關(guān)洪濤

上海師范大學(xué)，上?！?00234

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淺析環(huán)境公益訴訟的主體

關(guān)洪濤

上海師范大學(xué)，上海200234

摘要：隨著近幾十年來中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和騰飛，各種污染環(huán)境、破壞大自然的事件也層出不窮，生態(tài)環(huán)境也遭受著巨大破壞。因此，環(huán)境公益訴訟作為有效的救濟(jì)手段，已經(jīng)獲得廣泛的認(rèn)同。但是在我國，環(huán)境公益訴訟制度還不夠成熟，立法不夠完善，缺乏有效的公眾參與機(jī)制。特別是原告資格的確定，成為了完善環(huán)境公益訴訟制度所面臨的首要問題。本文試圖表達(dá)一些關(guān)于推進(jìn)完善環(huán)境公益訴訟制度的拙見。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告資格

在探討公益訴訟之前，我們首先來了解一個(gè)現(xiàn)象也是一個(gè)廣泛存在的現(xiàn)實(shí)，叫做“公地悲劇”。英國學(xué)者哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個(gè)場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧，一個(gè)牧民想多養(yǎng)一只羊增加個(gè)人收益，雖然他明知草場上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會(huì)選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因?yàn)椴輬鐾嘶拇鷥r(jià)由大家負(fù)擔(dān)。每一位牧民都如此思考時(shí)，“公地悲劇”就上演了——草場持續(xù)退化，直至無法養(yǎng)羊，最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)。

該實(shí)驗(yàn)得出的結(jié)論是：由于每個(gè)人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態(tài)下，每個(gè)人都會(huì)自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處于無保護(hù)狀態(tài)下的公共利益是最易受到侵害的。

在我們的現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)我們的私人利益受到了損害的時(shí)候，我們就有權(quán)向法院提起訴訟，請(qǐng)求司法救濟(jì)。比如在公地悲劇這個(gè)場景里面，牧羊人A的羊群吃了牧羊人B的草，牧羊人B有權(quán)要求A賠償損失。但是，當(dāng)公共草場受到了損害的時(shí)候，那么由誰來提起訴訟呢？從理論上來講，公共草場是屬于所有牧羊人的，那么在公共草場受到損害的時(shí)候，牧羊人之一是否能夠提起訴訟使公共草場停止受到侵害從而保護(hù)所有牧羊人的利益呢？隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我們正面臨著這一問題，公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種有效的訴訟手段，它的出現(xiàn)和發(fā)展反映了社會(huì)公共資源、自然資源利益保護(hù)的需要。

我們可以將公益訴訟與一般民事訴訟作一個(gè)對(duì)比。首先，一般民事訴訟中受到侵害的往往是私人利益，而在公益訴訟中一般是社會(huì)公共資源受到了侵害；其次，從起訴人與案件的關(guān)系來講，一般民事訴訟要求起訴人與本案有直接的利害關(guān)系，而由于在公益訴訟中是公共資源受到了損害，起訴人的利益并沒有受到直接的侵害而是出于維護(hù)公共利益的目的而提起的訴訟。

從公益訴訟的定義的角度來看，我們認(rèn)為法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，對(duì)違反法律法規(guī)、侵犯國家利益、社會(huì)利益或特定的他人利益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院依法追究侵害行為人法律責(zé)任的活動(dòng)。

環(huán)境公益訴訟，則是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，為維護(hù)環(huán)境公共利益，根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)或可能污染和破壞環(huán)境的行為，針對(duì)實(shí)施該行為的主體向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院依法審理追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。與傳統(tǒng)的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的原因是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，環(huán)境公益訴訟的起訴人可以和本案沒有直接的利害關(guān)系。

在2012年最新修訂的《民事訴訟法》中新增加的第五十五條中明確指出了：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！彪m然該條對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定過于模糊，但這卻是我國建立和完善環(huán)境公益訴訟制度一個(gè)良好的開端。

