康 芳

河南科技學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453003

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于新鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于農(nóng)民收入的增加，但是近年來(lái)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)發(fā)生的土地承包案件有上升趨勢(shì)。這類糾紛處理不當(dāng)，容易激化社會(huì)矛盾，形成新的不安定因素。土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律和實(shí)施細(xì)則土地流轉(zhuǎn)糾紛處理的方式的規(guī)定較為原則，因而處理好這些糾紛成為一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

一、新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本特點(diǎn)

(一)政府引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

新鄉(xiāng)市根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定于2008年制定了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見(jiàn)，明確了新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本形式和依托主體等，隨后新鄉(xiāng)市新鄉(xiāng)縣、封丘縣、延津縣等縣市根據(jù)市里文件制定了配套實(shí)施的相關(guān)細(xì)則，并制定了一些相關(guān)的其他文件，這在中原城市群中屬于較早規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范。新鄉(xiāng)市近郊的農(nóng)村土地原來(lái)大多會(huì)轉(zhuǎn)包給外來(lái)農(nóng)戶進(jìn)行耕種，但在當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)下，很多地方的土地經(jīng)營(yíng)連片租賃給一些涉企業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)和精細(xì)農(nóng)業(yè)。在新鄉(xiāng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃流轉(zhuǎn)形式比例較高的地方，大都是政府推動(dòng)工作做得力、引導(dǎo)效率高的地方。新鄉(xiāng)縣和封丘縣通過(guò)政府引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最為突出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體也呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。

(二)土地流轉(zhuǎn)主體多元化

新鄉(xiāng)市的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)參與主體和流轉(zhuǎn)形式主要分為三種類型:

第一種類型屬于龍頭企業(yè)帶動(dòng)型。新鄉(xiāng)縣和長(zhǎng)垣縣屬于新鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，新鄉(xiāng)縣利用入縣企業(yè)數(shù)量多，規(guī)模大的優(yōu)勢(shì)，在政策上給予大力扶持，鼓勵(lì)并大力支持有實(shí)力的龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)在政府的支持下，通過(guò)租賃土地的方式，在工業(yè)園區(qū)投資興辦了一些外向度較高和規(guī)模較大的標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和種養(yǎng)結(jié)合的加工項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益。

第二種類型屬于種田能手、種糧大戶集中型。政府通過(guò)積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐哂休^高農(nóng)藝技能、社會(huì)信譽(yù)良好的專業(yè)農(nóng)戶和和農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才等形式、鄉(xiāng)村干部先行開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，給予優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)種糧大戶、種菜大戶。如新鄉(xiāng)市金家營(yíng)草莓采摘基地，就是由外來(lái)人員租賃農(nóng)民土地建設(shè)農(nóng)業(yè)休閑采摘基地。

第三種類型是農(nóng)民專業(yè)合作開(kāi)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2009年《農(nóng)村合作社法》頒布后，新鄉(xiāng)市各縣區(qū)都涌現(xiàn)出農(nóng)民專業(yè)合作社，有些合作社就主要是做土地專業(yè)合作社，這些合作社的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的土地得以集中連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了品牌農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)在當(dāng)?shù)芈涞厣l(fā)芽，不斷壯大。

(三)新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異化明顯

理論上農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不但應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)生，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也應(yīng)該存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到其他復(fù)雜因素的影響，一般而言經(jīng)濟(jì)欠達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度比較高，所以大規(guī)模的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是不現(xiàn)實(shí)的，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)門路比較高，非農(nóng)收益比較多，因而對(duì)土地的依賴程度比較低，規(guī)模性土地流轉(zhuǎn)成為可能。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷和農(nóng)業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新鄉(xiāng)市是的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)位差異化明顯，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積比較大的地區(qū)集中在經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的縣，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱的縣流轉(zhuǎn)土地面積偏小。

