田　婧

浙江工商大學，浙江　杭州　310018

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服務政府導向下的行政審批制度改革

田婧

浙江工商大學，浙江杭州310018

摘要：我國傳統(tǒng)政府為管制型政府，然而隨著改革開放，市場經(jīng)濟逐漸替代計劃經(jīng)濟體制，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，管制政府下的行政審批制度越來越難以適應市場需求以及政府的行政管理要求。傳統(tǒng)行政審批制度的弊端日益明顯，行政審批項目甚多、審批范圍寬廣、審批權力過大、審批程序繁瑣、審批效率低下等問題相當突出。為了適應市場需求，政府急需將其職能從傳統(tǒng)的管制職能轉型為服務職能。

關鍵詞：服務型政府；審批制度改革

一、引言

20世紀70年代末到20世紀90年代初，我國采用計劃經(jīng)濟體制。在這個計劃經(jīng)濟的大時代，我國政治上高度集權，治理主體出單一化特征凸顯，唯一的權力機構掌握著所有的權力。政府扮演者大家長的角色，將規(guī)范社會的政治生活作為其直接的管理目的，并且維護公民的各項合法權利，因此政府的管理既是一種管制，又是一種服務，并且其管制功能的比重遠遠大于服務功能。行政審批制度在管制的目標下則成為了政府行政管理的主要方式。從1998年到2001年，各地政府采取了一系列的臨時措施，用以解決行政審批制度的產(chǎn)生的問題，加速區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。在此階段，政府的定位發(fā)生一些變化，也相應的采取了克服行政審批制度弊端的臨時措施，然而此時的政府依然是所有事務的決策者和管理者，采用的任然是管制式的行政管理制度。

政府職能轉變的一個重大契機是在2001年。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織，相應的則要求政府入世，為響應WTO規(guī)則，我國接受并遵守世貿(mào)組織開放式的市場規(guī)則，然而隨之而來的問題就是挑戰(zhàn)了政府管理體制和行為方式。與市場經(jīng)濟體制的要求相比，我國政府自身的改革如火如荼的開展，然則政府體制轉軌遠遠落后，因此目前最重要的就是要改革現(xiàn)行的行政審批制度，把政府職能定位于制定公共政策、進行公共管理、創(chuàng)造公共產(chǎn)品和提供公共服務。由此，服務型政府這一提法逐漸興起。

二、傳統(tǒng)審批制度存在的弊端

從舊體制延續(xù)下來的行政審批制度的弊端，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立日益顯露出來。目前，行政審批制度存在著行政審批的項目甚多、審批所涉及范圍及領域寬廣、審批事項細雜、審批權力大導致自由裁量的隨意性、審批程序繁瑣且不透明化、審批效率低下、審批消耗的人力、財力、物力等資源大等一系列的問題，行政審批制度的改革迫在眉睫。

(一)審批事項多，審批范圍廣

為了管理日益繁多的社會行業(yè)與經(jīng)濟活動，審批制度對此幾乎皆有涉及，相應的，催生了繁多的政府的審批機構以及大量的審批人員。審批成為政府行政管理的主要手段。然而實際上政府并不應該也無必要審批如此多的事項，政府其應退出其不該管也管不好的事項的管領域，使得能夠充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。

(二)審批環(huán)節(jié)多，審批時間長

在政府工作和社會生產(chǎn)生活中，存在嚴重的重復審批、多頭審批以及層層審批事項等現(xiàn)象，直接導致政府部門的低效率。然而根據(jù)市場經(jīng)濟競爭性、效率性和市場主體自主性的特性，此類多部門、多環(huán)節(jié)、長時間的審批制度已很難適應。

(三)審批不規(guī)范

審批不規(guī)范的現(xiàn)象在實踐中大量存在。如許多審批審批條件過于模糊，使得審批人員擁有了很大的自由裁量，形成了不公正、不正當?shù)膶徟Y果；又如許多審缺乏公開性，致使腐敗大量滋生；再如許多審批事項無政策和法規(guī)依據(jù)。對于這些存在的審批問題，究其原因是缺乏規(guī)范化的程序。規(guī)范化的審批一般應當符合以下三個要求：第一，審批要有明確的條件以及規(guī)范化的程序保障；第二，審批需要有相應的政策、法規(guī)作為審批依據(jù)；第三，審批內(nèi)容與程序公開化，使其受到法律的約束和公眾的監(jiān)督制約。

