●山東省高級人民法院民二庭

全省法院破產(chǎn)案件態(tài)勢分析及對策建議

●山東省高級人民法院民二庭

一、全省法院破產(chǎn)案件審判工作基本情況與特點

2007年～2014年，全省法院共受理破產(chǎn)案件1568件，審結(jié)2016件，未結(jié)446件，涉及企業(yè)資產(chǎn)286億元，依法化解破產(chǎn)企業(yè)債務608億元，妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工190.3萬人。全省法院依法審理了齊魯賓館破產(chǎn)和解案、山東九發(fā)食用菌股份有限公司破產(chǎn)重整案、南洋學校財務清算案、重汽集團有限公司破產(chǎn)清算案、天同證券破產(chǎn)清算案以及山東海龍股份有限公司破產(chǎn)重整案等一大批在全國具有重大影響的破產(chǎn)案件，為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、深化經(jīng)濟體制改革，維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。該項工作基本特點如下：

(一)受理案件數(shù)量整體呈下降趨勢，與立法預期還存在較大差距，但已有回升勢頭

2007年～2014年，全省法院受理該類案件整體上呈下降趨勢，年均下降約10%。特別是2012年，全省法院僅受理破產(chǎn)案件63件，歷年來收案數(shù)量最低。2013年全省收案88件，比2012年有所回升，增幅近40%。2014年1至11月，收案90件，繼續(xù)保持上升態(tài)勢。2007年實施的《企業(yè)破產(chǎn)法》與《公司法》規(guī)定的清算制度，共同組成市場主體退出機制，提供保障債務關(guān)系公平實現(xiàn)的法律途徑，從根本上改變被市場淘汰的企業(yè)人去樓空、債權(quán)人索債無門、債權(quán)清償秩序混亂的現(xiàn)象。據(jù)山東省工商局統(tǒng)計，我省年均有幾萬戶企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照。但與之相比，進入破產(chǎn)程序的企業(yè)數(shù)量較少，多數(shù)企業(yè)沒有清理債權(quán)債務就直接退出市場，并未遵循企業(yè)破產(chǎn)、清算之路，仍處于自生自滅的無序狀態(tài)。企業(yè)破產(chǎn)法的實際執(zhí)行狀況與立法者的預期尚有較大差距。

(二)破產(chǎn)案件主體逐步呈現(xiàn)多元化，非國有、集體企業(yè)與國有、集體企業(yè)占破產(chǎn)企業(yè)的比例出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)

企業(yè)破產(chǎn)法對企業(yè)破產(chǎn)范圍的擴張導致破產(chǎn)主體呈現(xiàn)多元化趨勢，民營企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司等新類型企業(yè)作為破產(chǎn)主體的案件日益增多。2007年～2010年，國有、集體企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量雖然每年均占到收案總數(shù)的一半以上，但所占破產(chǎn)企業(yè)比例呈現(xiàn)逐年下降趨勢，在絕對數(shù)量上也呈現(xiàn)下降狀態(tài)。近三年來，包括有限責任公司在內(nèi)的其他企業(yè)破產(chǎn)案件已經(jīng)超過國有、集體企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量。尤其是2014年，國有、集體企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量僅有10件，而其他企業(yè)破產(chǎn)案件達到80件，是前者數(shù)量的8倍。鑒于政策性破產(chǎn)的熱潮在我省已經(jīng)接近尾聲，可以預見，今后國有、集體企業(yè)之外其他企業(yè)破產(chǎn)案件的比重還將逐步增加并將成為破產(chǎn)企業(yè)的主要類型。

