關(guān)于兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)的調(diào)查分析*

*2014年度國(guó)家社科基金法學(xué)類一般自選項(xiàng)目“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)維穩(wěn)戍邊法治化研究”階段性成果(項(xiàng)目編號(hào)：14BFX140)。

盧大林

兵團(tuán)黨委黨校，新疆五家渠831300

摘要：兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)經(jīng)調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)還存在一些突出的問題，法治建設(shè)人才缺乏、社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件某些部分與法治要求不符、社區(qū)法治宣傳教育工作形式單一、社區(qū)法治建設(shè)缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，不能適應(yīng)兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀。針對(duì)兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)存在的問題，我們應(yīng)因地制宜的采取措施，加以解決，加強(qiáng)兵團(tuán)社區(qū)法治人才建設(shè)，按照法治的要求，制定兵團(tuán)關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，創(chuàng)新兵團(tuán)社區(qū)法治宣傳教育工作形式，強(qiáng)化兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)必要的經(jīng)費(fèi)保障。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；法治建設(shè)；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：C916

作者簡(jiǎn)介：盧大林(1978-)，男，法學(xué)碩士，兵團(tuán)黨校法學(xué)教研部，副教授，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)從2002年開始起步，主要是根據(jù)2002年3月，中共中央文明辦、中央綜治辦和國(guó)家司法部等9個(gè)部門聯(lián)合提出了開展文化、科學(xué)、衛(wèi)生和法律“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)的意見啟動(dòng)的，但受兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等因素的影響，課題組經(jīng)過對(duì)兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)的深入調(diào)查了解，法學(xué)兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)還存在一些突出的問題，不能適應(yīng)兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的客觀需要。

一、兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)存在的問題

(一)兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)人才缺乏，不能適應(yīng)社區(qū)法治宣傳教育工作的新變化

兵團(tuán)社區(qū)法治宣傳教育工作主要依賴司法所，兵團(tuán)轄區(qū)內(nèi)司法所工作人員平均3人左右，而且辦公經(jīng)費(fèi)也很緊張，另外兵團(tuán)社區(qū)法治宣傳教育工作也呈現(xiàn)出一些新的變化：一是工作對(duì)象年輕化，層面多元化。過去的居委會(huì)，作為法治宣傳教育工作的一個(gè)領(lǐng)域，工作對(duì)象主要是中老年人口，尤以老年人口為多。隨著居住地人口結(jié)構(gòu)的變化，流動(dòng)人口、未分配的學(xué)生、下崗和失業(yè)人員越來越多的并入了我們的工作對(duì)象。二是教育內(nèi)容寬泛化。隨著工作對(duì)象的變化，過去單一的教育內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)工作對(duì)象的需要，不同層面的社區(qū)成員對(duì)法律知識(shí)的需求表現(xiàn)出多層次的要求，教育內(nèi)容幾乎涉及到我國(guó)現(xiàn)有法律的各個(gè)領(lǐng)域。三是工作難度越來越大。隨著社區(qū)行政式管理模式的弱化，過去強(qiáng)制性的灌輸已經(jīng)不靈了。我們必須根據(jù)工作對(duì)象的特點(diǎn)調(diào)整工作方式。宣傳形式要求寓教于樂、喜聞樂見，宣傳內(nèi)容要求貼近生活、學(xué)以致用。對(duì)工作對(duì)象而言，在行政管理約束弱化的情況下，你“有用”，他才可能需要你，而只有他需要你，你才能真正完成你的職責(zé)。四是人們對(duì)法律知識(shí)的需求與日俱增。隨著我國(guó)社會(huì)主義法治的健全和完善，社會(huì)成員整體法律意識(shí)不斷提高，更多的人在更廣的生活領(lǐng)域面臨法律問題的機(jī)會(huì)越來越多，對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)成為人們現(xiàn)實(shí)需要和內(nèi)在追求。他需要而我們的工作對(duì)他有用，這是新時(shí)期法治宣傳教育的重要?jiǎng)恿蜕Α１鴪F(tuán)社區(qū)法治宣傳教育工作僅僅依靠司法行政人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不能適應(yīng)社區(qū)建設(shè)中法治宣傳教育工作的新情況、新變化，也不能滿足社區(qū)居民的需要。

