的土地所需花費(fèi)的成本，對(duì)比而言，農(nóng)轉(zhuǎn)非的邊際成本低于城市挖潛的邊際成本。

本文討論其邊際成本時(shí)，假定各種途徑在已有的不同規(guī)模時(shí)均已達(dá)到相應(yīng)的最大產(chǎn)出量，如果要進(jìn)一步增加這些途徑的供地量，必須依靠繼續(xù)投入來(lái)增大規(guī)模，即此處的邊際成本概念均為長(zhǎng)期邊際成本。

由于上述城市內(nèi)部挖潛和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的邊際成本計(jì)算具有相似特征，故現(xiàn)僅以城市內(nèi)部挖潛的邊際成本計(jì)算為例來(lái)說(shuō)明邊際成本的估算方法。設(shè)為城市內(nèi)部挖潛L所需花費(fèi)的總費(fèi)用為C，且兩者之間存在函數(shù)關(guān)系C=f（L），如圖1所示，則城市內(nèi)部挖潛邊際成本MC挖=△C/△L，如圖2所示。

城市內(nèi)部挖潛邊際成本C包括征地拆遷成本C1、土地平整費(fèi)用C2，城市居民生活保障成本C3，城市原供地量為L(zhǎng)0，進(jìn)行內(nèi)部挖潛后的供地量為L(zhǎng)1，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地邊際成本C包括土地補(bǔ)償費(fèi)C1、安置補(bǔ)助費(fèi)C2、青苗附著物補(bǔ)助費(fèi)C3，進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)非后的供地量為L(zhǎng)2。我國(guó)法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，所以C1+C2+C3>C1+C2+C3，則供地邊際成本如圖3所示。

根據(jù)曲線(xiàn)C=f（L）的上述特征可以知道，城市內(nèi)部挖潛邊際成本曲線(xiàn)在挖潛達(dá)到規(guī)模效益之前應(yīng)該呈下降型，并隨后達(dá)到一個(gè)最低點(diǎn)；隨著內(nèi)部挖潛潛力的挖掘，挖潛難度逐步提高，其邊際成本也增大，此時(shí)曲線(xiàn)呈上升型。城市內(nèi)部挖潛邊際成本曲線(xiàn)如圖2所示。

在圖3中，供地量不斷變化，在任何一點(diǎn)，MC挖>MC轉(zhuǎn)。綜上所述，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的政府效用高于城市內(nèi)部挖潛的政府效用，所以，同等條件下，政府更偏愛(ài)前一種供地方式。

2.3 上級(jí)政府的考核

轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著放權(quán)讓利和分灶吃飯財(cái)政體制的實(shí)施，地方政府在擁有較大資源配置權(quán)力的同時(shí)，也成為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的政治組織。政府角色的轉(zhuǎn)變使得城市土地利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與方向都發(fā)生了劇烈的變化。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效考核經(jīng)歷了由目標(biāo)責(zé)任制向效能建設(shè)和全面績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變，但是目前絕大部分地方政府的績(jī)效考核機(jī)制仍然相對(duì)落后，主要體現(xiàn)在政府考核指標(biāo)體系側(cè)重于對(duì)行政效率和GDP總量的考核，效益性和公平性指標(biāo)涉及較少。

政府績(jī)效考核作為政府行為的指揮棒，很大程度上決定政府行政的行為方式和結(jié)果，考核指標(biāo)反映在城市建設(shè)當(dāng)中，則表現(xiàn)為政府傾向于擴(kuò)張城市范圍和建設(shè)新城，舊城改造等城市土地利用方式不成為政府城市土地利用和規(guī)劃的首選。

以上三個(gè)影響政府效用函數(shù)的因素成為了城市土地利用轉(zhuǎn)型的主要阻力。但課題組于2013年7月對(duì)廣州進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣州市政府已開(kāi)始進(jìn)行“三舊改造”，把城市升級(jí)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市存量用地的改造和挖潛上，邁出了城市土地利用轉(zhuǎn)型的重要一步。