2015年1月6日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)情況。該《解釋》不僅對(duì)《環(huán)保法》第五十八條規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的資格做出了細(xì)化，而且還為解決《解釋》發(fā)布之前的一系列困境提出了相關(guān)的措施。

我國不僅在理論上對(duì)完善環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行研究，而且全國各地有關(guān)機(jī)關(guān)都已經(jīng)進(jìn)行了實(shí)踐。截至2012年全國法院共設(shè)立了77個(gè)環(huán)保法庭，全國法院開始陸續(xù)受理并不斷總結(jié)環(huán)境污染案件審理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境司法的改革與機(jī)制完善產(chǎn)生積極影響。

從我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定(前文已經(jīng)提到)以及新《環(huán)保法》第五十八條：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。由此可以看出，我國環(huán)境公益訴訟原告資格問題涉及的幾大主體：檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。

我國立法尚未對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體資格做出明確規(guī)定，但從國外許多國家承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中享有原告資格的做法，以及我國最近幾年的司法實(shí)踐和理論上來看，應(yīng)該支持檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告。

其他機(jī)關(guān)是否也能夠作為環(huán)境公益訴訟的主體。在我看來，這些部門是不能作為環(huán)境公益訴訟的主體的。環(huán)境行政部門作為環(huán)境公益訴訟的原告，很大一部分原因是因?yàn)槠湟恢睆氖轮c環(huán)境保護(hù)相關(guān)的工作，積累了大量的環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識(shí)及相關(guān)設(shè)備，能夠在訴訟中處于主動(dòng)的地位。而其他機(jī)關(guān)由于職能權(quán)限和范圍的不同，行使環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管的權(quán)力一方面將會(huì)導(dǎo)致行政越權(quán)的情況，另一方面其他機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)這方面也知之甚少，若參與到環(huán)境公益訴訟中反而會(huì)成為弱勢的一方。

在這里我們討論的社會(huì)組織主要是指有關(guān)的環(huán)保組織。環(huán)保組織是為維護(hù)環(huán)境公共利益而成立的，賦予相關(guān)環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟主體的資格具有重要意義。環(huán)保組織本身具有公益性、中立性、專業(yè)性等特征，而且其對(duì)于參與環(huán)境保護(hù)的積極性較高，既能夠很好的代表社會(huì)公共的利益，也能夠及時(shí)有效地追究侵權(quán)人的責(zé)任。

公民作為最廣泛的社會(huì)主體，無疑也是捍衛(wèi)社會(huì)公共利益的一份子。因?yàn)橄啾绕渌恍┙M織、機(jī)關(guān)，公民處于基層，他們能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)破壞者行為的潛在危害性，從而更好實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性的要求。而且，任何環(huán)境的污染和破壞的問題最終都會(huì)影響到公民個(gè)人的利益，因此盡管公民若享有環(huán)境公益訴訟的原告資格有一定的局限性，在法律上我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)公民為保護(hù)環(huán)境而參與到環(huán)境公益訴訟中來。

《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的第一條規(guī)定了：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條等法律的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合《民事訴訟法》第一百一十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理”。《解釋》第一條沒有將《民事訴訟法》第一百一十九條的第一項(xiàng)“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”列為提起環(huán)境民事公益訴訟的必要條件，因此使得環(huán)境公益訴訟能夠更好的體現(xiàn)其公益性，同時(shí)也為一些正義之士為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起環(huán)境公益訴訟提供了支持。

