我國(guó)“撤點(diǎn)并校”政策的域外借鑒與完善

劉文莉1嚴(yán)勃2劉英澤3

1.西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川成都610041；

2.西南民族大學(xué)管理學(xué)院，四川成都610041；

3.西南民族大學(xué)化學(xué)與環(huán)境資源保護(hù)學(xué)院，四川成都610041

摘要：我國(guó)“撤點(diǎn)并?！闭邔?shí)施十多年以來(lái)，對(duì)調(diào)整教育結(jié)構(gòu)、合理利用教育資源具有非常重要的意義和作用。然而，這一制度的實(shí)施過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。文章結(jié)合我國(guó)“撤點(diǎn)并校”政策的實(shí)施現(xiàn)狀，通過(guò)與美國(guó)和日本撤點(diǎn)并校政策的比較研究，提出了完善我國(guó)“撤點(diǎn)并?！闭叩慕ㄗh。

關(guān)鍵詞：撤點(diǎn)并校；農(nóng)村；教育

中圖分類(lèi)號(hào)：G521

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)14-0018-02

作者簡(jiǎn)介：劉文莉，西南民族大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)本科生，研究方向：教育法；嚴(yán)勃，西南民族大學(xué)管理學(xué)院市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)2012級(jí)本科生，研究方向：市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)；劉英澤，西南民族大學(xué)化學(xué)與環(huán)境資源保護(hù)學(xué)院應(yīng)用化學(xué)專(zhuān)業(yè)2012級(jí)本科生，研究方向：應(yīng)用化學(xué)與環(huán)境保護(hù)。

一、我國(guó)“撤點(diǎn)并?！闭邔?shí)施的現(xiàn)狀和問(wèn)題

人類(lèi)社會(huì)向前邁進(jìn)的過(guò)程中，城市化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)。人口流動(dòng)性加大，且不斷向城市集中，農(nóng)村地區(qū)主動(dòng)或被動(dòng)地面臨著人口下降、土地面積減少的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)。在這種變化過(guò)程中，農(nóng)村學(xué)校教育必然會(huì)受到影響，產(chǎn)生浪費(fèi)、閑置等現(xiàn)象，其他國(guó)家是這樣，中國(guó)也是如此。農(nóng)村中小學(xué)學(xué)齡人口的相對(duì)減少和分散就是實(shí)施“撤點(diǎn)并?！闭叩纳鐣?huì)現(xiàn)實(shí)背景。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的不斷加強(qiáng)，教育體制改革的不斷深化，義務(wù)教育面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

二、美國(guó)和日本“撤點(diǎn)并校”政策的借鑒意義

(一)美國(guó)撤點(diǎn)并校政策對(duì)我國(guó)的借鑒意義

20世紀(jì)前，美國(guó)農(nóng)村人口居住分散，“小規(guī)?！睂W(xué)校遍地開(kāi)花，學(xué)校間缺乏聯(lián)系與交流，教師素質(zhì)，教學(xué)水平更是參差不齊。隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展及農(nóng)業(yè)機(jī)械化、技術(shù)化的水平不斷提高，傳統(tǒng)的農(nóng)村學(xué)校“放羊”式教育已經(jīng)無(wú)法滿足時(shí)代的需求，放棄分散的教育布局模式，集中發(fā)展城鎮(zhèn)教育，勢(shì)在必行。但是，改革永遠(yuǎn)都不可能是一帆風(fēng)順的，美國(guó)在推行集中辦學(xué)的模式后，也出現(xiàn)了大規(guī)模輟學(xué)、巨額班容量等極端現(xiàn)象，輿論壓力下，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，政府迫于壓力，對(duì)教育布局調(diào)整所帶來(lái)的弊端進(jìn)行了補(bǔ)救。

