李善山

泰州學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 泰州225300

當(dāng)行政機關(guān)及其公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而不履行或不當(dāng)履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)的情況下，其主要責(zé)任人必須承擔(dān)否定性后果。構(gòu)建行政問責(zé)制的關(guān)鍵首先是預(yù)防政府官員失職失責(zé)行為的發(fā)生，通過明確擁有權(quán)力的行政人員為其不當(dāng)?shù)男姓袨槌袚?dān)相應(yīng)的行政或法律責(zé)任，有效防止行政人員濫用或誤用權(quán)力，及時防范政府官員失職失責(zé)行為產(chǎn)生的不良后果的發(fā)生，有利于維護切實維護行政相對人的合法權(quán)益。隨著行政問責(zé)制建立和完善，將有助于保障行政管理正常合理運行;有助于對行政行為進行有效監(jiān)督;有助于建設(shè)一個對人民高度負責(zé)的責(zé)任政府和法治政府;也是建設(shè)廉潔政府的有力保障。隨著行政問責(zé)趨于制度化、常態(tài)化，官員在實施行政行為時，將會自覺的評價和預(yù)測自己的行為的法律后果，從而有效避免不當(dāng)行政行為的不良后果導(dǎo)致的相關(guān)責(zé)任的被追究，也對最終建立起廉潔、高效、法治的責(zé)任型和服務(wù)型政府具有重要意義。我們應(yīng)當(dāng)從避免亡黨亡國政治高度，通過建立健全行政問責(zé)制，建設(shè)責(zé)任型、服務(wù)型政府，全面形成依法行政、公平正義、切實保障人民民主權(quán)益的優(yōu)良的社會局面。

一、行政問責(zé)制存在的主要問題及原因

現(xiàn)有的空泛擺設(shè)且因人而異行政問責(zé)規(guī)定，盡管已極不正常的運行近十年，由于受現(xiàn)有政治體制環(huán)境的制約，在其實施過程中仍存在許多的缺陷和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)職責(zé)不清職能交叉

問責(zé)客體模糊不清。我國現(xiàn)有的黨政機關(guān)由于存在編制過松、人員過剩的原因，加之缺乏科學(xué)職能劃分與職位分類，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)職能交叉，有權(quán)有利的機構(gòu)重疊設(shè)置，有責(zé)無利的機構(gòu)虛職尸位。出現(xiàn)責(zé)任問題時確定責(zé)任人時，經(jīng)常是找“臨時工”暫時平民憤。當(dāng)追究行政責(zé)任時，責(zé)任部門卻相互推諉。當(dāng)對行政責(zé)任人進行問責(zé)時，而且其情形應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體責(zé)任時，卻不是應(yīng)法無依據(jù)不能追究，就是憑主管領(lǐng)導(dǎo)的偏好進行主觀裁定。間接責(zé)任人一般不予追究，主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任更是無法追究。當(dāng)個人責(zé)任和集體責(zé)任劃分不清時，由集體決策執(zhí)行的事項出了問題的責(zé)任，往往確認為集體負責(zé)，根據(jù)法不責(zé)眾的慣例最終不了了之，“一把手”的個人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任沒有人敢追究。