(二)兵團(tuán)關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件某些部分與法治要求不符

兵團(tuán)關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件種類繁多，可概括四類：一是兵、師、團(tuán)黨委、機(jī)關(guān)制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如《關(guān)于成立兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)的通知》新兵辦發(fā)[2003]4號(hào)、《關(guān)于推進(jìn)團(tuán)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)的意見》師黨發(fā)[2003]21號(hào)；二是社區(qū)管理機(jī)關(guān)制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如，《社區(qū)工作人員考核暫行辦法》師社字[2002]11號(hào)；三是工會(huì)制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如222團(tuán)工會(huì)制定的《222團(tuán)居民守則》；四是街道辦事處、居委會(huì)制定的有關(guān)社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件，如石河子紅山街道制定的《社區(qū)居民守則》。

兵團(tuán)關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件絕大部分是符合我國(guó)憲法、法律以及自治區(qū)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，但由于兵團(tuán)制定規(guī)范性文件方面法律人才缺乏，而且兵團(tuán)沒有設(shè)立專門的人大機(jī)關(guān)，所以在機(jī)制和體制上就缺乏規(guī)范性文件的監(jiān)督審查機(jī)制，我國(guó)憲法規(guī)定人大及其常委會(huì)如果發(fā)現(xiàn)政府的決定違法，可以行使撤消權(quán)，這一制度卻由于兵團(tuán)無人大機(jī)關(guān)而無法實(shí)施，所以兵團(tuán)關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件經(jīng)過嚴(yán)格審查，還是存在一些與法治要求不符的地方，比如某團(tuán)社區(qū)民警對(duì)轄區(qū)居民處以治安方面的罰款，其依據(jù)卻是某團(tuán)工會(huì)制定的《某團(tuán)居民守則》，與我國(guó)《行政處罰法》有關(guān)處罰設(shè)定的的規(guī)定不符。

(三)兵團(tuán)社區(qū)法治宣傳教育工作形式單一，不能滿足兵團(tuán)社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的法律需求

目前兵團(tuán)社區(qū)法治宣傳教育形式比較單一，停留在傳統(tǒng)的普法宣傳、法律調(diào)解、發(fā)放法律手冊(cè)、偶爾司法局舉辦義務(wù)法律咨詢幾種形式，缺乏創(chuàng)新性，不能滿足兵團(tuán)社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的法律需求，因?yàn)楸鴪F(tuán)走上新型屯墾戍邊道路，實(shí)現(xiàn)依法治理兵團(tuán)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，兵團(tuán)職工群眾的法律意識(shí)逐步增強(qiáng)，法律矛盾糾紛日益增多，如團(tuán)場(chǎng)土地承包合同問題，外來拾花工勞資糾紛問題，征收土地的安置補(bǔ)償問題等，因?yàn)樯鲜龇蓡栴}打官司、上訪的職工群眾很多，比如石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)一些居民因開發(fā)區(qū)征收土地的安置補(bǔ)償問題和開發(fā)區(qū)管委會(huì)產(chǎn)生矛盾，向石河子市人民法院提起訴訟，人民法院依法作出判決。這些現(xiàn)象說明兵團(tuán)職工群眾運(yùn)用法律手段解決問題的觀念和意識(shí)增強(qiáng)了，同時(shí)對(duì)法律知識(shí)的需求也增長(zhǎng)了，迫切需要社區(qū)創(chuàng)新法治宣傳教育工作形式，結(jié)合居民群眾實(shí)際，有針對(duì)性的開展豐富多彩的法治教育，增強(qiáng)法治宣傳教育效果。

(四)兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障

當(dāng)代中國(guó)的社區(qū)主要承擔(dān)著以下諸項(xiàng)任務(wù)：即發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)、保障勞動(dòng)權(quán)利、維護(hù)地區(qū)安定、開展社區(qū)教育、搞好環(huán)境衛(wèi)生、落實(shí)計(jì)劃生育、做好治保調(diào)解、推廣文娛體育、開展黨建工作、健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等?，F(xiàn)在兵團(tuán)的社區(qū)為完成上述任務(wù)還大多設(shè)置了若干機(jī)構(gòu)和設(shè)施。較典型的有“五站一室”(勞動(dòng)保障服務(wù)站、計(jì)劃生育服務(wù)站、文化教育站、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)站、醫(yī)療服務(wù)站、警務(wù)室)、“二欄”(社區(qū)宣傳欄、居務(wù)公開欄)、“一?！?社區(qū)學(xué)校)；有條件的社區(qū)為了對(duì)青少年、外來民工、經(jīng)商人員及離退休的老年人和下崗職工展開法治宣傳教育，還開展了“設(shè)立一個(gè)法治宣傳欄；建立一個(gè)法律圖書角；創(chuàng)建一個(gè)法治學(xué)校；組建一支法律志愿者隊(duì)伍；建立一個(gè)法律服務(wù)咨詢站”的活動(dòng)和工作。