(三)債務人仍是破產(chǎn)程序的主要啟動者，但債權(quán)人申請破產(chǎn)的案件比例正逐步上升

2007年～2014年，在全省法院受理的破產(chǎn)案件中，債務人申請破產(chǎn)的比例為70.8%，債權(quán)人申請破產(chǎn)的比例為29.2%，債務人仍是破產(chǎn)程序的主要啟動者。債務人申請企業(yè)破產(chǎn)比例高于債權(quán)人的原因主要有：一是大部分債權(quán)人無法真實、全面地了解債務人的履行能力、經(jīng)營狀況及資產(chǎn)負債狀況，或者債權(quán)人明知債務人嚴重負債經(jīng)營，仍相信債務人有能力支付或者償還；另一方面，由于通過申請破產(chǎn)清償?shù)膫鶛?quán)往往較少，導致多數(shù)債權(quán)人不愿主動啟動破產(chǎn)程序，而更傾向于通過個案訴訟的方式尋求債權(quán)的實現(xiàn)。

受金融危機影響，2008年債權(quán)人申請破產(chǎn)的案件比例明顯上升，2009年有所回落。從2010年至2014年，債權(quán)人申請破產(chǎn)的案件比例又整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢。債權(quán)人申請破產(chǎn)比例上升的原因主要有：一是盡快清結(jié)債權(quán)債務的需要；二是2011年出臺的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定(一)》明確了債權(quán)人申請債務人破產(chǎn)時舉證責任的分配①最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》若干問題的規(guī)定(一)第6條第1款：“債權(quán)人申請債務人破產(chǎn)的，應當提交債務人不能清償?shù)狡趥鶆盏挠嘘P(guān)證據(jù)。債務人對債權(quán)人的申請未在法定期限內(nèi)向人民法院提出異議，或者異議不成立的，人民法院應當依法裁定受理破產(chǎn)申請?！?，降低了實踐中債權(quán)人申請企業(yè)破產(chǎn)的門檻。

(四)銀行債權(quán)在破產(chǎn)債權(quán)中所占的比例逐步下降，普通債權(quán)呈現(xiàn)增長勢頭

2007年～2014年，銀行債權(quán)占破產(chǎn)企業(yè)債務總額的比例整體上呈現(xiàn)下降趨勢。銀行債權(quán)下降，普通債權(quán)增長并非企業(yè)資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)的簡單變化，其深層次原因還有兩方面：一是由于近年來進入破產(chǎn)程序的民營企業(yè)比例上升，而受國際、國內(nèi)宏觀經(jīng)濟形勢變化的影響，民營企業(yè)融資能力較差導致其尋求其他途徑甚至是非法途徑進行融資；二是銀行防范金融風險的能力在逐漸增強。

(五)全省破產(chǎn)案件收結(jié)案情況不均衡，收案標準主要由各地法院自行掌握

2007年～2014年，受理破產(chǎn)案件總數(shù)居前五位的法院占全省破產(chǎn)案件收案總數(shù)的一半以上。人口較多的城市和東部沿海城市收案數(shù)量并不突出。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某些基層法院近年來甚至沒有受理一起破產(chǎn)案件。這反映出我省破產(chǎn)案件的受理情況與經(jīng)濟發(fā)展情況并無直接關(guān)聯(lián)，收案標準主要由各地法院自行掌握。

(六)關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)案件、破產(chǎn)重整案件日益增多，破產(chǎn)案件涉及的新問題新情況不斷涌現(xiàn)

近年來，關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)的案件日益增多。截至目前，全省涉及關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)案件共有87件，分布在全省大部分地市法院。由于審理關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)時，實質(zhì)合并規(guī)則的適用將導致對公司人格獨立的全面否認，目前破產(chǎn)法及司法解釋中對此均沒有規(guī)定，因此，法院“依法”無所適從，亟需司法解釋彌合立法與實踐之間的裂縫。

破產(chǎn)重整案件日益增多也成為我省破產(chǎn)案件發(fā)展的一個新特點。截至目前，全省破產(chǎn)重整案件共有57件，其中2011年之后受理47件，占全部重整案件的82%，2014年收案17件，占全部重整案件的30%，上升態(tài)勢十分明顯。重整成功已結(jié)案的共有12件。在破產(chǎn)重整的司法實踐中，也出現(xiàn)了一些新的理論與實務問題迫切需要研究解決，如探索確立預重整制度，以縮短重整期間，節(jié)省費用，降低對債務人企業(yè)的不利影響；推行債務人的自行管理制度，提高債務人申請重整積極性等。

