張　濤

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西　南昌　330031

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高速公路免費(fèi)通行的正當(dāng)性與合法性分析

張濤

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西南昌330031

摘要：2012年節(jié)假日免費(fèi)通行政策的出臺(tái)，將“高速公路免費(fèi)通行”推上風(fēng)口浪尖。行政主體因?yàn)樽约航o民眾帶來實(shí)惠而理直氣壯時(shí)，卻并未對(duì)剝奪公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的部分收費(fèi)權(quán)的行政行為在法律上予以評(píng)價(jià)。高速公路免費(fèi)通行根據(jù)其準(zhǔn)據(jù)法的不同可分為三類，本文將對(duì)其正當(dāng)性與合法性進(jìn)行深入分析。

關(guān)鍵詞：高速公路；免費(fèi)通行；正當(dāng)性；合法性

一、高速公路免費(fèi)通行的類型化

從“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策實(shí)施至今，收費(fèi)公路在我國(guó)已存在近30年。期間，許多車輛由于法規(guī)和政策的規(guī)定，得以享受免費(fèi)通行帶來的利益。根據(jù)高速公路免費(fèi)通行的法律依據(jù)不同，本文將免費(fèi)通行的車輛分為以下幾類：

第一類，根據(jù)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院行政命令而享有收費(fèi)公路免費(fèi)通行的車輛。如：《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定：軍隊(duì)車輛、武警部隊(duì)車輛，公安車輛在轄區(qū)內(nèi)處理公務(wù)以及進(jìn)行跨區(qū)作業(yè)的聯(lián)合收割機(jī)、運(yùn)輸聯(lián)合收割機(jī)的車輛，免交車輛通行費(fèi)①。《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》[1](以下簡(jiǎn)稱《通知》)中規(guī)定，7座以下的小型車輛在重大節(jié)假日時(shí)免交高速公路通行費(fèi)。

第二類，根據(jù)部門規(guī)章而享有免費(fèi)通行權(quán)的車輛。如交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策的通知》，其中規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)整車合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收車輛通行費(fèi)。

第三類，根據(jù)地方政府規(guī)章其他文件為依據(jù)享有免費(fèi)通行權(quán)的車輛。如《湖北省規(guī)范收費(fèi)公路通行費(fèi)收費(fèi)秩序暫行規(guī)定》，持“湖北省重要公務(wù)用車通行證”的機(jī)動(dòng)車輛可以免費(fèi)通行高速公路；江蘇省規(guī)定，在收費(fèi)站排隊(duì)的車輛超過10輛，則應(yīng)免費(fèi)通行；山西省規(guī)定：外省旅行社組團(tuán)入晉的旅游客車免收車輛通行費(fèi)；此類文件在我國(guó)各地屢見不鮮。

二、高速公路免費(fèi)通行的正當(dāng)性分析

首先，根據(jù)受益者付費(fèi)原則，享受服務(wù)者應(yīng)對(duì)自己所受之利益付出相應(yīng)的費(fèi)用。軍隊(duì)車輛、武警消防部隊(duì)車輛等在執(zhí)行職務(wù)通行收費(fèi)公路時(shí)，為了便利國(guó)家機(jī)關(guān)快速及時(shí)地處理突發(fā)事件或重大事故以減少人們?cè)馐艿膿p失；這些職務(wù)行為的直接受益者為全體社會(huì)，沒有人能否認(rèn)自己生命財(cái)產(chǎn)安全可能隨時(shí)遭遇危險(xiǎn)，所以上述部門的及時(shí)行動(dòng)總是必要的，由此產(chǎn)生的費(fèi)用自然應(yīng)當(dāng)由受益者——廣大公民共同承擔(dān)。

上述之外的高速公路免費(fèi)通行均因違反平等保護(hù)原則而有失正當(dāng)性。首先，高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)所獲得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為其財(cái)產(chǎn)權(quán)，毫無疑問應(yīng)受到與其他主體財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣的平等保護(hù)；不能因?yàn)楣竦睦婢蛣儕Z經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。政策制定者或許希望用“公益”的光環(huán)來掩蓋大打折扣正當(dāng)性，卻使經(jīng)濟(jì)條件更差的公民被排除在政策利好的范圍之外，這與政策制定者所倡導(dǎo)的“公益”可謂是南轅北轍。

三、高速公路免費(fèi)通行的合法性分析——法律保留原則

法律保留原則的基本含義是：“凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則只能針對(duì)該事項(xiàng)制定法律，或者在法律有明確授權(quán)的情況下，由行政機(jī)關(guān)在權(quán)限內(nèi)制定相應(yīng)規(guī)定”[4]。

上文所述第一類車輛免費(fèi)通行公路，是由國(guó)務(wù)院頒布的規(guī)范性文件規(guī)定的。根據(jù)我國(guó)《立法法》第56條相關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)可以就執(zhí)行法律和職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)作出規(guī)定?！豆贩ā返?8條也授權(quán)國(guó)務(wù)院制定收費(fèi)公路的具體管理辦法。所以，國(guó)務(wù)院制定關(guān)于公路收費(fèi)問題的相應(yīng)規(guī)定具有合法權(quán)限，這一權(quán)限中，既包括了積極的收費(fèi)規(guī)定，也應(yīng)包括反面的免費(fèi)規(guī)定。國(guó)務(wù)院有權(quán)決定在何時(shí)、對(duì)何種類型的車輛免收通行費(fèi)。國(guó)務(wù)院選擇“批轉(zhuǎn)”的方式，作出節(jié)假日免征通行費(fèi)的決定，并沒有超出《公路法》的授予的權(quán)限范圍，也不存在程序性瑕疵。因此，屬于合法行為。

而部門規(guī)章和地方政府規(guī)范文件對(duì)免費(fèi)通行作出相應(yīng)規(guī)定，這一行為的合法性則是存疑的。根據(jù)我國(guó)《立法法》第71條第2款規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，部門規(guī)章必須在其權(quán)限范圍之內(nèi)制定，凡不屬于本部門管理的事項(xiàng)，不能出現(xiàn)在本部門制定的規(guī)章中；即使是本部門權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)，制定的規(guī)章也只能在法律、行政法規(guī)、決定、命令規(guī)定的幅度內(nèi)加以細(xì)化，不能抵觸法律、法規(guī)或超越其權(quán)限。

在《公路法》未對(duì)國(guó)務(wù)院部委和地方政府授權(quán)的情況下，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章只能在國(guó)務(wù)院制定的條例范圍內(nèi)制定具體的實(shí)施細(xì)則，而不能擴(kuò)大收費(fèi)范圍或是免費(fèi)通行范圍。超范圍的越權(quán)規(guī)定是違反《立法法》的，屬于典型的行政違法行為。

[注釋]

①<收費(fèi)公路管理?xiàng)l例>第7條.

[參考文獻(xiàn)]

[1]國(guó)務(wù)院.關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/02/content_1382.htm，2015-3-2.

[2][法]盧梭.社會(huì)契約論[M]何兆武譯[M].上海：商務(wù)印書館，2001:119.

[3]城仲模.行政法之一般法律原則(二)[M].臺(tái)灣：臺(tái)北三民書局，1998:101.

[4]周佑勇.行政法基本原則研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2005:188.

作者簡(jiǎn)介：張濤(1992-)，江西南昌人，南昌大學(xué)法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：F542

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0252-01