3 廣州市的土地利用轉(zhuǎn)型路徑

3.1 廣州市土地利用轉(zhuǎn)型的動(dòng)力

3.1.1 土地供給量小，用地矛盾突出

截至2010年，廣東的閑置土地有幾十萬(wàn)畝，低效利用土地大約有200萬(wàn)畝。到2020年，廣州市平均每年新增建設(shè)用地的指標(biāo)僅為12.3平方公里，而近幾年每年實(shí)際經(jīng)批準(zhǔn)新增建設(shè)用地達(dá)27.5平方公里，每年用地缺口都在15平方公里左右。按照廣州市前10年的新增用地速度（年均新增38平方公里），2015年前就無(wú)地可用，2025年前后將突破生態(tài)用地的警戒線(xiàn)。人多地少的用地矛盾日益突出，土地資源的稀缺性日益顯現(xiàn)。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展造成用地壓力的條件下，通過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的方式獲得新增城市土地已不適應(yīng)廣州市的市情，要想獲得可持續(xù)發(fā)展，必須利用存量土地，考慮城市土地利用轉(zhuǎn)型。

3.1.2 政府考核機(jī)制的轉(zhuǎn)變

2012年，廣州市政府印發(fā)了《廣州市政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，在全市3個(gè)區(qū)、縣級(jí)市和8個(gè)市政府工作部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)工作，以試點(diǎn)的蘿崗區(qū)為例，在《廣州市蘿崗區(qū)政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中，明確把中央、省、市重大決策部署落實(shí)情況，區(qū)委、區(qū)政府（廣州開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）重點(diǎn)工作任務(wù)完成情況，社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題處理情況以及服務(wù)社會(huì)、改善民生工作情況、“一票否決”事項(xiàng)、走新型城市化發(fā)展“1+15”系列政策各項(xiàng)工作作為考評(píng)重點(diǎn)，并且強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)、依法行政和社會(huì)管理等方面工作情況的綜合評(píng)價(jià)考核。我國(guó)地方政府逐漸全面正確地認(rèn)識(shí)到了績(jī)效管理的重要性和必要性，由片面的發(fā)展目標(biāo)的考核轉(zhuǎn)向全面績(jī)效目標(biāo)的考核成為了當(dāng)前不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

3.1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是城市土地利用轉(zhuǎn)型的又一大動(dòng)力。近些年來(lái)，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，珠三角地區(qū)提出了“騰籠換鳥(niǎo)”相關(guān)政策，旨在提高第三產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重。第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占比重較低，城市用地較少是目前各個(gè)城市的共同特征，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整在很大程度上也影響著城市土地利用轉(zhuǎn)型。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城市人口緊密相聯(lián)，往往需要在城市的中心地段進(jìn)行用地和建設(shè)，盲目擴(kuò)大城市范圍建設(shè)新城，并不能保障第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展獲得良好的城市用地支持。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展會(huì)倒逼城市進(jìn)行土地利用轉(zhuǎn)型，城市需要主動(dòng)對(duì)城市用地進(jìn)行合理規(guī)劃，綜合考慮城市內(nèi)部挖潛和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”獲得的存量增量土地，以適應(yīng)城市和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

以上三方面弱化了城市土地利用轉(zhuǎn)型的阻力，為廣州市土地利用轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了動(dòng)力，使得廣州市政府逐步把目光轉(zhuǎn)向了存量土地的挖潛。

3.2 廣州市土地利用轉(zhuǎn)型的條件

3.2.1 政府行為意識(shí)的推動(dòng)

在廣州市的土地利用轉(zhuǎn)型中，政府行為起到了至關(guān)重要的作用，課題組于2013年7月對(duì)廣州進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市政府已逐步意識(shí)到城鎮(zhèn)化建設(shè)與新增用地短缺之間的矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大的成就，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)13.7%，2007年達(dá)到30673億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的1/8。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，消耗了大量的土地資源。廣東省土地后備資源不足，國(guó)土面積僅占全國(guó)的1.87%，到2007年底，全省人均耕地面積只有0.45畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線(xiàn)。2008年3月，溫總理在參加十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議廣東代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告時(shí)提出，希望廣東被作為集約節(jié)約用地試點(diǎn)示范?。ā稄V東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作方案》）。在這樣的背景下，廣東省政府于2010年成立“三舊改造”辦公室，發(fā)布多項(xiàng)政策，在資金等多方面支持“三舊改造”工作的推行。