(二)問責(zé)內(nèi)容少范圍窄，問責(zé)標準彈性過大

現(xiàn)有行政問責(zé)規(guī)定的內(nèi)容和范圍存在一定的不確定性和缺乏規(guī)范性，同時缺乏相應(yīng)的、具體的問責(zé)事由標準。真正被問責(zé)的事件都是全國震驚且引起最高層重視或批示的，都是那些涉及人命關(guān)天的重大事故，而行政決策失誤、干部任用失察、行政行為不當(dāng)、重大項目嚴重失誤等領(lǐng)域至今沒有納入追責(zé)范圍。當(dāng)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或法律責(zé)任時，即使輿論壓力太大，往往只是進行象征性的處罰，以便“走過場”，相關(guān)應(yīng)負直接責(zé)任、間接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺乏可操作性的界定準則，具體責(zé)任的劃分上的具有很大的彈性空間，導(dǎo)致追究責(zé)任柔性化。官員歷來只對直接上級負責(zé)，加之官本位意識強化，真正意義上的對人民對負責(zé)的思想僅僅存在于宣傳階段。即使有官員被問責(zé)，僅限于濫用職權(quán)的違法行為，行政不作為和行政行為不當(dāng)?shù)男姓袨椴皇茏肪?僅限于重大事故責(zé)任追究，卻不追究對其他領(lǐng)域的過失責(zé)任追究;僅限于嚴重行政執(zhí)行責(zé)任的行政行為追究，而不追究具體的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

(三)行政問責(zé)文化氛圍缺失，行政問責(zé)法律制度滯后

行政責(zé)任制的真正落實的源動力，來自于法律賦予行政主體履行公共權(quán)力的責(zé)任和法律賦予納稅人問責(zé)不當(dāng)行政行為的權(quán)力。在文化傳統(tǒng)方面，“官本位”和權(quán)力至上仍是我國社會思想的主流，行政服務(wù)的文化建設(shè)嚴重滯后。官員任職、升遷的決定權(quán)在“上級”、“組織”，不在民眾，官員只能唯“上”行政。傳統(tǒng)行政人事組織制度及其文化是影響我國行政問責(zé)制建立健全的主要原因。民眾普遍懼怕控制過多社會“稀缺資源”的官員，特別懼怕?lián)碛行姓徟鷻?quán)的官員，根本沒有問責(zé)的底氣，從而缺少了行政問責(zé)文化的根基與氛圍。這種問責(zé)文化氛圍的落后嚴重阻礙了行政問責(zé)制的建設(shè)。

我國現(xiàn)有的與行政問責(zé)的依據(jù)有關(guān)的主要有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》，此外，還有一些行政規(guī)范性文件。這些文件普遍存在下列問題:原則性意見多、教育性內(nèi)容多、問責(zé)標準空泛、處罰內(nèi)容缺乏操作性等，而應(yīng)該規(guī)定的問責(zé)的主體、程序、責(zé)任和懲處等事項要么沒有具體規(guī)定，要么沒有針對性和可操作性，更談不上有一個全國統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的相關(guān)法律制度。其中問責(zé)主體缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，行政問責(zé)的決定權(quán)完全控制在上級行政領(lǐng)導(dǎo)的手中，容易受個人感情因素的左右;責(zé)任追究彈性較大，畸輕不畸重，批評教育為主。一方面，被問責(zé)官員(沒有上級保護關(guān)系的)的申訴抗辯權(quán)利沒有保障，權(quán)力救濟渠道被阻塞，處理過程基本上是暗箱操作，根本說不上所謂透明度。另一方面，問題官員(有上級保護關(guān)系的)即使迫于輿論和民眾怨聲的壓力被簡單的紀律處理，等過了所謂“風(fēng)頭”，異地重新啟用任職。需要建立與行政問責(zé)制相配套的機制主要應(yīng)包括行政監(jiān)督機制、行政救濟機制、官員復(fù)出機制、行政人員考核機制、政府信息公開制度、行政申訴機制、干部考核評價機制等等。

二、完善我國行政問責(zé)制的對策

行政問責(zé)制度的完善，將進一步健全政府行政責(zé)任體系，強化政府的行政責(zé)任職能和權(quán)力服務(wù)職能，以促進行政行為人的行政行為更加規(guī)范、科學(xué)，責(zé)任更加明晰，使政府的公信力實現(xiàn)有效的恢復(fù)和得到有效的提高。完善我國目前行政問責(zé)制度，應(yīng)從以下幾方面著手。