在《解釋》出來之前，環(huán)境民事公益訴訟程序、受理?xiàng)l件、原告資格、辦理程序、賠償責(zé)任方式都不明確，難免存在著案件無法受理的情況。隨著《解釋》的公布，明確規(guī)定了在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，屬于“社會(huì)組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟。而且《解釋》對(duì)社會(huì)組織沒有限定在上述三種類型，專門加了個(gè)“等”字又為環(huán)境公益訴訟的主體保持了一定的開放性?！督忉尅吠瑫r(shí)明確，社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。在此規(guī)定的基礎(chǔ)之上，我國大約有700余家社會(huì)組織都達(dá)到了相關(guān)要求。由此可以看出，《解釋》對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟的主體，條件已經(jīng)進(jìn)一步放開，有利于社會(huì)公眾更好的參與到環(huán)境保護(hù)之中。而且司法解釋對(duì)于相關(guān)社會(huì)組織的地域活動(dòng)范圍沒有做限定，這擴(kuò)大了起訴的范圍，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性。

同時(shí)《解釋》也對(duì)原告在環(huán)境公益訴訟中的相關(guān)權(quán)利作了規(guī)定，規(guī)定原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。對(duì)于被告需要承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，不能挪作他用，原告也沒有權(quán)利要求接收這筆款項(xiàng)。

雖然我國出臺(tái)了一系列政策來推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的完善，但只是初步的規(guī)范化，仍然需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

《解釋》發(fā)布之后明確規(guī)定了符合相關(guān)要求的社會(huì)組織能夠提起環(huán)境民事公益訴訟，但是對(duì)于其他機(jī)構(gòu)或者個(gè)人來說，法律的規(guī)定還是顯得過于模糊甚至尚未有相關(guān)規(guī)定。環(huán)境公共利益關(guān)乎每一個(gè)公民個(gè)體，我國環(huán)境公益訴訟的大門應(yīng)當(dāng)向個(gè)人、有關(guān)機(jī)關(guān)及社會(huì)組織敞開，而不應(yīng)將大門虛掩著甚至關(guān)閉。因此，完善我國環(huán)境公益訴訟制度的第一步，就需要在立法上賦予符合條件的具體機(jī)關(guān)(包括檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)等)或者公民、法人和其他組織的原告資格，在理論上為這些主體提起環(huán)境公益訴訟提供支持，使其在環(huán)境污染、破壞的案件上能夠獲得合法的權(quán)利。

由于環(huán)境污染、破壞行為的方式以及其侵害行為造成的后果存在著多樣性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，所以損害的結(jié)果往往存在難以確定的問題，相應(yīng)的被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)也會(huì)難以有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

《解釋》第二十三條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯(cuò)程度等因素，予以合理確定。我們可以看到在確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用這個(gè)問題上，法院需要結(jié)合多方面的因素并且需要參考一些專業(yè)部門或者相關(guān)專家的意見，不僅耗費(fèi)大量的人力、物力，而且也會(huì)降低審判的效率。我們可以把這部分的工作交給專業(yè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，如此不僅能夠確定更加合理的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，而且也能夠提高法院的審判效率。但是我國目前沒有任何一家機(jī)構(gòu)具有環(huán)境損害評(píng)估的資格，也沒有相關(guān)文件規(guī)定環(huán)境損害程度的標(biāo)準(zhǔn)，因此我們可以從這兩個(gè)方面著手。一方面我們需要研究制定合理的環(huán)境損害評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，或者可以建立專門的環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范其評(píng)估行為。

為了充分調(diào)動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)參與環(huán)境公益訴訟的積極性，我們也可以建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。在這一點(diǎn)上，或許我們可以仿照美國的“公司共分罰款之訴”制度，允許勝訴原告從被告所需賠償?shù)馁M(fèi)用中獲得一部分的金額作為獎(jiǎng)勵(lì)。建立激勵(lì)機(jī)制的主要目的一方面是為了彌補(bǔ)原告訴訟費(fèi)用的支出，另一方面是為了鼓勵(lì)更多人投身環(huán)保事業(yè)。金額數(shù)目不宜過多，否則可能會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)一部分的原告濫訴的情況出現(xiàn)，浪費(fèi)有限的訴訟資源。

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作者簡介：關(guān)洪濤(1967-)，女，上海人，上海師范大學(xué)教師，民事訴訟法專業(yè)。

中圖分類號(hào)：D925.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0083-02