3.2.2 城市綜合實(shí)力

第一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力。改革開(kāi)放以來(lái)，廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大的成就，廣州地區(qū)生產(chǎn)總值由1978年的43.09億元提高到2010年的10604.48億元，按可比價(jià)格計(jì)算，2010年地區(qū)生產(chǎn)總值比1978年增長(zhǎng)65倍多，年均增長(zhǎng)14%。第二，財(cái)政收入。伴隨著經(jīng)濟(jì)總量的突飛猛進(jìn)，廣州市財(cái)政收入也呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2010年，廣州市地方一般預(yù)算財(cái)政收入為872.65億元，約占全省的五分之一，比1978年的13.65億元翻6番。第三，城市布局的優(yōu)化。廣州積極實(shí)施“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)、中調(diào)”城市發(fā)展戰(zhàn)略，基本完成了城市空間布局與基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略性調(diào)整，城市布局得到進(jìn)一步的優(yōu)化。第四，生態(tài)環(huán)境的改善。廣州致力于為城市發(fā)展提供可持續(xù)的區(qū)域性生態(tài)保障，維護(hù)和培育森林生態(tài)系統(tǒng)、加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)和人文景觀資源保護(hù)、培育城市組團(tuán)生態(tài)隔離帶、切實(shí)控制水體和空氣污染。2010年，廣州入選全國(guó)“十大幸福城市”，市民的幸福感、歸屬感大大增強(qiáng)。

3.2.3 亞運(yùn)會(huì)建設(shè)的契機(jī)

2010年11月12日至27日在廣州舉辦的第16屆亞運(yùn)會(huì)直接帶動(dòng)廣州城市的大規(guī)模建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平提前20-50年，為廣州市的“三舊改造”帶來(lái)了歷史性的契機(jī)。在亞運(yùn)會(huì)的強(qiáng)有力推動(dòng)下，廣州市全面提升城市的軟硬件設(shè)施水平，許多新城區(qū)和重點(diǎn)大型建筑的提速建成，為廣州市的土地利用轉(zhuǎn)型提供了切入點(diǎn)和突破點(diǎn)，“三舊改造”成為廣州市形象改造的重要一步。在亞運(yùn)會(huì)召開(kāi)前，廣州市把琶洲、獵德、冼村、林和村、楊箕村、小新塘、棠下村、蕭崗村、三元里村等9個(gè)城中村的清拆工作列為2010年的工作重點(diǎn)，這是廣州市結(jié)合亞運(yùn)會(huì)規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域所采取的重點(diǎn)突破。從此，廣州市“三舊改造”的工作全面鋪開(kāi)。

3.3 廣州市土地利用轉(zhuǎn)型的方式

3.3.1實(shí)施“三舊改造”

廣州市土地利用的主要的轉(zhuǎn)型方式是實(shí)施“三舊改造”。

“三舊改造”是城市發(fā)展到一定階段，在土地集約化發(fā)展的要求下，針對(duì)“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠(chǎng)房”和“舊村莊”的改造，主要是存量建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)利用。其范圍主要包括：城市市區(qū)“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠(chǎng)房（廠(chǎng)區(qū)）用地；國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)的原廠(chǎng)房用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠(chǎng)房用地；布局散亂、條件落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)和村莊；列入“萬(wàn)村土地整治”示范工程的村莊等。

廣州市“三舊改造”分為全面改造（再開(kāi)發(fā)型）與綜合整治（非開(kāi)發(fā)型）兩大類(lèi)型和全面改建（重建）、整建提升、功能更新、環(huán)境整治、生態(tài)功能維護(hù)五種改造方式。如表1所示。

3.3.2發(fā)布政策推動(dòng)

廣州市政府不斷探索完善“三舊改造”激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)和深化以“三舊改造”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施、土地公開(kāi)市場(chǎng)建設(shè)和土地交易程序規(guī)范、土地產(chǎn)權(quán)制度、利益共享機(jī)制等為主要內(nèi)容的政策，有效調(diào)動(dòng)各方實(shí)施改造的積極性，吸引社會(huì)力量支持和參與改造。在土地利用轉(zhuǎn)型過(guò)程中，廣州市政府發(fā)布了多個(gè)政策文件。當(dāng)發(fā)現(xiàn)運(yùn)行中出現(xiàn)問(wèn)題，即對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行調(diào)整，及時(shí)發(fā)布政策指導(dǎo)工作順利進(jìn)行。