首先，對(duì)基建的投入是撤點(diǎn)并校政策實(shí)施的前提條件。美國(guó)正式推行學(xué)校合并政策之前，各州政府都制定了諸多政策，如1911年俄克拉荷馬州通過(guò)立法，投入專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為農(nóng)村的聯(lián)合學(xué)校、合并學(xué)校等的校舍建設(shè)提供一半的補(bǔ)助。威斯康辛州也在1913年頒布法律，對(duì)農(nóng)村中規(guī)模比較大的學(xué)校和分年級(jí)學(xué)校提供更多的資金以改善辦學(xué)條件。其次，形成有效的監(jiān)督使得政策在陽(yáng)光下推行。美國(guó)在推行學(xué)校合并政策時(shí)在各個(gè)州都設(shè)立了學(xué)監(jiān)崗位，聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)人員對(duì)農(nóng)村學(xué)校實(shí)施督導(dǎo)功能，這一職位的設(shè)立，使得政府對(duì)學(xué)校的資金投入、政策扶持、學(xué)科援助的方案都能在陽(yáng)光下執(zhí)行，從而減少了貪污腐敗的滋生。第三，逐步探索，及時(shí)改正讓政策正確實(shí)行。俗話說(shuō)事情并不是總是一帆風(fēng)順的，推行改革更是如此。美國(guó)在20世紀(jì)60年代后，農(nóng)村的學(xué)校合并運(yùn)動(dòng)在一段時(shí)間內(nèi)也出現(xiàn)過(guò)停滯不前的現(xiàn)象。這是因?yàn)槿藗儗?duì)政策實(shí)施的每一步都給予了足夠的關(guān)注，從而就發(fā)現(xiàn)其中“規(guī)模效益”所帶來(lái)的負(fù)面影響，即學(xué)校的規(guī)模增大后教學(xué)質(zhì)量，教師福利等方面出現(xiàn)了下滑的態(tài)勢(shì)。因此美國(guó)改變對(duì)策，開(kāi)始向新的方向發(fā)展，如多元化辦學(xué)、校際資源共享的模式。最后，確保交通安全讓學(xué)生開(kāi)心而來(lái)平安而歸。早在20世紀(jì)20年代，美國(guó)的各個(gè)州就陸續(xù)推出有關(guān)農(nóng)村學(xué)生上下學(xué)的交通法律法規(guī)。并將給學(xué)生上學(xué)路途較遠(yuǎn)的學(xué)校配備校車(chē)作為政府為農(nóng)村中小學(xué)提供的免費(fèi)配套服務(wù)之一。而對(duì)于校車(chē)的所有權(quán)問(wèn)題，政府采用了多種方式、吸引社會(huì)參與的措施，因地制宜的保證學(xué)生在學(xué)校與家庭之間的安全往來(lái)。對(duì)于美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)在考慮自身發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合本國(guó)實(shí)際國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒和選擇性吸收。由于我國(guó)人口基數(shù)大，資源相對(duì)短缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不突出，因此，我國(guó)在制定保障措施時(shí)，不可能向美國(guó)那樣，做到校車(chē)配備全國(guó)覆蓋，教育基建經(jīng)費(fèi)全國(guó)統(tǒng)籌。但是，我們能做到的是，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)確有需要的偏遠(yuǎn)地區(qū)，配備校車(chē)，對(duì)家庭確有困難的學(xué)生提供補(bǔ)助，真正實(shí)現(xiàn)“不讓一個(gè)孩子因此輟學(xué)”的目標(biāo)；我們能做到的是，出現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)、有效的對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整和論證，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行解決和預(yù)防。

(二)日本撤點(diǎn)并校政策的借鑒意義

日本在戰(zhàn)后重建時(shí)期、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期、少子化社會(huì)時(shí)期分別進(jìn)行了三次撤點(diǎn)并校運(yùn)動(dòng)。與美國(guó)不同的是，為防止出現(xiàn)社會(huì)不滿、政策無(wú)法推行的情況，日本政府采取的是先行保障制度。

首先，政府教育經(jīng)費(fèi)充足。日本在每次運(yùn)動(dòng)之前，都會(huì)有詳細(xì)的法律法規(guī)、指導(dǎo)意見(jiàn)，這些規(guī)章制度的出臺(tái)，配備各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，解決改革中出現(xiàn)的經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題。如日本長(zhǎng)崎縣對(duì)學(xué)校合并后新增的教學(xué)樓、體育館等校舍的建筑費(fèi)用，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助總費(fèi)用的1/2。

其次，相關(guān)配套保障設(shè)施完善。日本建立了十分完善的校車(chē)制度，解決了學(xué)校裁撤合并后兒童就學(xué)的交通問(wèn)題。如日本文部省關(guān)于國(guó)內(nèi)校車(chē)(船)的使用情況的調(diào)查指出，日本全國(guó)62.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用校車(chē)(船)，在一些自然條件不變的偏遠(yuǎn)地區(qū)，校車(chē)(船)的使用率更是達(dá)到90%以上。第三，充分聽(tīng)取民意，公眾決策。政策實(shí)施后，能夠得到群眾滿意和認(rèn)可，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是，日本在基層教委特別設(shè)立審議會(huì)，能夠充分聽(tīng)取民意，采取民意。由于學(xué)校在日本農(nóng)村地區(qū)同時(shí)充當(dāng)著教育場(chǎng)所和文化中心兩種角色，因此負(fù)責(zé)政策實(shí)施的各基層有關(guān)部門(mén)對(duì)于學(xué)校的裁撤合并持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，在制定具體實(shí)施措施時(shí)，積極邀請(qǐng)當(dāng)?shù)氐拿癖妳⑴c到?jīng)Q策中來(lái)，對(duì)本地區(qū)的撤并學(xué)校、合并后學(xué)校的建設(shè)、學(xué)生就學(xué)的交通補(bǔ)助和校車(chē)運(yùn)行、廢舊校舍的再利用等方面進(jìn)行討論，并將結(jié)果形成書(shū)面文件向社會(huì)公布征求意見(jiàn)。