二、新鄉(xiāng)市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)制

(一)侵害農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體

第一類侵害土地流轉(zhuǎn)的是農(nóng)村基層干部。由于農(nóng)戶本身相對(duì)于基層干部而言處于信息劣勢(shì)地位，可能簽訂不規(guī)范土地承包合同，或者無(wú)效的承包合同，合同在具體執(zhí)行的時(shí)候監(jiān)督和檢查力度較多。有的村干部不尊重承包戶自己的意愿，強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同;有的基層干部對(duì)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的法律視而不見(jiàn)，隨意調(diào)整和變更農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，這種情形嚴(yán)重的侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法權(quán)益。

第二類侵害土地流轉(zhuǎn)的有可能是地方政府。在一些地方政府在主導(dǎo)的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為了加快城市化進(jìn)程，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)從土地上做文章，大幅度地降低用地建設(shè)成本，大量農(nóng)地通過(guò)特殊的方式被占用，有些地方以租代征，有些地方以土地入股的形式取代國(guó)家征地制，這樣很容易侵害的是農(nóng)民的合法權(quán)利。

(二)新鄉(xiāng)市土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)糾紛處理方式

新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生主要有以下幾個(gè)原因:一是因?yàn)榇_立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系不完善而引發(fā)的糾紛，二是因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人中一方的違約行為造成因違約形成的糾紛。三是因原土地承包關(guān)系本身存在缺陷或瑕疵而引發(fā)的新產(chǎn)生的合同關(guān)系之間的糾紛。四是因土地代耕、撂荒及土地延包時(shí)放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)后土地的“回轉(zhuǎn)”、“再轉(zhuǎn)”而引發(fā)的糾紛是由于因其他相關(guān)企業(yè)租賃農(nóng)村土地而引發(fā)的糾紛。對(duì)于如何處理這些糾紛和糾紛處理機(jī)構(gòu)的選擇，農(nóng)民還沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)。在我們調(diào)查中針對(duì)你所在的地區(qū)是否建立農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候54．2%的農(nóng)戶選擇了沒(méi)有，29．8%的農(nóng)戶選擇了不清楚到底有沒(méi)有。

新鄉(xiāng)市在《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，一些地區(qū)農(nóng)業(yè)部門就開(kāi)始積極探索農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作。輝縣市在于2003年9月，建立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁庭，成立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，因成效明顯而且運(yùn)作規(guī)范，2006年被農(nóng)業(yè)部、河南省農(nóng)業(yè)廳確定為農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)單位。新鄉(xiāng)市延津縣也開(kāi)展了土地承包糾紛仲裁工作，而且近幾年取得了一定成績(jī)。目前，仲裁已經(jīng)成為解決農(nóng)村土地承包糾紛、化解土地承包信訪案件的重要渠道。2010年1月新鄉(xiāng)市政府根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》制定了新鄉(xiāng)市的實(shí)施意見(jiàn)，為規(guī)范新鄉(xiāng)市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、政策建議

(一)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作程序

新鄉(xiāng)市還沒(méi)有一套比較完整的土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)操作規(guī)程，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)程序存在規(guī)范性差的問(wèn)題，所以要提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，建立一套適合不同縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行之有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)操作規(guī)程是非常必要的?，F(xiàn)階段可以主要做法是可以借鑒廣東和江蘇等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)操作規(guī)程比較完善地區(qū)的做法，由政府牽頭并吸收農(nóng)戶和企業(yè)的相關(guān)人員共同起草新鄉(xiāng)市的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)操作規(guī)程，并經(jīng)過(guò)試驗(yàn)后向全市各個(gè)縣區(qū)提出指導(dǎo)意見(jiàn)，從而使得新鄉(xiāng)市的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行為具有自己的成熟的運(yùn)作機(jī)制，提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)效率。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)

新鄉(xiāng)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，筆者認(rèn)為新鄉(xiāng)市要建立一套自己的覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障法實(shí)施辦法，具體應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手:第一新鄉(xiāng)市要繼續(xù)完善農(nóng)村最低生活保障制度，加強(qiáng)制度建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障制度的覆蓋面，并對(duì)新鄉(xiāng)市最低農(nóng)村生活保障實(shí)施分類管理，分類實(shí)施的制度。第二是做好新鄉(xiāng)市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。根據(jù)農(nóng)村不同農(nóng)民的不同需求，設(shè)計(jì)合理的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的個(gè)人繳納為主的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高各縣區(qū)的補(bǔ)助比例。最后要建立農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療制度。新鄉(xiāng)市應(yīng)在已經(jīng)開(kāi)展的新型農(nóng)民合作醫(yī)療制度建設(shè)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的全面發(fā)展，使得農(nóng)民生存質(zhì)量能走上一個(gè)新臺(tái)階。