由于兵團(tuán)沒有財(cái)政(已經(jīng)設(shè)市的師除外)，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)沒有完全得到保障和落實(shí)，直接影響社區(qū)法治建，因?yàn)椤扒蓩D難為無米之炊”，社區(qū)開展法治宣傳教育，創(chuàng)建法治學(xué)校，法律服務(wù)咨詢站的活動(dòng)等都得有經(jīng)費(fèi)才能落實(shí)下去。兵團(tuán)許多社區(qū)警務(wù)室因?yàn)闆]有經(jīng)費(fèi)，至今辦公場(chǎng)所和辦公電腦沒有落實(shí)。

二、針對(duì)兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)存在的問題，提出以下對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)兵團(tuán)社區(qū)法治人才建設(shè)

針對(duì)兵團(tuán)社區(qū)法治人才缺乏及兵團(tuán)地處西北邊陲、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自然環(huán)境與內(nèi)地相比較差，缺乏對(duì)人才的吸引力的現(xiàn)狀，建議采取以下措施解決兵團(tuán)社區(qū)法治人才缺乏的問題。

1.組織一支法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍，充分發(fā)揮社區(qū)志愿者隊(duì)伍的作用。社區(qū)可以把本社區(qū)內(nèi)、外具備一定法律知識(shí)，志愿為社區(qū)法治建設(shè)服務(wù)的人組織起來，積極引導(dǎo)社區(qū)居民學(xué)法、守法，使依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，在全社區(qū)形成良好的風(fēng)氣，為依法治理工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.在社區(qū)開辦一所法治學(xué)校，定期授課，培養(yǎng)一批留得住、用得著的兵團(tuán)社區(qū)法治人才。社區(qū)法治學(xué)校、可以每個(gè)月授課四次，聘請(qǐng)法院、檢察院、政法學(xué)院、司法局等法律專家授課，形成制度，堅(jiān)持下去，“滴水穿石”，可以培養(yǎng)出一批社區(qū)法治人才。

3.通過指導(dǎo)工作、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等途徑，提高社區(qū)工作人員的法律知識(shí)水平。社區(qū)工作人員是法治宣傳教育的主要力量，他們生活在社區(qū)、工作在社區(qū)，了解居民的所思所想，他們既是社區(qū)法治宣傳教育工作的對(duì)象，同時(shí)又是工作的主要力量，要提高他們的法律知識(shí)水平，充分發(fā)揮他們?cè)谏鐓^(qū)法治宣傳教育工作中的作用。

(二)按照法治的要求，制定兵團(tuán)關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件

依法治國(guó)基本內(nèi)涵是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。對(duì)社區(qū)的管理，屬于對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，也要遵守我國(guó)憲法和法律，就兵團(tuán)關(guān)于社區(qū)建設(shè)和管理的規(guī)范性文件某些部分與法治要求不符的問題，可以采取以下措施；

1.減少制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件的主體與層次，這樣可以避免不必要的部門沖突與層級(jí)沖突，也有利于對(duì)范性文件的合法性監(jiān)督。制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件的主體應(yīng)限定在兵、師兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)不宜制定，其層次應(yīng)限定在兵、師兩級(jí)，團(tuán)及團(tuán)以下機(jī)關(guān)不宜制定。

2.建立制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件的合法性審查機(jī)制，兵、師兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)在制定社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件時(shí)，可以聘請(qǐng)人大法工委、法院、檢察院、政法學(xué)院、司法局等法律專家對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容進(jìn)行審查，在確定其內(nèi)容合法的前提下，再予以公布。把這種作法形成一種制度，長(zhǎng)期堅(jiān)持，則可以保證兵、師兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)制定的社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件與憲法和法律的一致性。

3.聘請(qǐng)專職法律顧問，對(duì)已經(jīng)和即將制定的社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)范性文件逐條審查，不合法的予以刪除。

