劉佩云

彭州市人民法院，四川 成都611900

近期出租車運(yùn)營(yíng)管理在全國(guó)都出現(xiàn)了不同程度的問(wèn)題，出租車相關(guān)事件也成為各地社會(huì)管理的熱點(diǎn)難點(diǎn)。各地法院也遇到有關(guān)出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件，出租車的罷工停運(yùn)事件也在多地發(fā)生。為此，我們通過(guò)對(duì)出租車系列問(wèn)題進(jìn)行綜合調(diào)研，形成了一些分析和思考。

一、出租車現(xiàn)行法律規(guī)定、運(yùn)營(yíng)機(jī)制及相關(guān)問(wèn)題分析

(一)地方現(xiàn)行的出租車經(jīng)營(yíng)管理法規(guī)規(guī)章

現(xiàn)階段我國(guó)并沒(méi)有對(duì)客運(yùn)出租汽車出臺(tái)統(tǒng)一的法律和行政法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)關(guān)于客運(yùn)出租汽車統(tǒng)一規(guī)定只有部門規(guī)章，包括了由建設(shè)部、公安部、國(guó)家旅游局三機(jī)關(guān)于1988年聯(lián)合出臺(tái)的《城市出租汽車管理暫行辦法》，至今有效，以及關(guān)于出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理最新規(guī)定是由交通運(yùn)輸部2015年1月1日生效的發(fā)布的《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》。出租汽車行業(yè)涉及公共安全等，系特殊行業(yè)，對(duì)客運(yùn)出租汽車實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，由各地有立法權(quán)的人大進(jìn)行具體規(guī)范。例如S省C市人大常委會(huì)為了規(guī)范客運(yùn)出租汽車的經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，提高服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)乘客、經(jīng)營(yíng)者和駕駛員的合法權(quán)益，結(jié)合C市實(shí)際，于2012年制定《c市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》。P市地區(qū)對(duì)出租車運(yùn)營(yíng)機(jī)制主要基于這三個(gè)法規(guī)和部門規(guī)章，結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際進(jìn)行統(tǒng)一管理規(guī)范。

(二)地方客運(yùn)出租汽車作運(yùn)營(yíng)機(jī)制

出租車作為營(yíng)運(yùn)車輛具有一定的特殊性，所謂出租車即客運(yùn)出租汽車，是指依法取得營(yíng)運(yùn)資格，按照乘客意愿提供客運(yùn)服務(wù)并按行駛里程、時(shí)間計(jì)費(fèi)的小型客運(yùn)汽車。地方政府根據(jù)現(xiàn)行的客運(yùn)出租車管理的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，為保障出租車規(guī)?；?、集約化、公司化經(jīng)營(yíng)，政府將客運(yùn)出租汽車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)特許給具有法人資格滿足一定條件的出租車客運(yùn)公司。出租車公司取得出租車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后辦理道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證，表明公司有權(quán)從事出租車經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)為汽車辦理道路運(yùn)輸許可證，表明該車輛有權(quán)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。出租車公司對(duì)出租車經(jīng)營(yíng)模式并未選擇完全自主經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)與個(gè)人簽訂《客運(yùn)出租車承包經(jīng)營(yíng)合同》或《客運(yùn)出租車合作經(jīng)營(yíng)合同》，將公司所有的出租車運(yùn)營(yíng)權(quán)利和義務(wù)拆分成若干部分，一部分留給公司，一部分讓渡給個(gè)人。

