田亦堯

重慶大學，重慶 400044

改革開放以來，我國環(huán)境資源立法取得了顯著的成績，專門的環(huán)境資源法律已達30 部、國務(wù)院頒布的環(huán)境資源行政法規(guī)40 多件，地方人大和政府制定的地方性環(huán)境資源法規(guī)和規(guī)章700 余件，發(fā)布的環(huán)境保護標準已有1400 余項。其中既包含有深化改革經(jīng)濟體制等根本性政策，有宏觀角度從資源利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用等不同方面強化環(huán)境保護工作的相關(guān)法律，也有國家部委、地方政府根據(jù)中央精神和法律規(guī)定制定的行政規(guī)章。

一、水環(huán)境安全法制問題剖析

立法技術(shù)層面，法律與政策規(guī)范重原則、輕操作。究其原因有兩個方面，一是，立法體系性較差。相關(guān)立法的時間先后有別，諸多法律效力層次相同，大多沒有理順或明確法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系而只是作出了原則性規(guī)定，立法缺乏平衡性和綜合性，相同效力等級層次的立法缺乏協(xié)調(diào)。二是部門主導(dǎo)立法，利益分配影響制度實效。于是就出現(xiàn)部門立法色彩濃厚的現(xiàn)象。我國水資源管理立法采用分立模式，實行雙重管理體制。水利部下設(shè)之流域管理機構(gòu)，無法協(xié)調(diào)在資源管理部門與環(huán)境保護部門不同部門間的水資源管理與水環(huán)境保護的權(quán)責分配矛盾。而農(nóng)、林、漁，交通、建設(shè)等部門也都對流域水資源管理有一定的管轄權(quán)。故而以部門立法推動總體立法的方式必然引發(fā)的是部門間權(quán)利沖突上升為立法的不協(xié)調(diào)，進而加劇了部門間的矛盾。

立法內(nèi)容方面，法律規(guī)范重懲治，輕預(yù)防。我國環(huán)境立法重污染治理，輕事前預(yù)防，略日常監(jiān)督的價值選擇歷來備受詬病。水環(huán)境安全制度保潔，長期以來，我國不僅在地方政府政績考核中片面追求經(jīng)濟總量，忽視環(huán)境代價，導(dǎo)致日常監(jiān)管不到位，加上我國公民參與決策制度不完備，往往流于形式走過場，嚴重水環(huán)境污染事件頻發(fā)。不過十八大以來，中央開始著手調(diào)整地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標準，創(chuàng)新社會管理制度，這對水環(huán)境安全的保障是有積極意義的。

立法實效方面，管理體制重部門，輕協(xié)同。當前水環(huán)境管理體制的混亂主要體現(xiàn)在于職能部門相互之間和流域內(nèi)各省、市、縣間的管理職責劃分、信息數(shù)據(jù)交流不暢等方面。在政府職能部門之間，環(huán)保部門、水利部門等卻又都對水資源有其管理責任，能夠帶來實際利益的，如旅游開放，能源投資等，多個部門都爭相管轄，而對環(huán)境治理、生態(tài)補償?shù)汝P(guān)乎水環(huán)境安全的重大問題，卻因為責任多，成效慢，大多相互推諉，由此造成效率的低下。

二、面向水環(huán)境安全法治化路徑的具體思路

(一)地方法治:通力合作、強化監(jiān)督

區(qū)域水環(huán)境安全治理不是一個部門、或一個地區(qū)單獨就能夠解決的問題，而是一個涉及中央政府、地方政府等多個政府單元和不同職能部門在內(nèi)的區(qū)域問題，唯有實現(xiàn)多省市之間和各部門之間的縱橫合作、協(xié)同作戰(zhàn)，才是治理好區(qū)域水環(huán)境安全保障問題的根本之策。從微觀上看，應(yīng)當厘清不同監(jiān)督主體的權(quán)責、執(zhí)法范疇、行政程序;充分利用互聯(lián)網(wǎng)和多媒體平臺，拓寬信息收集渠道，搭建信息共享平臺，疏通信息來源渠道。應(yīng)當建立協(xié)調(diào)不同監(jiān)督主體的協(xié)同執(zhí)法機制，行政監(jiān)督合理。建立天動態(tài)監(jiān)督機制，設(shè)立獨立的評估機構(gòu)和專家咨詢委員會，客觀公正全面地做好水質(zhì)監(jiān)測、污染物減排、經(jīng)費使用的監(jiān)管輔助工作。

(二)現(xiàn)有法規(guī):歸納清理、有序整合

針對現(xiàn)有法規(guī)不能一概而否定其應(yīng)用管理價值，相反環(huán)境保護立法所采取的漸進式立法方式，全面而特殊地逐步將所需要納入到環(huán)境保護法中的相關(guān)主體、法律關(guān)系和法律責任廓清、定性與吸收。但這種立法方式最大的問題在于系統(tǒng)性差，法律體系內(nèi)部邏輯混亂，這在以體系性著稱的成文法法律體系中是難以容忍的。

(三)法規(guī)制定:針對重點、有利操作

在下一時期的立法工作中，應(yīng)當避免口號宣言式的綱領(lǐng)性立法，轉(zhuǎn)而應(yīng)當立足社會實際工作，通過廣泛調(diào)查研究，歸納和總結(jié)基層處理問題的典型經(jīng)驗，逐步推廣試行，待條件成熟后再上升為法律法規(guī)或地方規(guī)章，以一種接地氣的方式，自下而上、上下結(jié)合地進行環(huán)境立法。

在區(qū)域水環(huán)境安全領(lǐng)域，應(yīng)當著重從區(qū)際協(xié)同合作、污染源頭防控、湖庫水質(zhì)保持以及污染追責實效等角度入手，并在區(qū)域發(fā)展的視域下，將各次級河流、周邊湖庫一并統(tǒng)籌納入到法律規(guī)范規(guī)制的考量范圍之內(nèi)。同時應(yīng)當從行政體制上著手，提升分管領(lǐng)導(dǎo)地位，賦予地方環(huán)保部門更多的話語權(quán)，理順各部門關(guān)系，成立專項議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌解決區(qū)域水環(huán)境安全問題。

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