(三)創(chuàng)新兵團(tuán)社區(qū)法治宣傳教育工作形式

新時(shí)期社區(qū)法治宣傳教育的工作，關(guān)鍵是要在創(chuàng)新和管用上下功夫。創(chuàng)新是指在教育方式上要新，要根據(jù)不同社會(huì)階層的特點(diǎn)，采取不同的教育方式，吸引教育對(duì)象，特別是在社區(qū)成員行政約束力弱化的情況下，創(chuàng)新方法是擴(kuò)大教育面的重要環(huán)節(jié)，管用是指教育的內(nèi)容要貼近生活、貼近對(duì)象的需求，讓受教育者感到學(xué)習(xí)能解決問題。針對(duì)目前兵團(tuán)社區(qū)法治宣傳教育形式比較單一的問題，提出以下建議：

1.強(qiáng)化社區(qū)法治宣傳教育工作的組織建設(shè)。社區(qū)法治宣傳教育工作的組織建設(shè)，是指要認(rèn)真抓好法治宣傳教育隊(duì)伍建設(shè)，整合資源，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，確保工作力度。

2.聯(lián)系社區(qū)實(shí)際、創(chuàng)建特色、增強(qiáng)法治宣傳教育工作實(shí)效。兵團(tuán)各級(jí)司法行政部門和社區(qū)工作者，要根據(jù)不同居民集聚地所表現(xiàn)出的需求差異，有的放矢的開展工作，根據(jù)社區(qū)的實(shí)際，創(chuàng)建工作特色。社區(qū)可以利用重大節(jié)日、紀(jì)念日等時(shí)機(jī)，開展宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)宣傳效果。如在“六一兒童節(jié)”、“三八婦女節(jié)”前后，宣傳《未成年人保護(hù)法》、《婚姻法》等有關(guān)法律法規(guī)；在人大、社區(qū)換屆選舉前夕宣傳《選舉法》、《城市居民委員會(huì)組織法》；在開展“嚴(yán)打”整治專項(xiàng)斗爭(zhēng)時(shí)，適時(shí)地宣傳《刑法》、《治安管理處罰法》等有關(guān)法律，適時(shí)有效地提高法律宣傳的覆蓋面。

3.充分發(fā)揮陣地作用，開展多種形式的普法教育。普法教育要大造聲勢(shì)、大造輿論，注重陣地建設(shè)，整合社區(qū)資源，采取形式多樣、方法靈活的宣傳活動(dòng)，使普法質(zhì)量不斷提高，普法宣傳面不斷擴(kuò)大。比如組織轄區(qū)單位、企業(yè)出法治專題黑板報(bào)，在各社區(qū)巡回展出并發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行評(píng)比；社區(qū)利用黑板報(bào)和圖片教育群眾“關(guān)愛生命、遠(yuǎn)離毒品”。街道社區(qū)運(yùn)用自編、自導(dǎo)、自演文藝作品，通過故事會(huì)、演唱

會(huì)、演講會(huì)、文藝晚會(huì)等形式來宣傳法律法規(guī)知識(shí)和社會(huì)公德，通過通俗易懂，寓教于樂，吸引力強(qiáng)的娛樂節(jié)目，使社區(qū)居民在輕松愉悅的氛圍中受到教育和警示，學(xué)到法律知識(shí)。

(四)強(qiáng)化兵團(tuán)社區(qū)法治建設(shè)必要的經(jīng)費(fèi)保障

兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，工業(yè)發(fā)展緩慢，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重明顯偏低，非公有制經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，職工生活水平不高，而兵團(tuán)本質(zhì)上具有企業(yè)辦社會(huì)的性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況的現(xiàn)狀，直接關(guān)系辦社會(huì)事業(yè)資金的保障度，另外兵團(tuán)黨委為推進(jìn)新型團(tuán)場(chǎng)的建設(shè)，要求各團(tuán)場(chǎng)還利于民，以上的狀況使得團(tuán)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)非常緊張，如何解決這一問題，現(xiàn)提出以下對(duì)策建議：

1.爭(zhēng)取中央國(guó)家機(jī)關(guān)的資金支持，增加有關(guān)社區(qū)建設(shè)方面的財(cái)政撥款。

2.爭(zhēng)取自治區(qū)機(jī)關(guān)支持，給予一定資金或政策法律方面的支持。

3.社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，適當(dāng)收取些費(fèi)用，彌補(bǔ)社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的不足。

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