出租車運(yùn)營(yíng)可以分為四個(gè)方面:1、運(yùn)營(yíng)管理，是指對(duì)出租車的各類稅費(fèi)繳納、安全規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等制度和措施的遵守，車輛的統(tǒng)一調(diào)配、更換，出租車駕駛員的培訓(xùn)等與運(yùn)營(yíng)相關(guān)的行為進(jìn)行管理。2、運(yùn)行支配，是指出租車具體的占有、使用和收益的行為。3、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，是指在出租車運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生交通事故、車輛維修等風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任歸屬。4、勞動(dòng)者義務(wù)承擔(dān)，是指出租車駕駛?cè)藛T的勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)等勞動(dòng)者待遇的責(zé)任歸屬。地方出租車公司與個(gè)人簽訂《客運(yùn)出租車承包經(jīng)營(yíng)合同》或《客運(yùn)出租車合作經(jīng)營(yíng)合同》，就是將出租車運(yùn)行支配、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)和勞動(dòng)者義務(wù)承擔(dān)這三個(gè)方面讓渡給個(gè)人，由公司保留運(yùn)營(yíng)管理的權(quán)限。承包人或合作人通過(guò)對(duì)出租車的占有、使用獲得收益，同時(shí)也負(fù)擔(dān)起出租車使用過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)起出租車駕駛員勞動(dòng)收入。

(三)目前出租車各類糾紛情況的分析

近年來(lái)，全國(guó)各地出租車頻頻出現(xiàn)罷運(yùn)風(fēng)波，出租車行業(yè)矛盾尖銳，受到政府和社會(huì)的高度關(guān)注，出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件也作為群體性案件進(jìn)入各地法院。我國(guó)出現(xiàn)的出租車糾紛的問(wèn)題根源主要分為五個(gè)方面:一是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不合理;二是出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)管理混亂;三是“黑車”監(jiān)管缺失沖擊行業(yè)秩序;四是司企關(guān)系不清，司機(jī)負(fù)擔(dān)過(guò)重、收入偏低;五是行業(yè)管理體制不順。尤其是出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)管理混亂和“黑車”監(jiān)管缺失沖擊行業(yè)秩序兩個(gè)方面的問(wèn)題尤為突出和嚴(yán)重。

1．出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)管理混亂導(dǎo)致了出租車所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛發(fā)生

由于某些地區(qū)出租車公司對(duì)出租車的經(jīng)營(yíng)模式是采用公司和個(gè)人對(duì)出租車共同進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理模式，由出租車公司與個(gè)人簽訂《客運(yùn)出租車承包經(jīng)營(yíng)合同》或《客運(yùn)出租車合作經(jīng)營(yíng)合同》成立合作關(guān)系。雖然在合同中對(duì)公司和個(gè)人中明確了各自的權(quán)利義務(wù)，但是公司將出租車運(yùn)營(yíng)權(quán)利和義務(wù)拆分，部分留給公司，部分讓渡給個(gè)人的行為，在現(xiàn)實(shí)中模糊了出租車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的多元性導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中的管理混亂。同時(shí)，承包人或合作人將出租車作為一種稀缺資源被高額炒賣，多次倒手后，接手人支付了遠(yuǎn)高于出租車裸車的價(jià)格，取得了出租車的占有、使用和收益的權(quán)利，便以為支付的價(jià)款是用于購(gòu)買出租車的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。出租車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政屬性在民事活動(dòng)中被規(guī)避和模糊，導(dǎo)致出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)的門檻被不斷降低。正是由于出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)管理混亂導(dǎo)致了出租車所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的發(fā)生。

2．“黑車”的監(jiān)管缺失沖擊行業(yè)秩序，影響出租車行業(yè)健康發(fā)展

沖擊城市客運(yùn)行業(yè)秩序的既有方興未艾起的“專車”也有傳統(tǒng)的“黑三輪”、“摩的”或私人的“黑出租”。無(wú)論是大城市的“專車”或小城市的“黑三輪”“黑摩的”還是其他非法進(jìn)行的客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為由于沒(méi)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和配套的保障措施，交通事故發(fā)生率高，一旦產(chǎn)生損害后果，受害人賠償難以實(shí)現(xiàn)。因此客運(yùn)管理部門和城市綜合管理的監(jiān)管缺失，不僅影響該地區(qū)出租車行業(yè)健康發(fā)展，而且也是百姓的安全生活都有重大隱患。

