徐建康

天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800

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從主訴檢察官制度困境看檢察官辦案責(zé)任制改革

徐建康

天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800

2000年，最高人民檢察院出臺(tái)了《檢察改革三年實(shí)施意見》，在全國(guó)推行主訴檢察官制度，拉開了改革檢察官辦案機(jī)制的序幕，十余年來(lái)，主訴檢察官制度在實(shí)踐中發(fā)展緩慢，甚至在某些地方名存實(shí)亡，本文擬對(duì)主訴檢察官制度困境進(jìn)行分析，為新一輪的檢察官辦案責(zé)任制改革提供借鑒。

主訴檢察官；檢察官辦案責(zé)任制；制度構(gòu)建

一、主訴檢察官制度產(chǎn)生和現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代末期，隨著訴訟制度的變革，控辯模式的逐步推行，檢察機(jī)關(guān)需要培養(yǎng)素質(zhì)較高的專家型公訴人，賦予他們更大的權(quán)力以適應(yīng)新形勢(shì)下的庭審對(duì)抗。另一方面，在各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作中，審查起訴工作難度大、責(zé)任重、要求高，不適當(dāng)提高地位，增大權(quán)力，改善待遇，審查起訴工作就缺乏吸引力，尤其是不能吸引較高素質(zhì)的人才從事這項(xiàng)工作①。在此背景下，全國(guó)一些地方檢察機(jī)關(guān)開始積極探索對(duì)檢察官辦案模式進(jìn)行改革，2000年，最高人民檢察官結(jié)合各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》，正式在全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制。從理論上看，主訴檢察官制度有利于提高辦案效率、明確辦案責(zé)任、符合檢察工作的客觀規(guī)律，具有一定的科學(xué)性和合理性，但經(jīng)過十余年的實(shí)踐探索，這一制度發(fā)展緩慢，以筆者所在的T市檢察系統(tǒng)為例，主訴檢察官制度雖沒有明確廢除，但已存而不用，案件辦理仍回到了傳統(tǒng)的三級(jí)審批模式。普遍來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)辦案工作機(jī)制行政化，辦案主體“權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一”、“辦案的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不辦案”、“錯(cuò)案責(zé)任追究難以落實(shí)”等問題仍然存在。

二、主訴檢察官制度發(fā)展困境

(一)法律地位不明確

我國(guó)憲法、檢察院組織法、刑訴法等都規(guī)定了“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”，即獨(dú)立行使檢察權(quán)的主體是“人民檢察院”。從這個(gè)意義上說，檢察權(quán)獨(dú)立是一種整體獨(dú)立，而非個(gè)體獨(dú)立。檢察官作為檢察院意志的執(zhí)行者，其本身在法律上還缺乏獨(dú)立的地位②。雖然歷經(jīng)十余年的改革，相關(guān)法律均經(jīng)歷了數(shù)次修訂，但時(shí)至今日，《人民檢察院組織法》、《檢察宮法》和相關(guān)法律仍沒有任何關(guān)于主訴檢察官的規(guī)定。法律規(guī)定的滯后使得主訴檢察官這一職位法定性不強(qiáng)，在組織上和“官制”上的地位不明確，法定職責(zé)缺乏權(quán)威。

(二)制度構(gòu)建不完備

雖然最高檢出臺(tái)了《工作方案》及相關(guān)文件來(lái)規(guī)范主訴檢察官制度的具體設(shè)置以職能活動(dòng)方式，但是這種籠統(tǒng)化、宏觀化的規(guī)定難以建立起科學(xué)、完備的制度運(yùn)行模式，制度構(gòu)建的不完備導(dǎo)致了實(shí)際操作中的不明確。如果對(duì)基本問題沒有取得共識(shí)，作出統(tǒng)一規(guī)定，那么改革勢(shì)必陷入無(wú)序自由狀態(tài)，最終將違背改革的初衷。