(一)根據(jù)權(quán)責(zé)界限確定問責(zé)對象

首先政府要下決心解決黨政之間以及黨政內(nèi)部存在權(quán)力交叉和權(quán)力真空的問題，通過合理劃分黨政之間、政府縱向與橫向部門之間以及部門內(nèi)部各崗位之間的職責(zé)權(quán)限，建立和完善高效、廉潔的行政責(zé)任制。結(jié)合具體的行政工作崗位明確行政問責(zé)具體對象、責(zé)任范圍和任務(wù)要求，問責(zé)對象的范圍應(yīng)包括黨政兩個，即黨委和政府的一把手同時作為行政問責(zé)的第一責(zé)任人。通過明確正副職之間具體分工進而明確相應(yīng)的責(zé)任;還要進一步明確相關(guān)行政人員應(yīng)該追究的非主要行政責(zé)任。建立健全相對科學(xué)、完備的問責(zé)標準。堅持權(quán)責(zé)相一致的原則，即問責(zé)的范圍與行使權(quán)力范圍相一致。

(二)完善異體問責(zé)機制

構(gòu)建一個由人大、政協(xié)、司法機關(guān)、民主黨派、社會團體、輿論媒介、參政議政能力強的公民代表等多方參與的異體問責(zé)體系。首先必須強化人大的監(jiān)督職能并賦予相應(yīng)的權(quán)力，在地方，通過人大的法制委員會來實施行政監(jiān)督。通過接受來自社會組織團體和個人等渠道的投訴，根據(jù)投訴內(nèi)容開展調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)官員或行政人員確實存在應(yīng)行政問責(zé)的行為，可以對其啟動行政問責(zé)起訴程序。在中央，人大憲法委員會可以對國家級官員履行職責(zé)及處理政府事務(wù)進行審查。憲法委員會有權(quán)力檢查政府的所有文件和記錄，每年向人大提交相應(yīng)的審查報告。人大在啟動行政問責(zé)程序過程中，人大對同級行政領(lǐng)導(dǎo)可以行使質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)，通過建立不信任投票制、問責(zé)回避制度、彈劾制以及建議主要責(zé)任人引咎辭職制等，代表人民行使對行政問責(zé)的相應(yīng)權(quán)力。其次，要加強媒體的輿論監(jiān)督。要切實保護輿論媒體、記者的相對獨立性，加快保障新聞依法報道的立法，充分發(fā)揮輿論對行政的監(jiān)督作用。再次，要強化民主黨派、人民團體和公民個人對政府的監(jiān)督。建立健全地方政府公共事業(yè)管理公眾代表參與聽證、專家論證、參與決策的機制，發(fā)揮其參政議政的職能。必須確立公民個人及社會團體行使行政問責(zé)權(quán)的主體地位，以法的形式加以確認和保護，確保公民有一定代表人數(shù)參與行政問責(zé)的過程。

(三)明確問責(zé)范圍程序

根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，凡是擁有權(quán)力的組織及其工作人員，都應(yīng)對所掌握的權(quán)力行使產(chǎn)生的不良結(jié)果負責(zé)，都應(yīng)納入行政問責(zé)的范圍，包括各級行政組織的領(lǐng)導(dǎo)和行政人員?！缎姓?zé)任法》應(yīng)該明確界定責(zé)任人所負責(zé)任的范圍和程度，明確其相應(yīng)的責(zé)任，將行政行為不當(dāng)、行政不作為、決策失誤、用人失察列入問責(zé)范疇，不僅問行政責(zé)任，還要問法律責(zé)任。通過擴大公眾知情權(quán)，提高問責(zé)的透明度，當(dāng)提起問責(zé)的公民達到一定數(shù)量(如五人)就可以啟動問責(zé)調(diào)查。政府信息(除國家機密外)必須公開、透明，對未按規(guī)定要求公開政府信息的，或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙公眾的行為者，必須追究其責(zé)任。國家應(yīng)不斷完善舉報制度、信訪制度、公民投訴制度，確保行政責(zé)任追究信息渠道的暢通。建立重大決策的執(zhí)行跟蹤和失誤追究制度;建立決策效果評價結(jié)果的公開制度;健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。