二、措施及建議

客運(yùn)出租車問(wèn)題，既有其特殊的屬性因素，又是社會(huì)管理和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的綜合反映，面對(duì)群眾多元化訴求，不能期望在短時(shí)間通過(guò)單一措施徹底解決，只有直面挑戰(zhàn)，以人為本，不斷完善按照法規(guī)和規(guī)章，加快改革不符合科學(xué)發(fā)展觀的管理體制，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況因勢(shì)利導(dǎo)，以務(wù)實(shí)的態(tài)度，逐步加以解決，才能消除社會(huì)不和諧因素。

(一)完善出租車運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管力度

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)張軍擴(kuò)說(shuō)，出租車行業(yè)的核心問(wèn)題，即出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)控不力，凸顯新時(shí)期加快改革攻堅(jiān)步伐的迫切性。政府退出市場(chǎng)并不意味著弱化政府監(jiān)管服務(wù)職能，政府必須切實(shí)履行監(jiān)管職能才能促進(jìn)出租車運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制的不斷完善。

1．加強(qiáng)對(duì)客運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管工作

針對(duì)違法違規(guī)運(yùn)營(yíng)的“車”建議客運(yùn)管理部門和城市管理部門切實(shí)履行監(jiān)督管理職能，加大對(duì)客運(yùn)市場(chǎng)的定期和不定期檢查工作，對(duì)查獲的“黑車”依法處以罰款，扣押或沒(méi)收客運(yùn)工具，對(duì)違法違規(guī)運(yùn)營(yíng)人員開(kāi)展批評(píng)教育工作。

2．加強(qiáng)對(duì)出租車公司建立科學(xué)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)力度

為保證租車公司建立科學(xué)管理出租車運(yùn)營(yíng)機(jī)制，根據(jù)《規(guī)定》第四十三條的規(guī)定:“縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)者履行經(jīng)營(yíng)協(xié)議情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并按照規(guī)定對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)者和駕駛員進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核。規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督檢查和到期考評(píng)工作”。地方客運(yùn)管理部門應(yīng)對(duì)出租車公司進(jìn)行監(jiān)督檢查和考評(píng)工作，要求出租車公司對(duì)檢查出的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)更正，對(duì)考評(píng)得分低的出租車公司要求限期整改，整改后仍不合格的依法進(jìn)行罰款，甚至依法收回出租車運(yùn)營(yíng)許可證，建立出租車行業(yè)推出機(jī)制。通過(guò)檢查和考核機(jī)制引導(dǎo)地方出租車公司不斷提高出租車運(yùn)營(yíng)水平，建立科學(xué)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

對(duì)地方出租車公司與個(gè)人合營(yíng)的運(yùn)營(yíng)模式，政府部門可以提供統(tǒng)一規(guī)范的合同范本，完善各公司現(xiàn)行的較為簡(jiǎn)單的合同版本。同時(shí)，客運(yùn)管理部門應(yīng)打擊黑市倒賣出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象，避免抬高經(jīng)營(yíng)成本，損害承包人或合作人、司機(jī)和消費(fèi)者的合法利益。

3．加強(qiáng)對(duì)“黑車”危害的輿論導(dǎo)向工作

通常情況下“黑車”司機(jī)沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門的培訓(xùn)，“黑車”也未購(gòu)買保障客運(yùn)的專門險(xiǎn)種，比如出租車座位險(xiǎn)為50萬(wàn)，而其他車輛根本無(wú)權(quán)購(gòu)買專門險(xiǎn)種，因此發(fā)生交通事故后消費(fèi)者的合法權(quán)益恐難以保證。政府部門應(yīng)加大對(duì)非法運(yùn)營(yíng)的黑車危害的宣傳工作，通過(guò)對(duì)比正規(guī)出租車與非法運(yùn)營(yíng)“黑車”的區(qū)別，引導(dǎo)群眾拒絕黑車，保護(hù)消費(fèi)者安全，維護(hù)出租車行業(yè)的合法權(quán)益。