(三)責(zé)、權(quán)、利不匹配

主訴檢察官的權(quán)力范圍比過去沒有實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大，而在責(zé)任方面卻有十分嚴(yán)格的要求，尤其是對(duì)錯(cuò)案的范圍及出現(xiàn)錯(cuò)案責(zé)任規(guī)定過于苛刻。在權(quán)力、利益缺乏充分保障的情況下，部分主訴檢察官不愿意承擔(dān)重大責(zé)任，辦案中遇到問題，主動(dòng)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，聽候領(lǐng)導(dǎo)定奪，放棄本應(yīng)自己獨(dú)立行使的權(quán)力。因此，一些主訴檢察官避開權(quán)力義務(wù)的不對(duì)稱，事事請(qǐng)示匯報(bào)，又回到了舊有的辦案機(jī)制。另外，隨著公務(wù)人員工資的規(guī)范，主訴檢察官待遇方面的優(yōu)勢(shì)被取消，且在出國(guó)培訓(xùn)、晉升等方面，也沒有對(duì)主訴檢察官真正的政策傾斜，這樣既違背了多勞多得的分配規(guī)律，又不能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與利益相匹配的原則。權(quán)、責(zé)、利的失衡，使主任檢察官變得只是看上去很美，實(shí)踐中，很多檢察官不愿到主訴崗位工作，不愿承擔(dān)更多的任務(wù)和更重的責(zé)任③。

三、主任檢察官辦案責(zé)任制的構(gòu)建

2013年，最高人民檢察院按照中央關(guān)于司法改革的總體要求，出臺(tái)了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，在北京、上海、廣東等17個(gè)單位試點(diǎn)主任檢察官辦案責(zé)任制。在試行過程中，各界認(rèn)識(shí)分歧屢見不鮮，各地實(shí)際做法也存在差異。筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒主訴檢察官制度改革的經(jīng)驗(yàn)，以強(qiáng)化立法保障、完善制度建設(shè)、健全配套機(jī)制為切入口，合理化構(gòu)建檢察官辦案責(zé)任制度。

(一)加強(qiáng)立法保障，明確檢察官主體地位

必須適時(shí)對(duì)有關(guān)問題作出立法規(guī)定，為改革提供充分的法律依據(jù)。一是對(duì)與改革存在沖突的最高人民檢察院已有規(guī)定進(jìn)行修改，或者明確以新規(guī)定為準(zhǔn)。比如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定的“三級(jí)審批制”與改革就存在明顯沖突。二是從法律上確立檢察官的相對(duì)獨(dú)立地位。十余年來(lái)，關(guān)于主訴檢察官乃至主任檢察官的改革都是要保障檢察官的獨(dú)立性，但是這項(xiàng)目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。只有在立法上作出明確規(guī)定，賦予檢察官獨(dú)立的法律人格，確保主任檢察官獨(dú)立行使部分權(quán)力的可能性，才能化解改革的合法性危機(jī)。筆者建議在檢察院組織法中吸收主訴檢察官制度改革和主任檢察官責(zé)任制試點(diǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)，將其提升為法律規(guī)范加以確認(rèn)，保證檢察官享有獨(dú)立性，能夠獨(dú)立、自主地對(duì)案件做出處理決定。