二、破產(chǎn)程序中面臨的困境和存在的問題

(一)破產(chǎn)案件受理過程中面臨的困境：阻滯符合破產(chǎn)條件的企業(yè)通過破產(chǎn)程序退出市場的主要原因

1.法院主觀方面不愿受理破產(chǎn)案件。企業(yè)破產(chǎn)案件是一個系統(tǒng)工程，牽涉非常復雜的利益關(guān)系，企業(yè)體制的深層次矛盾和企業(yè)內(nèi)部的利益沖突都在案件審理過程凸現(xiàn)出來，化解矛盾需要政府各部門的協(xié)調(diào)配合，單靠法院自身予以協(xié)調(diào)存在困難。比如破產(chǎn)程序中面臨維穩(wěn)壓力較大，職工安置問題處理不當，極易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。法院在與地方政府的協(xié)作與博弈中，一般會通過收緊立案標準迫使地方政府通過行政權(quán)的積極作為，破除案件審理障礙。同時法院破產(chǎn)審判力量不足，缺乏科學的考核機制，也是導致法院主觀方面不愿受理破產(chǎn)案件的重要因素。

2.地方政府對破產(chǎn)案件的關(guān)注程度與配合力度降低，民營企業(yè)破產(chǎn)過程中難以獲得政府支持。在原有破產(chǎn)法架構(gòu)下的清算組模式里，由人民法院商同人民政府，從政府相關(guān)職能部門中指定清算組成員，這些成員按照他們所在政府部門的職責分工去解決破產(chǎn)程序中遇到的社會層面的問題，是其職責所在，在很大程度上保障了破產(chǎn)程序法律層面問題的解決。新的《企業(yè)破產(chǎn)法》在破產(chǎn)管理人架構(gòu)之外，并沒有確定解決社會層面問題的機構(gòu)，政府相關(guān)職能部門的人員由于沒有參與破產(chǎn)程序的法定形式，所以也就淡化了對處理破產(chǎn)程序中面臨的社會層面的問題的主動性和積極性。因此，普通民營企業(yè)破產(chǎn)，地方政府由于沒有介入破產(chǎn)案件的形式，法院往往處于孤立的地位，難以進行協(xié)調(diào)工作。

3.債權(quán)人缺乏申請企業(yè)破產(chǎn)的動力。企業(yè)破產(chǎn)有助于實現(xiàn)債權(quán)公平清償，債權(quán)人自身本應具有申請企業(yè)破產(chǎn)的動力，但實際并非如此。一旦進入破產(chǎn)程序，已經(jīng)采取的保全措施要予以解除，這對于已經(jīng)申請訴訟保全并查封凍結(jié)到有效資產(chǎn)的債權(quán)人非常不利，因此，此類債權(quán)人不會申請企業(yè)破產(chǎn)。其他債權(quán)人由于對企業(yè)狀況了解不足或是基于債權(quán)清償率低的預期，認為申請企業(yè)破產(chǎn)無利可圖，甚至可能先要墊付破產(chǎn)費用，才有可能啟動破產(chǎn)程序，因此申請企業(yè)破產(chǎn)的積極性亦不高。債權(quán)人申請債務人破產(chǎn)的，法院審查受理后應當責令債務人提交財產(chǎn)狀況說明、債務清冊、債權(quán)清冊、有關(guān)財務會計報告等有關(guān)資料。但債務人拒不提交上述材料，對法院要求的其他事項也不予配合的，雖然法律規(guī)定這種情況下法院可對其直接責任人員采取罰款等強制措施，但實踐中效果仍不明顯。