這些舉措，體現(xiàn)了日本在政策制定中的民主科學(xué)性，從而確保制定出的政策是合乎實(shí)際，民眾支持的合理方案。這一點(diǎn)是十分值得我們借鑒和效仿的。根據(jù)我們的走訪，家長(zhǎng)對(duì)于“撤點(diǎn)并校”政策并不了解，更不存在提出意見(jiàn)、反映問(wèn)題的機(jī)會(huì)，大多數(shù)家長(zhǎng)只是接到一紙通知，被告知下學(xué)期需要將孩子送到縣城學(xué)校或者某個(gè)中心學(xué)校就讀?？梢哉f(shuō)，我國(guó)在制定和實(shí)施這項(xiàng)政策的時(shí)候，并沒(méi)有充分、全面的接受社會(huì)意見(jiàn)，才會(huì)導(dǎo)致令人尷尬的“上學(xué)難”問(wèn)題的出現(xiàn)。由此可見(jiàn)，只有充分聽(tīng)取民意，了解民情，保障民生，才能制定出符合時(shí)代的政策，才能使制定的政策得以實(shí)施，才能是政策實(shí)施達(dá)到預(yù)期的效果。

三、改善我國(guó)“撤點(diǎn)并?！闭邔?shí)施效果的對(duì)策建議

(一)撤點(diǎn)并校應(yīng)在充分論證科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)上實(shí)施

撤點(diǎn)并校的本意在于合理優(yōu)化教育資源配置、提高教育水平，而不能理解為簡(jiǎn)單地撤銷(xiāo)或合并學(xué)校。因此，國(guó)家在制定政策之初就提出了因地制宜的首要要求，而各地區(qū)在實(shí)施中部分或完全忽略這一要求提出了僅以生源數(shù)量一項(xiàng)指標(biāo)就決定撤并學(xué)校的生硬的“一刀切”的做法。地區(qū)政府部門(mén)在實(shí)施政策的時(shí)候首先需要了解的就是本地區(qū)實(shí)際情況，如調(diào)查和預(yù)測(cè)當(dāng)?shù)厝丝谔貏e是學(xué)齡兒童人口數(shù)量變動(dòng)，尤其是學(xué)齡兒童的地理分布情況。在掌握這些情況之后，對(duì)學(xué)校服務(wù)區(qū)域進(jìn)行計(jì)算，在考慮當(dāng)?shù)氐匦蔚貏?shì)的影響下制定出合適的學(xué)校服務(wù)區(qū)域。在當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況允許的情況下，對(duì)每個(gè)區(qū)域的學(xué)校進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，如預(yù)估入學(xué)兒童，考慮校舍面積，配備教師數(shù)量，配套設(shè)施的數(shù)量及服務(wù)能力等。如果能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)的每個(gè)學(xué)校都能做到上文所述的步驟，這樣出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則才是真正符合本地區(qū)實(shí)際的學(xué)校撤并方案。

(二)實(shí)施“撤點(diǎn)并校”政策應(yīng)尊重學(xué)生及家長(zhǎng)意見(jiàn)

我國(guó)推行“撤點(diǎn)并?！闭叩目傮w思路都是為了一切孩子的健康成長(zhǎng)和學(xué)齡兒童就近上學(xué)。在這個(gè)思路的指引下，充分考慮到農(nóng)村地區(qū)學(xué)生和家長(zhǎng)的切身利益，以慎重的態(tài)度對(duì)待。各地方政府在制定方案之前可派遣人員對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行走訪，向居民宣傳國(guó)家政策，同時(shí)還可以聽(tīng)取居民對(duì)學(xué)校合并的意見(jiàn)。在制定方案時(shí)可以舉行討論會(huì)，邀請(qǐng)涉及地區(qū)的當(dāng)?shù)鼐用?，如學(xué)生及其親屬、當(dāng)?shù)貙W(xué)校教師等，采取民主的做法充分采集與會(huì)人員的意見(jiàn)。在方案初稿形成后，向當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行宣傳講解，征求社會(huì)意見(jiàn)，對(duì)不足之處及時(shí)改善，這樣才能取得當(dāng)?shù)鼐用竦膹V泛接受和認(rèn)可。由于撤點(diǎn)并校與當(dāng)?shù)鼐用窦皩W(xué)生利益密切相關(guān)，因此在決策前應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)貙W(xué)生、家長(zhǎng)及學(xué)校教師的意見(jiàn)，應(yīng)做好對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷男麄鞴ぷ?，取得?dāng)?shù)厣鐣?huì)民眾的廣泛接受和認(rèn)可。此外，政策涉及的學(xué)生年齡偏小，身體、心理承受能力較弱，撤點(diǎn)并校導(dǎo)致就學(xué)距離和時(shí)間增加，無(wú)形中增加了學(xué)生的身心壓力和負(fù)擔(dān)。因此在實(shí)施政策之時(shí)必須以學(xué)生為本，充分調(diào)查交通狀況、寄宿學(xué)校條件等各種因素對(duì)學(xué)生帶來(lái)的影響，合理調(diào)整學(xué)校布局。