(二)構(gòu)建完備的檢察官遴選體系

2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》，提出了“在省一級(jí)設(shè)立檢察官遴選委員會(huì)”的意見。檢察官遴選委員會(huì)是檢察官選任流程上的把關(guān)方，決定著未來(lái)檢察官整體水平，成立專業(yè)、客觀、公正、獨(dú)立的檢察官遴選委員會(huì)是檢察官辦案責(zé)任制改革的重要基礎(chǔ)性工作。從上海的試點(diǎn)方案來(lái)看，檢察官遴選委員會(huì)的15位成員來(lái)自5個(gè)不同領(lǐng)域：黨委系統(tǒng)3人、人大系統(tǒng)1人，政府系統(tǒng)1人，司法系統(tǒng)2人，法學(xué)界7人，律師界1人。筆者認(rèn)為，目前為推行改革的過渡階段，在實(shí)行員額制的背景下，遴選委員會(huì)的主要任務(wù)是在入額指標(biāo)少、申請(qǐng)人數(shù)多的情況下處理好各各方面的矛盾，因此像上海檢察官遴選委員會(huì)這樣的人員構(gòu)成是比較合理、可行的。但是在過渡階段結(jié)束后，檢察官辦案責(zé)任制全面推行時(shí)，應(yīng)適當(dāng)減少行政部門委員人數(shù)，增加資深檢察官、法官委員的比例，因?yàn)楦鶕?jù)中央司法體制改革精神，檢察官遴選委員會(huì)從專業(yè)角度把關(guān)、提出人選后，還需經(jīng)過組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門把關(guān)和黨委審批、人大任免等環(huán)節(jié)，遴選委員會(huì)的職能集中于從專業(yè)角度把關(guān)程序，減少行政部門委員人數(shù)，有利于避免外行把關(guān)內(nèi)行的尷尬局面出現(xiàn)。

(三)創(chuàng)新履職保障機(jī)制

主訴檢察官制度推行過程中一個(gè)突出問題是“利益跟不上”、“保障不足”。目前的檢察官辦案責(zé)任制改革中，也同樣面臨這一問題，檢察官承受的工作強(qiáng)度大，擔(dān)負(fù)責(zé)任重，工作標(biāo)準(zhǔn)高，有必要為其提供甚至是提高工作條件和利益保障。

1.建立檢察官等級(jí)的單獨(dú)序列?？茖W(xué)劃分檢察官的職級(jí)層次，建立符合檢察工作特點(diǎn)的職業(yè)管理模式，逐步確立“檢察官?zèng)]大小”的理念，逐步取消檢察官對(duì)應(yīng)的行政職級(jí)，真正使檢察官在執(zhí)法辦案過程中跳出“下級(jí)服從上級(jí)”的行政思維。

2.完善檢察官職級(jí)晉升制度。在賦予檢察官諸多社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，如何把優(yōu)秀的人才吸引到檢察隊(duì)伍中來(lái)，并留得住人才，是迫切需要解決的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)將檢察官的晉升方式予以單列，不受行政序列的限制。是檢察官?gòu)恼袖?、任命起，就?duì)自己未來(lái)的職級(jí)晉升有一個(gè)心理預(yù)期，只要能完成工作任務(wù)，均應(yīng)根據(jù)工作年限自然晉級(jí)。如此，檢察官才能真正珍惜崗位和職業(yè)榮譽(yù)、嚴(yán)格公正執(zhí)法、廉潔自律④。

3.提高檢察官福利待遇。我國(guó)《檢察官法》雖然對(duì)檢察官的福利待遇進(jìn)行了規(guī)定，但很多屬于委任性條款，在全系統(tǒng)內(nèi)缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，且在財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)的體制下，各地檢察人員收入受地區(qū)財(cái)政收入的影響差距較大⑤。筆者認(rèn)為，應(yīng)制定整套有關(guān)檢察人員享受津貼和福利方面的具體規(guī)定，從法律層面解決福利待遇偏低、待遇不統(tǒng)一的現(xiàn)狀。

[ 注 釋 ]

①李申.主訴檢察官制度發(fā)展的困境及改革思路[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(3).

②陸文奕.我國(guó)主訴檢察官辦案責(zé)任制改革與完善[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

③吳祥義，王秋杰.主訴檢察官辦案責(zé)任制探析[J].武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(4).

④蔡巍.檢察官辦案責(zé)任制比較研究[J].人民檢察，2013(14).

⑤何家弘等.檢察制度比較研究[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2008.

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2095-4379-(2015)32-0141-02

徐建康(1986-)，男，漢族，天津人，大學(xué)本科，天津市寶坻區(qū)人民檢察院法警隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)，研究方向：刑法學(xué)、檢察實(shí)務(wù)。