4.債務人申請自身破產(chǎn)的外部壓力不足，債務人特別是民營企業(yè)對破產(chǎn)存在一定的消極抵觸情緒。企業(yè)對破產(chǎn)程序存在認識誤區(qū)，普遍把破產(chǎn)等同于企業(yè)死亡，諸多國企、集體企業(yè)，特別是民營企業(yè)對破產(chǎn)制度的功能認識不足，對破產(chǎn)清算程序、重整程序和和解程序了解甚少，很多不能清償?shù)狡趥鶆栈蛎黠@缺乏清償能力的企業(yè)寧可被工商機關(guān)吊銷執(zhí)照而“自生自滅”或被法院強制執(zhí)行拍賣所有資產(chǎn)而 “事實消亡”，也不愿尋求破產(chǎn)保護。

(二)破產(chǎn)案件審理過程中存在的問題：法律適用問題繁多，案件審理難度較大

1.破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)清收難度大。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，對于破產(chǎn)企業(yè)的對外債權(quán)，債務人不自愿清償?shù)?，破產(chǎn)管理人只能以破產(chǎn)企業(yè)名義提起訴訟進行清收，此種方式雖然體現(xiàn)了公平、公正的理念，但由于破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)一般形成時間較長，大部分沒有書面催收通知，很多債權(quán)已過訴訟時效，難以追收，不可避免地拖延了破產(chǎn)案件審理周期，增加了審理破產(chǎn)案件的成本。

2.破產(chǎn)費用嚴重不足。實踐中大部分破產(chǎn)企業(yè)缺乏破產(chǎn)專項資金，破產(chǎn)費用完全依靠處置自身資產(chǎn)。而這些企業(yè)往往廠房、設(shè)備陳舊老化，有效資產(chǎn)少，導致破產(chǎn)費用嚴重不足，財產(chǎn)的清理、評估、債權(quán)債務的調(diào)查確認等工作難以開展。大量沒有經(jīng)營活動的“植物人”公司也因缺乏清算資金的保障不能有序退出市場，閑置了可觀的經(jīng)營資源。

3.職工權(quán)益計算標準不明確。由于破產(chǎn)法對職工權(quán)益的計算標準規(guī)定不明確，實踐中，職工、破產(chǎn)管理人與一般債權(quán)人對于職工債權(quán)認識分歧較大。由于不同地方關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)安置費用標準不同，導致不同法院受理的案件安置費用標準不同、不同的企業(yè)安置費用標準不同等情況，破產(chǎn)企業(yè)職工與其他企業(yè)進行比較而提出異議，也造成了職工安置困難。

4.破產(chǎn)財產(chǎn)不易處置。 一方面，現(xiàn)階段審計事務所對破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)評估只按照公式計算資產(chǎn)的折舊率，忽視了資產(chǎn)的通用性、市場因素和變現(xiàn)難易程度等現(xiàn)實問題，造成資產(chǎn)評估值與變現(xiàn)值往往相差懸殊，導致破產(chǎn)資產(chǎn)拍賣時難以變現(xiàn)，不得不多次降價拍賣，容易引起職工和債權(quán)人的懷疑。另一方面，受盲目推行招商引資的影響，很多被地方引進的企業(yè)沒有辦理建設(shè)用地征用手續(xù)、國有土地出讓手續(xù)或國有土地使用證即開始投資建廠。由于缺乏土地手續(xù)，房產(chǎn)也無法辦理房產(chǎn)登記。在該企業(yè)資產(chǎn)不足以清償債務被宣告破產(chǎn)還債后，雖然政府同意對土地一并處置用于職工安置，但由于沒有合法的土地使用權(quán)和房產(chǎn)登記手續(xù)，導致了破產(chǎn)程序中對土地使用權(quán)和房產(chǎn)處置的障礙，使得財產(chǎn)變現(xiàn)困難重重。

5.破產(chǎn)管理人適用有待完善。 一方面，清算組與社會中介機構(gòu)兩種管理人模式皆具有一定弊端。清算組工作人員多由政府部門推薦，受政府干涉較多，人員調(diào)整頻繁，造成法院對清算組難以有效管理。社會中介機構(gòu)組成的管理人大都為律師或會計師，知識面過于單一，缺乏實務經(jīng)驗，有時很難適應破產(chǎn)案件的特殊需要。另一方面，對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機制實效性不強，問責制度不健全。