(三)構(gòu)建第三方糾紛處理解決機(jī)制

按照我國(guó)現(xiàn)行的我國(guó)現(xiàn)行的涉及土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制主要采取和解、人民調(diào)解、行政裁決與復(fù)議和法院訴訟等形式。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛本身性質(zhì)的多元化，所以在具體案件依據(jù)上也比較多，可以是憲法上的爭(zhēng)議，也可以是民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議以及民事和行政交叉爭(zhēng)議，因而在針對(duì)不同性質(zhì)的案件應(yīng)該依據(jù)不同法律，解決方式可以采取協(xié)商、行政裁決、訴訟等方式，每種方式都有自己的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)事人的互相諒解當(dāng)然是最好的處理方式;調(diào)解就是雙方把自己土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛交給人民調(diào)解委員會(huì)或者基層政府機(jī)構(gòu)來(lái)通過(guò)協(xié)調(diào)說(shuō)服等方式，讓雙方當(dāng)事人坐在一起解決糾紛。人民調(diào)解委員會(huì)當(dāng)然有自己的工作優(yōu)勢(shì)，但是人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)畢竟屬于民間糾紛自我管理自我調(diào)解的群眾性自治組織。因此筆者認(rèn)為在解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的時(shí)候新鄉(xiāng)市應(yīng)當(dāng)借鑒類似醫(yī)療事故糾紛解決中中ADR糾紛模式，在法院或者在基層人民政府設(shè)立的專門的第三方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方和受讓方的其他農(nóng)業(yè)政策法律專家、農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)專家以及法律援助機(jī)構(gòu)律師組成的專家機(jī)構(gòu)，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛進(jìn)行訴前調(diào)解和協(xié)調(diào)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳎捎诘谌郊m紛解決機(jī)制是在以前的人民調(diào)解機(jī)制建立起的新型的非訴訟調(diào)解方式，因而這種非訴訟調(diào)解方式更能節(jié)約雙方當(dāng)事人的訴訟成本，提高土地流轉(zhuǎn)糾紛案例處理的效率。

(四)加強(qiáng)政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督檢查

新鄉(xiāng)市政府對(duì)土地監(jiān)督檢查有以下幾方面內(nèi)容:第一是檢查土地流轉(zhuǎn)后土地的用途。土地流轉(zhuǎn)只能是在不該變土地所有權(quán)主體和農(nóng)用地的性質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，耕地是一種資源，具有不可逆的特征，城市化推進(jìn)過(guò)程必然會(huì)造成農(nóng)村土地的減少，由于在土地本身的價(jià)格在農(nóng)用地變?yōu)閲?guó)家建設(shè)用地或其他用地后，存在著巨額的利潤(rùn)空間，因而有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組織會(huì)以發(fā)展農(nóng)業(yè)的名義，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)返包租賃給其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體從而改變承包地的性質(zhì)。這些違法行為實(shí)際上嚴(yán)重的破壞了耕地的潛在發(fā)展能力，而且也不符合中央的對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，因而土地管理部門對(duì)這些違法行為要早預(yù)防早糾正早監(jiān)督，對(duì)違法行為早制止。第二是對(duì)于參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)資質(zhì)以及后續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入形成動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制。政府部門也要平衡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體雙方利益，尤其是農(nóng)民的利益，使得在信息不對(duì)稱的今天農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后收益最大化。

［1］李軍波．農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、分析及其法律思考［J］．河北法學(xué)，2009(8)．

［2］羅瓊．河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策［J］．現(xiàn)代農(nóng)村科技，2010(8)．

［3］龔現(xiàn)麗，萬(wàn)三喜．駐馬店市驛城區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］．現(xiàn)代農(nóng)村科技，2010(17)．

［4］秦文佳，江輝．中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以河南省為例［J］．中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2010(18)．

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