(四)制定行政問責(zé)法律制度

建議全國人大制定一部《行政問責(zé)法》，內(nèi)容應(yīng)主要包括憲法訴訟制度及行政公益訴訟制度。其中應(yīng)具體包括問責(zé)標準、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)主體、問責(zé)救濟法規(guī)條文。建立行政轄區(qū)有一定比例的民眾代表參加的領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核制度，領(lǐng)導(dǎo)干部通過轄區(qū)內(nèi)新聞媒體進行公開述職，并賦予起碼50%以上的投票比例權(quán)重，對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況作出客觀的評價。完善人大代表大會的相關(guān)行政問責(zé)制度和黨代表大會相關(guān)的問責(zé)制度，以此為突破口，擴大領(lǐng)導(dǎo)干部直接選舉的范圍，將更多的領(lǐng)導(dǎo)干部的任職、升遷、獎懲納入轄區(qū)內(nèi)公民選舉和民主監(jiān)督范圍，從而為問責(zé)制的實施相應(yīng)的制度保障。強化行政問責(zé)救濟程序，賦予行政問責(zé)當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利。對公務(wù)員實施問責(zé)時，要引入聽證制度，由被問責(zé)行政人員舉證，并提供相關(guān)證據(jù)，以證明其正常履行了法律法規(guī)所規(guī)定的應(yīng)有職責(zé);對與選舉產(chǎn)生的官員實施問責(zé)時，應(yīng)通過人大，實時啟動不信任投票制、彈劾制以及建議主要責(zé)任人引咎辭職制。

(五)營造維護公權(quán)的問責(zé)氛圍

我們必須進一步豐富對公眾負責(zé)的行政問責(zé)文化內(nèi)涵。行政服務(wù)客體在官員選拔工作中的應(yīng)當(dāng)擁有實實在在的知情權(quán)、參與權(quán)、選拔權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓公共權(quán)力置于“陽光”下監(jiān)督，讓行政服務(wù)客體對官員的升降獎懲真正有表達權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，行政服務(wù)客體對僅“對上負責(zé)”的官員擁有否決權(quán)。行政行為事項公開的信息應(yīng)包括行政行為主體履行相關(guān)職責(zé)的要求、完成時間、完成質(zhì)量、完成效果，當(dāng)行政服務(wù)對象對其行為不滿時，行政行為事項責(zé)任人有義務(wù)公開述職，如果有失職行為，當(dāng)事人有向同級人大行政監(jiān)察委員會提起問責(zé)的權(quán)利。營造行政自責(zé)文化，培育良好的自覺履職、依法行政的社會環(huán)境。落實公眾在異體監(jiān)督的具體措施和辦法，真正實現(xiàn)公眾的監(jiān)督在相當(dāng)?shù)某潭壬蠜Q定公務(wù)員的升降和獎懲。從加強我國服務(wù)型政府和責(zé)任型政府建設(shè)的角度，進一步豐富我國行政服務(wù)文化的內(nèi)涵，必須改革和完善我國行政體制，堅持精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政原則，加強政府公信力建設(shè)，強化不當(dāng)行政行為的追究措施，真正實現(xiàn)政務(wù)公開和民主監(jiān)督。

［1］陳國權(quán)．責(zé)任政府:從權(quán)力本位到責(zé)任本位［M］．杭州:浙江大學(xué)出版社，2009．

［2］曹鎏．行政官員問責(zé)的法治化研究［M］．北京:中國法制出版社，2011．

［3］駱沙．問責(zé)機制不能成為應(yīng)對輿論手段［N］．中國青年報，2013-5-5．

［4］吳學(xué)安．‘問題官員’復(fù)出離不開制度完善［N］．檢察日報，2013-8-5．