(二)完善出租車行業(yè)自治，多元化解糾紛

如果包括工會(huì)在內(nèi)的行業(yè)組織或社會(huì)組織得到積極健康的發(fā)展，就能減輕政府解決社會(huì)矛盾的壓力。但目前的狀況是，出租車行業(yè)缺乏能進(jìn)行自律自治的行業(yè)組織。政府應(yīng)當(dāng)積極培育和扶持出租車行業(yè)建立行業(yè)組織自治，讓行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自主治理，打開(kāi)政府與企業(yè)之間的微觀通道，讓行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)預(yù)防和化解行業(yè)的公共危機(jī)，從而避免行業(yè)群體事件的頻繁爆發(fā)。

1．建立出租車行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)內(nèi)，將出租車公司、出租車承包人或合作者和出租車司機(jī)三方均納入其中。通過(guò)行業(yè)組織建立成員之間的信任關(guān)系，內(nèi)部溝通交流機(jī)制，以及行業(yè)內(nèi)部矛盾化解機(jī)制，既提供一種意見(jiàn)交流平臺(tái)，讓各方訴求充分表達(dá)，又通過(guò)一種利益權(quán)衡妥協(xié)的矛盾化解方式將行業(yè)內(nèi)部矛盾內(nèi)部消化，減少政府和法院的壓力。對(duì)外，行業(yè)協(xié)會(huì)可以形成規(guī)模效應(yīng)和外部經(jīng)濟(jì)，化整為零形成強(qiáng)大的力量對(duì)抗外部壓力和競(jìng)爭(zhēng)。

2．建立出租車行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一提高出租車服務(wù)質(zhì)量。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展新需求，滿足群眾不斷變化的新需求和多元化需求，行業(yè)協(xié)會(huì)可以不斷創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容和種類，并且從大局統(tǒng)籌規(guī)劃，在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行科學(xué)劃分和指導(dǎo)，引領(lǐng)整個(gè)客運(yùn)出租車行業(yè)不斷進(jìn)步。

(三)完善客運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，保證客運(yùn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展

根據(jù)2015年7月10日新聞報(bào)道，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)即將公布，這也是業(yè)界等待已久的“專車新規(guī)”，意味著現(xiàn)存的部分“專車”即將合法化。“專車”正式進(jìn)入客運(yùn)市場(chǎng)，擴(kuò)大了客運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入，無(wú)疑也是地方出租車行業(yè)必須要馬上面對(duì)的挑戰(zhàn)?！掇k法》將“專車”定義為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，并列入了出租汽車管理法規(guī)框架體系內(nèi)。政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注《辦法》的出臺(tái)，并根據(jù)其內(nèi)容對(duì)地方出租車準(zhǔn)入門檻進(jìn)行調(diào)整和完善。

政府客運(yùn)管理部門可以從這三個(gè)方面來(lái)確定客運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻:一是選擇機(jī)構(gòu)健全、規(guī)模較大的不同種類的出租車公司進(jìn)入出租車市場(chǎng)，以滿足不同種類出租車的經(jīng)營(yíng)需要;二是發(fā)展信譽(yù)良好的品牌公司，對(duì)出租車數(shù)量實(shí)現(xiàn)“獎(jiǎng)勵(lì)性投放”，鼓勵(lì)各出租車公司誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，為廣大消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);三是政府部門實(shí)行必要的價(jià)格管控，出租車定價(jià)可以再政府指導(dǎo)的價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)的變化合理浮動(dòng)，避免過(guò)于死板的價(jià)格限制造成公司和司機(jī)的收入僵化，和消費(fèi)者得不到需要的服務(wù)，既保障出租車經(jīng)營(yíng)者獲得的合理收益，又保障消費(fèi)者能夠享受服務(wù)。

［1］阿計(jì)．地方立法權(quán)擴(kuò)容:放與限的博弈［J］．公民導(dǎo)刊，2014(11)．

［2］焦洪昌，馬驍．地方立法權(quán)擴(kuò)容與國(guó)家治理現(xiàn)代化［J］．中共中央黨校學(xué)報(bào)，2014(05)．

［3］柴方勝．論我國(guó)地方立法監(jiān)督制度的問(wèn)題與對(duì)策［J］．求實(shí)，2013(S1)．