(三)應(yīng)加強(qiáng)撤點(diǎn)并校后配套設(shè)施建設(shè)、充分保障學(xué)生安全

撤點(diǎn)并校并不是關(guān)掉幾所學(xué)校，新建幾棟教學(xué)樓，安排一些老師那么簡(jiǎn)單，它是事關(guān)學(xué)生就學(xué)交通安全的大問(wèn)題。近年來(lái)，各地區(qū)在突擊實(shí)施撤點(diǎn)并校后，對(duì)合并后的學(xué)校的校車(chē)配備，學(xué)校周邊道路的整修等配套設(shè)施建設(shè)缺失或不完善，導(dǎo)致我國(guó)許多地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)頻發(fā)學(xué)生就學(xué)交通安全問(wèn)題。各級(jí)政府有義務(wù)和責(zé)任為農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)提供校車(chē)服務(wù)，劃撥專(zhuān)項(xiàng)資金采購(gòu)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制式校車(chē)。但是考慮到校車(chē)成本和某些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，國(guó)家應(yīng)在經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)采購(gòu)校車(chē)時(shí)進(jìn)行必要補(bǔ)貼。同時(shí)，在校車(chē)運(yùn)行過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)校車(chē)的權(quán)責(zé)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。各地方政府也應(yīng)制定詳細(xì)的校車(chē)運(yùn)行規(guī)范，選擇有能力的運(yùn)營(yíng)方，聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的司機(jī)，定期對(duì)校車(chē)的安全狀況進(jìn)行檢查，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的校車(chē)要及時(shí)維修，不能使校車(chē)“帶病上路”。這樣才能確保中小學(xué)生就學(xué)道路的交通安全。此外，針對(duì)撤點(diǎn)并校后，部分地區(qū)的學(xué)校出現(xiàn)的學(xué)生住宿問(wèn)題，各地方政府及教育行政部門(mén)應(yīng)采取實(shí)際措施，做好農(nóng)村地區(qū)寄宿制學(xué)校的建設(shè)及管理工作，在宿舍樓的建設(shè)上，嚴(yán)格按照相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保證學(xué)生宿舍的建設(shè)質(zhì)量。在宿舍樓的管理上，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的管理人員對(duì)宿舍進(jìn)行管理。

(四)應(yīng)做好撤點(diǎn)并校后廢舊校舍的再利用工作

對(duì)于撤銷(xiāo)后的學(xué)校的校舍出現(xiàn)閑置的情況，政府在制定撤并方案之時(shí)還應(yīng)考慮到廢舊校舍的再利用工作。如果撤并后舊校舍被空置或廢棄的話，就會(huì)造成教育資源的巨大浪費(fèi)，這與通過(guò)撤點(diǎn)并校實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置的初衷背道而馳。因此，可以考慮將舊的校舍的使用情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)能夠繼續(xù)使用的校舍可將其改造為當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕顒?dòng)中心，使其發(fā)揮余熱；對(duì)于無(wú)法繼續(xù)使用的校舍，可先將其進(jìn)行改造，再作為當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行使用。這樣不僅能夠很好地解決撤點(diǎn)并校后校舍處置問(wèn)題，也可以為發(fā)展農(nóng)村地區(qū)文化教育事業(yè)發(fā)揮作用。

“撤點(diǎn)并?！闭叩某踔砸彩菫榱讼蜻m齡兒童提供平等、優(yōu)質(zhì)的受教育機(jī)會(huì)，也是為了消除城鄉(xiāng)教育的不平衡，就如今部分地區(qū)的落實(shí)現(xiàn)況而言，我們更應(yīng)該為農(nóng)村的教育朝著更加有利的方向發(fā)展而努力。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn).國(guó)務(wù)院辦公廳，2012-9-6.