6.破產(chǎn)案件中應保護的優(yōu)先權(quán)范圍及順序規(guī)定不明。我國法律規(guī)定了十余種優(yōu)先權(quán)，散見于各部門法及司法解釋中，而企業(yè)破產(chǎn)法僅規(guī)定了擔保權(quán)人的優(yōu)先權(quán)。由于理論上對幾類優(yōu)先權(quán)的性質(zhì)、價值取向順序不明，破產(chǎn)案件中應否保護依其他法律規(guī)定享有的優(yōu)先權(quán)問題，理論上說法不一。

三、對策建議

(一)建立健全破產(chǎn)專業(yè)化審判機制

一是推動建立專業(yè)破產(chǎn)審判機構(gòu)。目前我省一些法院，設(shè)立了專門的破產(chǎn)案件審判庭，有些法院設(shè)立了專門的合議庭審理破產(chǎn)案件，在保障破產(chǎn)案件審判質(zhì)量、統(tǒng)一案件審理思路和尺度、提高案件審理效率等方面取得了良好效果，應當在此基礎(chǔ)上對破產(chǎn)案件審判庭的建立進行推廣和完善。專業(yè)破產(chǎn)審判庭設(shè)置之后，其主要職責應為審理破產(chǎn)案件，考慮到公司清算案件的基本流程與破產(chǎn)清算案件相同，可將強制清算案件也交由破產(chǎn)審判庭審理。對于與破產(chǎn)企業(yè)有關(guān)的衍生案件，也可以考慮由專業(yè)破產(chǎn)審判庭一并審理。二是培育破產(chǎn)案件專業(yè)化人才。妥善審理好破產(chǎn)案件，客觀上需要審判人員有扎實的專業(yè)理論功底、較高的事務協(xié)調(diào)水平以及相應的糾紛化解能力，因此在一定程度上需要減少破產(chǎn)法官的輪崗和交流，維持審判隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。同時采取各種形式加強對審理破產(chǎn)案件法官的培訓，推進破產(chǎn)案件審判隊伍建設(shè)。三是完善破產(chǎn)案件績效考核機制?；谄飘a(chǎn)案件的審理在工作量、工作性質(zhì)、案件流程上都與普通民商案件明顯不同，有必要盡快建立合理的破產(chǎn)審判績效考評機制，制定獨立的評價標準和體系，使其能夠全面客觀反映審理破產(chǎn)案件工作量的科學考評標準，準確體現(xiàn)破產(chǎn)審判部門和法官的工作績效，從而充分調(diào)動法官審理破產(chǎn)案件的積極性。

(二)依法規(guī)范破產(chǎn)申請審查機制

目前，全省多數(shù)法院對企業(yè)破產(chǎn)案件仍然保持謹慎態(tài)度，不愿受理破產(chǎn)案件，使得許多符合破產(chǎn)條件，需要通過破產(chǎn)進行清理、整頓的案件難以進入司法程序。人民法院作為企業(yè)退市過程中的“清道夫”，應當切實肩負起規(guī)范企業(yè)退出機制的歷史使命，認真領(lǐng)會企業(yè)破產(chǎn)法立法精神，及時更新司法理念，實現(xiàn)從“審慎受理”向“依法受理”的轉(zhuǎn)變。一是要認真執(zhí)行破產(chǎn)法及其司法解釋的規(guī)定。準確把握企業(yè)破產(chǎn)案件受理標準，對達到破產(chǎn)條件的及時適用破產(chǎn)程序，不得在法律之外另設(shè)門檻，不得無故拒絕、推諉或拖延審判。特別是要糾正“不裁不立”的消極做法，依法接收當事人的申請，及時作出是否受理的裁定，切實保障當事人的程序性權(quán)利。二是要理順審判庭與立案庭在破產(chǎn)案件受理上的分工。落實案件申請受理審查權(quán)由審判庭行使的規(guī)定，規(guī)范案號管理，形成審判庭負責審查、立案庭負責收案的模式。三是對于上市公司重整案件，要嚴格執(zhí)行最高法院要求，在案件受理前逐級上報最高法院批準。