(四)審批部門存在重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象

輕監(jiān)管主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，表現(xiàn)為重視審批環(huán)節(jié)，忽略市場監(jiān)管。政府部門往往是一批了事，忽略了對審批后的執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)管，甚至把審批作為謀取個人利益的手段，不顧實際經(jīng)營活動的合法性。如電視傳媒對食品安全問題的報道，只追查其經(jīng)營活動是否用有關部門的審批文件，這種報道會給大家一種誤導：只要經(jīng)過政府審批，非法行為就可以合法化，這是一種非常惡劣的影響。其次，表現(xiàn)為看重審批權力，輕視審批責任。實踐中有很多的違法、該批不批、無據(jù)審批等情況，究其原因是對沒有審批行為進行很好的監(jiān)督和約束，所以一旦出現(xiàn)問題就難以追究審批人員的責任。

三、傳統(tǒng)審批制度造成的危害

傳統(tǒng)的審批制度存在種種問題，而這些問題如果得不到解決，將會產(chǎn)生一連串的危害，對此，王克穩(wěn)學者對此進行過比較詳細的論述：①

(一)導致政府職能錯位

當前社會霧霾天氣嚴重、重、特大安全事故頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化嚴重，市場競爭雜亂無章、壟斷嚴重，市場充斥著食品安全問題，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生也在一定程度上都反映了政府職能錯位。當前政府的職能是提供公共服務，如若其只將重心定位在審批上，則必然會忽視后續(xù)監(jiān)管。市場經(jīng)濟體制下，政府的主要職責應該是提供公共產(chǎn)品，對于市場不能有效供給的產(chǎn)品進行干預，如國家安全和社會長治久安的保障、航空等重大基礎設施的建設、市場競爭秩序的維護等，政府不應當介入和干預市場可以有效供給的領域。然而事實卻相反，企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營范圍內(nèi)集中了大量的行政審批事項，這明顯導致了政府職能的錯位。

(二)使得政企難以分離

政企分離是我國經(jīng)濟體制改革的核心，也是改革的難點。目前存在的大多審批項目都是對企業(yè)正常經(jīng)營活動的干擾，行政審批程序復雜、審批門檻過高，這些問題嚴重打擊了投資者的積極性，很多商機就在馬拉松式的行政審批中逝去。實踐表明，政府是政企關系矛盾中的主要方面，如果政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中的每一個環(huán)節(jié)都進行管制，那么企業(yè)就無法擺的束縛，也無法建立良性競爭的市場，手機流量月底就要清零，郵寄信件丟失只賠郵資這類不合理現(xiàn)象也無法得到改變。

(三)造成資源的閑置，產(chǎn)生權力尋租現(xiàn)象

行政審批權本質上是一種自由裁量權。在實踐中，行政審批的歷時一直是個令“顧客”頭痛的問題。一方面，因法律對投資項目從提出申請到批準同意歷時多久難有硬性規(guī)定，等到有關部門審批完畢做出許可決定后，很多投資項目已痛失良機。另一方面，投資者為了能提早拿到許可證，不得不投入大量的人力、財力、物力，從而引發(fā)了權力尋租和腐敗狂潮。審批既是一種權力，更是一種資源，權力尋租就在審批權濫用的土壤中生根發(fā)芽，政府權力部門化、部門權力個人化、個人權力金錢化成為常態(tài)?？梢哉f，有審批權力的地方，都不同程度地孕育著腐敗。

四、服務型政府導向下行政審批改革的措施

服務型政府，其理論起源于西方國家，是建立在政府再造中提出的顧客導向的公共服務的理論之上的。這種觀點之下，政府不再是“自我服務”的官僚機構，②而是向社會提供公眾服務的管理組織。將納稅人當做“顧客”或“客戶”，使其享受政府服務作為回報，政府應以顧客為導向，增強對社會公眾的回應力。在以顧客為導向的服務政府下，應改革現(xiàn)有的傳統(tǒng)的行政審批制度，使其與現(xiàn)有的服務政府相適應：