比如，為了解決通過(guò)賣(mài)地融資的改造模式如何控制成本問(wèn)題，廣州市“三舊改造”辦公室專(zhuān)門(mén)制定《城中村改造復(fù)建成本標(biāo)準(zhǔn)指引》，其目的就是讓城中村改造成本有章可循，防止漫天要價(jià)導(dǎo)致賣(mài)地融資時(shí)推高地價(jià)。

3.3.3 保證規(guī)劃先行

廣州市于2010年1月開(kāi)始組織全市“三舊改造”規(guī)劃編制工作，考慮到全市三舊資源量大面廣、分布零散，且舊廠(chǎng)、舊城和舊村各自改造政策導(dǎo)向不同等實(shí)際，主要采取“1+3+N”的規(guī)劃編制體系：即總體的 “三舊改造”規(guī)劃綱要下面，還有三個(gè)舊城、舊廠(chǎng)和舊村的改造規(guī)劃，分別是《廣州市舊城更新改造規(guī)劃》、《廣州市城中村（舊村）改造規(guī)劃指引》和《廣州市舊廠(chǎng)房改造專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，具體項(xiàng)目的改造計(jì)劃再根據(jù)以上規(guī)劃進(jìn)行編制?！稄V州市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》圈定了廣州五年“三舊改造”重點(diǎn)區(qū)，天河龍洞、黃村，白云金沙街、同德街，番禺南村鎮(zhèn)、鐘村鎮(zhèn)等54個(gè)鎮(zhèn)街均被列入其中，改造規(guī)模高達(dá)9810公頃。到2015年，廣州除對(duì)13834公頃三舊用地進(jìn)行改造外。還將建立土地整治規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)制度，確保土地整治規(guī)劃實(shí)施的質(zhì)量和效果。

3.3.4 給予財(cái)政支持

為了解決“三舊改造”面臨的資金問(wèn)題，廣州市政府通過(guò)公開(kāi)方式引入市場(chǎng)參與主體推進(jìn)城中村改造，豐富改造主體，并出臺(tái)加強(qiáng)“三舊改造”專(zhuān)項(xiàng)資金管理意見(jiàn)，規(guī)定“三舊改造”的土地出讓金專(zhuān)款專(zhuān)用，60%返還村集體，40%政府用來(lái)支持城市建設(shè)，平衡不同的改造項(xiàng)目。

對(duì)于一些市場(chǎng)主體不是很感興趣的歷史文化保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目，政府通過(guò)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。如東莞市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了“三舊改造”產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目操作辦法，規(guī)定“三舊改造”產(chǎn)業(yè)類(lèi)拆除項(xiàng)目最高補(bǔ)助80元/平方米，新建項(xiàng)目最高補(bǔ)助100元/平方米。

4 結(jié)語(yǔ)

城市土地利用轉(zhuǎn)型是城市化加速推進(jìn)與土地資源緊缺矛盾下的必由之路，能夠有效提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。廣州市的城市土地利用轉(zhuǎn)型的推行不僅與建設(shè)用地的供給量、城市自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件有關(guān)，也與政府的行為意識(shí)相關(guān)，它是在中央和廣州市政府的共同推動(dòng)下實(shí)施的被動(dòng)轉(zhuǎn)型，提高了廣州市土地利用的效率，對(duì)廣州市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在國(guó)家大力推行節(jié)約集約用地的背景下，各地政府作為城市土地利用轉(zhuǎn)型的實(shí)施者和促進(jìn)者，應(yīng)選準(zhǔn)時(shí)機(jī)，抓住機(jī)遇，完善自身?xiàng)l件，在合適的時(shí)機(jī)選擇合適的方式，做好規(guī)劃，推動(dòng)城市土地利用轉(zhuǎn)型。

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作者簡(jiǎn)介：

李菁，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)槌鞘型恋乩霉芾?，土地制度與政策。

馮銀靜，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘型恋乩霉芾恚恋亟鹑凇?/p>

夏冀，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫砼c領(lǐng)導(dǎo)。

基金項(xiàng)目：

華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金（人文社科2013WT014）；國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（編號(hào)：71103068）；武漢市科協(xié)國(guó)家級(jí)科技思想庫(kù)建設(shè)調(diào)研課題（WHKX201401）。