(三)切實加強破產(chǎn)管理人隊伍建設(shè)

管理人作為具有法定獨立地位的機構(gòu)和主體，其履職應當具有中立性。一是明確管理人與法院關(guān)系。厘清人民法院與管理人各自的職責，保障管理人依法履行職責，法院則要不斷豐富和改進對管理人的指導和監(jiān)督手段，避免人民法院從程序的督導推動者變?yōu)槠飘a(chǎn)事務的具體操作者。二是推動建立管理人分級管理制度。應當積極探索有效的管理人管理機制，設(shè)立管理人資格準入、考評和淘汰體系，逐漸實現(xiàn)對管理人名冊的動態(tài)管理。人民法院可以在充分聽取債權(quán)人、相關(guān)主管部門等意見的基礎(chǔ)上建立管理人評價檔案，作為管理人水平的評價依據(jù)。有條件的法院還可以探索對管理人的分級分類管理，依據(jù)管理人的業(yè)績劃分管理人資質(zhì)等級，按照破產(chǎn)案件實際情況在不同資質(zhì)等級的管理人中選擇管理人。在建立破產(chǎn)專項援助基金的基礎(chǔ)上，對管理人的最低報酬予以保障，并可以根據(jù)案件的具體情況，均衡管理人的收入，對于復雜重大案件，允許適當提高管理人報酬水平。三是要進一步完善管理人指定機制。根據(jù)案件的具體情況，確定適用管理人的類型和管理人的產(chǎn)生方式?？紤]到政策性破產(chǎn)等一些特殊情形，立法及司法解釋為清算組擔任管理人保留了空間，但在管理人的指定上應以中介機構(gòu)擔任為原則，以清算組擔任為例外，將清算組擔任管理人的情形限定在法定范圍內(nèi)，不應任意擴大。對于重大疑難案件，不宜以隨機方式產(chǎn)生管理人，可采取競爭與隨機相結(jié)合的方式指定管理人，并增加債權(quán)人對管理人選任的話語權(quán)。此外，可以考慮在一定范圍內(nèi)允許跨區(qū)域指定管理人，促進管理人一定區(qū)域內(nèi)流動，在強化管理人中立地位的同時，帶動管理人執(zhí)業(yè)水平的整體提升。

(四)加強對破產(chǎn)程序中疑難問題的調(diào)研

破產(chǎn)案件審理過程中仍有許多問題亟待解決，如執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的對接與轉(zhuǎn)換、重整程序的適用及重整中股東權(quán)益調(diào)整、關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)的法律依據(jù)、一人公司破產(chǎn)如何界定破產(chǎn)財產(chǎn)等問題。調(diào)研中所反映出的由于公司治理不規(guī)范，一些中小民營債務人企業(yè)存在“企業(yè)構(gòu)成破產(chǎn)原因，企業(yè)或企業(yè)業(yè)主、高管構(gòu)成非法集資犯罪嫌疑”的“雙構(gòu)成”情形，從而使破產(chǎn)程序與刑事犯罪相交織，需要加強研究刑民交叉導致企業(yè)破產(chǎn)案件處理難度增加的問題。另外，基于擔保關(guān)系的復雜性，債務人破產(chǎn)的情況下，債權(quán)人直接向其他擔保人追償，引發(fā)擔保鏈破裂和風險的連鎖反應，因此，如何通過破產(chǎn)程序進一步化解資金鏈和擔保鏈風險也是下一步需要關(guān)注和研究的問題。此外，銀行債權(quán)人提出的債務人在破產(chǎn)臨界期內(nèi)對銀行債權(quán)正常的還本付息行為、債務人對政府幫扶資金的清償行為是否屬于破產(chǎn)撤銷權(quán)的撤銷范圍問題，在一定程序上也影響到銀行債權(quán)人對破產(chǎn)程序的支持態(tài)度，應當予以明確。

責任編校:石少紅