錢海瀟

常州市城管行政執(zhí)法支隊(duì)，江蘇 常州213000

十八屆四中全會(huì)決定，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年7月31日，常州市成為首批獲得立法權(quán)的市，并立即成立專門的規(guī)劃立法工作小組。筆者有幸成為立法工作組成員，通過學(xué)習(xí)、調(diào)研，現(xiàn)對(duì)規(guī)劃立法工作做以下思考:

城市立法需接地氣、規(guī)劃查違地方立法迫在眉睫。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，違法建設(shè)問題日益凸顯。大量的違法建設(shè)不僅嚴(yán)重破壞了城市的整體規(guī)劃和人居環(huán)境，同時(shí)也帶來許多安全隱患和社會(huì)問題。而與之對(duì)應(yīng)的作為查處違法建設(shè)工作主力的城管部門正遭遇各種寒流:

一是城管規(guī)劃執(zhí)法“名不正，言不順”。城管執(zhí)法涉及多項(xiàng)職能:市容、環(huán)衛(wèi)、餐廚、規(guī)劃等，以前主要依照國(guó)務(wù)院和省文件精神，大多借法執(zhí)法，城管部門自身法律地位、體系沒有明確法律定位。目前也沒有一部法律明確規(guī)定違法建設(shè)由城管部門進(jìn)行查處，這往往使城管規(guī)劃執(zhí)法工作處于尷尬地位，人民群眾也不理解城管部門為什么具備規(guī)劃執(zhí)法職能。

二是執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、措施無法律保障。城管部門作出限期拆除決定的，當(dāng)事人不履行，只能城管部門依照程序強(qiáng)制拆除，拆除費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人承擔(dān)，但《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等法規(guī)未有明確支撐條款，法院也一般不予支持。從而導(dǎo)致當(dāng)事人自拆反而吃虧，不如拖著由城管部門拆。加之對(duì)違法建設(shè)拍賣和沒收缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致違法成本小，而執(zhí)法成本和風(fēng)險(xiǎn)大，甚至出現(xiàn)，前面才拆除，后面當(dāng)事人又立馬重建的怪現(xiàn)象。

立法思考:應(yīng)當(dāng)在立法中明確執(zhí)法費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)，規(guī)定拍賣、沒收的具體流程。

三是部分案件處理容易，“真”結(jié)案難。規(guī)劃部門對(duì)某些違法建設(shè)作出“可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃影響”認(rèn)定意見，城管部門往往作出限期改正(補(bǔ)辦手續(xù))，并處罰款的處罰?？墒钱?dāng)事人罰款交后，故意不辦手續(xù)(或其他情況無法辦理手續(xù))，城管部門往往無法結(jié)案。還有些廣告違建案件，當(dāng)事人往往整體上設(shè)施，無需太多建設(shè)過程，執(zhí)法機(jī)關(guān)前面走程序1年多才拆掉，當(dāng)事人可能不用一晚上就悄悄再樹立，依照法理上這應(yīng)屬于新違建，又要依照程序重新立案查處，試問這個(gè)案件豈不永遠(yuǎn)結(jié)不了案?

立法建議:如規(guī)劃部門作出可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃影響的，規(guī)劃部門應(yīng)明確改正的手段、措施、期限，城管部門依法要求當(dāng)事人限期改正，并處罰款。逾期未按照要求改正的，規(guī)劃部門不能辦理相關(guān)手續(xù)給當(dāng)事人，應(yīng)重新認(rèn)定。簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)被拆除后，違建人容易重新建設(shè)，立法中應(yīng)明確只需經(jīng)規(guī)劃部門認(rèn)定屬于違建就可立即予以拆除。

四是規(guī)劃執(zhí)法陷入法理與實(shí)踐的泥潭。一線執(zhí)法實(shí)踐證明對(duì)于新建動(dòng)工的違法建設(shè)，最佳處理辦法就是“采取露頭就打”。理由:1、降低當(dāng)事人違法成本，一個(gè)違章建筑建設(shè)需要人工、材料，價(jià)格不菲，一旦建好再拆，違法成本較大，對(duì)抗情緒強(qiáng)烈;2、降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，在損失未擴(kuò)大情況下制止，可以減少損失;3、加強(qiáng)執(zhí)法效率，避免產(chǎn)生“雁群效應(yīng)”。(尤其拆遷區(qū)域，一個(gè)帶頭違建，一旦不能其他群眾效仿、盲從);4、避免不當(dāng)?shù)靡鏀_亂正常市場(chǎng)秩序(主要指廣告設(shè)施違建)。

而在法理上，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行了程序性規(guī)定。從調(diào)查取證到拆除違法建設(shè)程序基本就要走一年時(shí)間，加之新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》對(duì)訴訟期限放寬到6 個(gè)月，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不復(fù)議，也不提起訴訟，可依法拆除，也就是說法理上基本要近1年時(shí)間才能拆除一個(gè)違法建設(shè)，負(fù)面帶動(dòng)效應(yīng)嚴(yán)重大于拆除的執(zhí)法震懾效應(yīng)。理論上依法開具《查封現(xiàn)場(chǎng)》可以解決法律適用問題，但如何查封?查封規(guī)定的30日時(shí)間到后怎么處理?當(dāng)事人不服從查封的話法律又沒有賦予城管部門相應(yīng)的強(qiáng)制手段，而公安機(jī)關(guān)也往往認(rèn)為這是城管自身的事，不予處理。

立法思考:在《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)后，拆除屬于具體行政行為，都必須按照法律規(guī)定的執(zhí)行程序要求執(zhí)行，立即拆除明顯缺乏法律支撐。但部分城市對(duì)及時(shí)處置進(jìn)行立法探索，如2013年施行的《廣州市違法建設(shè)查處條例》第十七條:“城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)、鎮(zhèn)人民政府發(fā)現(xiàn)在建違法建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)采取責(zé)令立即停止違法建設(shè)、查封施工現(xiàn)場(chǎng)、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止?！睆V州在立法中直接闡明對(duì)在建違法建設(shè)進(jìn)行拆除是合法的。立法上還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)查封現(xiàn)場(chǎng)的法律保障，依法查封現(xiàn)場(chǎng)后當(dāng)事人仍建設(shè)的，應(yīng)定性屬于妨礙公務(wù)行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)予以制止。

除去以上這些，規(guī)劃立法過程中還面臨著很多歷史遺留問題以及隨時(shí)代發(fā)展呈現(xiàn)出來的新問題。立法將是一個(gè)艱難的過程，但確是規(guī)范規(guī)劃執(zhí)法道路中必經(jīng)也是最重要的一步。

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[3]章劍生.行政程序法基本理論[M].北京:法律出版社，2003.

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