(一)減少行政審批

行政審批改革誘發(fā)了我國服務型政府建設的開端。理清審批權關系，明確政府的角色定位。根據(jù)政府職能的定位來精簡政府機構的編制，明確政府機構權力的配置以及界定政府機構管理范圍。減少行政審批項目，改革和重組政府機構，增加有利于為百姓服務的機構以及便民的服務窗口。

(二)簡化行政程序

市場經(jīng)濟發(fā)展，以及響應廣大人民群眾的需要，政府工作的高效率是必不可少的。在中，政府工作程序簡單、明朗是服務型政府的必備，與此同時，政府服務的態(tài)度和方式也是提高行政效率的重要方面。如各地開展的一站式辦公、一條龍服務，以及行政務超市、行政服務中心等多種便民服務方式，推進政務服務便捷化。在政府服務的方法上，不少各地政府都開展網(wǎng)上辦公，公開辦事程序和辦事內(nèi)容，充分發(fā)揮了網(wǎng)絡的優(yōu)勢。在服務態(tài)度上，各級政府緊抓工作人員的工作作風問題，建立健全各種責任追查制度，加強群眾的主人翁意識，讓其主動監(jiān)督。各項監(jiān)督制度保證了服務型政府建設能夠腳踏實地，隨著審批事項程序的簡化，政府的辦事效率明顯提高，也提高了其在群眾中的公信力。

(三)實現(xiàn)實現(xiàn)從管制理念到服務理念的轉化

服務型政府理念下的行政審批制度不斷變革，但是多數(shù)還是政府主導的自身變革，政府“官本位”的思想依然未得到很好的扭轉，群眾并未參與到改革的浪潮中，審批制度改革體現(xiàn)出了“國進民退”的趨勢。在此情勢下，我們要注重樹立服務理念，使其與市場經(jīng)濟的需求相適應。

1.合理確立審批的范圍，樹立服務的理念?；邮交蜓a位式的職能才是服務型政府所擁有的，服務型政府其主旨不在于主宰社會，而是服務公民、服務社會。在服務理念的指導下，我們選擇：首先，政府行政審批堅決不能涉及市場調(diào)節(jié)能夠解決的領域；其次，在政府應該管理但不必采用審批手段的領域，轉變管理方式，如備案等；最后，對于政府必須以管制方式進行的事項，就應當嚴格受法律、法規(guī)。

2.以顧客導向戰(zhàn)略，樹立服務理念。顧客戰(zhàn)略要求以顧客為中心，把民眾放置于主動的顧客的位置上。在審批過程中貫徹顧客戰(zhàn)略，為顧客提供全方位和高質量的服務；增加審批的透明度，接受公眾的監(jiān)督與制約；明確審批責任，樹立對顧客負責的意識。

3.貫徹服務至上的新型組織文化，樹立服務理念。以服務至上的新型組織文化為行政審批過程中的指導思想，在審批組織成員中樹立以民為本、一切為民服務的價值觀。要真正建立從服務視角進行審批的組織文化。

五、結語

服務政府理念下的行政審批制度，區(qū)別于傳統(tǒng)審批制度全能審批的情形，退出政府審批不應涉及的領域與范圍，以提供公共服務產(chǎn)品為其職能。在行政審批制度改革的浪潮中，行政審批項目減少，行政效率提高，以顧客為導向的服務理念也在逐步建立。但是由于理論界對于服務型政府的研究不足，對于何為服務型政府、服務型政府的內(nèi)涵、服務行政政府的理論基礎等等都沒有清晰的研究與論述，導致服務型政府的建設緩慢。服務型政府建設依然存在著的理論認識不足、官本位思想固存，重視具體改革層面的操作、忽略體制方面的創(chuàng)新，建設呈現(xiàn)“國進民退”的現(xiàn)象等等問題，需要我們進一步的實踐。

[注釋]

①王克穩(wěn).行政審批制度的改革與立法[J].政治與法律，2002(2).

②吳玉宗.服務型政府建設之現(xiàn)狀[J].行政與法，2004(11).

作者簡介：田婧(1990-)，女，漢族，浙江湖州人，浙江工商大學法學院，憲法與行政法系2013級研究生，研究方向：行政法方向。

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0181-02