張雙喜

黨的十八大報告指出：加快形成科學有效的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務和社會管理網絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制。黨的十八屆三中全會強調改進社會治理方式，提高社會治理水平，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。①近年來，很多地區(qū)結合自身的治理目標及社會基礎，積極進行服務基層群眾、增加社會和諧、增強發(fā)展活力的網格化社會管理服務模式的實踐探索。青海省也積極推行網格化管理，使之成為社會治理的有效方式。

一、網格化管理的緣起與優(yōu)勢

“網格”（Grid)—詞起源于“電力網格”（Power Grid)，是近年來風靡國際的一種重要信息網絡技術。網格與傳統(tǒng)WEB相比，其最大的優(yōu)勢在于：它超越以超鏈接連通頁面的局限，實現(xiàn)了網絡資源、運算能力的本質整合，由此將互聯(lián)網的諸多計算機變成了一臺具有超強運算能力的“超級計算機”。網格化管理是基于網格技術的一種現(xiàn)代管理技術、管理理念、管理思路。鄭士源、徐輝等人認為，網格化管理指的是“借助計算機網格管理的思想，將管理對象按照一定的標準劃分成若干個網格單元，利用現(xiàn)代信息技術和各網格單元間的協(xié)調機制，使各個網格單元之間能有效地進行信息交流，透明地共享組織的資源，以最終達到整合組織資源、提高管理效率的現(xiàn)代化管理思想”。②筆者認為，網格化管理，就是在保持社區(qū)大格局不變的基礎上，結合人文、地理和現(xiàn)有的建筑布局等因素，把社區(qū)劃分為若干責任網格，將人、地、物、事、組織全部納入網格進行管理，同時將規(guī)范組織架構，明確劃分職責，理順操作程序，落實崗位要求，確定專人分片包干，實現(xiàn)社區(qū)事務的一“網”管盡。

（一）網格化管理的緣起

社區(qū)網格化管理于2004年10月在全國首次啟用。是北京市東城區(qū)“依托數(shù)字城市技術創(chuàng)建城市管理新模式”，課題組從東城區(qū)實際出發(fā)，提出網格化城市管理的構想。“該模式運用網絡地圖技術，以大體相當于1萬平方米的面積為單位，將東城區(qū)劃分為若干個網格管理單元，并把城市中主要是社區(qū)中的物件和事件作為管理對象，網格責任人為社區(qū)居民提供各種便捷多元化的服務，實現(xiàn)了管理空間、對象、方式和主體等多方面的創(chuàng)新，在實踐中取得令人耳目一新的效果?！雹?/p>

2005年7月，國家住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)《關于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》，拉開了東城區(qū)網格化管理模式遍地開花的序幕。之后，城市網格化管理特別是社區(qū)網格化管理的應用勢如破竹，影響與日俱增，產生了良好的政治、經濟和社會效益。④各地、各領域也開始了網格化管理的嘗試。

（二）網格化管理的依托平臺

網格化管理需依托幾個平臺：一是社會管理信息平臺，主要為各級領導提供科學依據(jù)、輔助決策，為區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）各級網格開展工作提供公共服務平臺。二是基礎數(shù)據(jù)平臺，如地圖信息模塊、小區(qū)信息模塊、人口信息模塊、建信息模塊、計劃生育信息模塊、治安信息模塊等等。三是統(tǒng)計分析平臺，如智能化統(tǒng)計當前系統(tǒng)內所有數(shù)據(jù)、柱狀圖一目了然、餅狀圖全盤分析、案情分析，疏而不漏等。四是社情民意平臺，即對街道、社區(qū)、網格以內發(fā)生的事件、民眾的矛盾糾紛、問題隱患以及社會治安等事件的調處整治、督辦督查等服務辦事平臺。五是評比平臺，包括日志管理模塊和績效評估管理模塊。六是指揮中心平臺。七是系統(tǒng)管理平臺。八是百姓互動平臺，主要為百姓提供一個和各級管理人員互動的平臺，同時為廣大人民群眾提供一個可以表達其訴求的渠道，讓人民群眾參與到社會管理中來。通過這樣一個平臺，人民群眾可以將其意見、建議或者看法等隨時發(fā)表出來，這樣就能更好地反映社情民意，從而更好地實現(xiàn)社會治理。

（三）網格化管理的優(yōu)勢

網格化得天獨厚的優(yōu)勢在于其精確定位、明晰空間、資源整合、協(xié)同工作，并且有很強的適應性和廣泛的應用性，近年來，從生物醫(yī)藥、稅務管理，到電子商務、林業(yè)，甚至到戰(zhàn)爭領域，無不出現(xiàn)著它的身影。如今在社會管理領域，網格化管理也被廣泛地運用，效果也較顯著。其一，網格化管理將管理模式由被動變?yōu)橹鲃樱瑢獙栴}變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)和解決問題；其二，網格化管理在管理對象、過程以及評價上更加凸顯了管理手段數(shù)字化的優(yōu)勢；其三，網格化管理的管理標準和流程規(guī)范統(tǒng)一，從發(fā)現(xiàn)問題到解決問題的整個環(huán)節(jié)、步驟形成一個閉環(huán)，這種科學封閉的管理機制不僅大大提升了管理能力而且有效提升了管理水平。基于這些功能優(yōu)勢，可以說過去的管理是傳統(tǒng)、被動、定性和分散的管理的話，那么，今天的管理就是現(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)的管理。

二、網格化管理在青海的實踐

2011年6月1日，時任青海省委書記強衛(wèi)在省委社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上發(fā)表了重要講話，明確要求：“要通過建立完善網格化管理體系，提高基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的能力，重點解決好服務群眾的問題”。⑤為貫徹落實省委加強創(chuàng)新社會管理的總體部署，建立健全新型管理和服務體制，完善基層服務和管理網絡，全面推進社區(qū)建設，促進社會和諧穩(wěn)定，青海省內各地積極開展了網格化管理的嘗試。

（一）網格化管理在城鎮(zhèn)的開展

2011年7月19日，西寧市委、市政府召開社會管理創(chuàng)新綜合試點工作推進會，并出臺《關于在全市城鎮(zhèn)開展“網格化管理服務”工作的實施意見》，將西寧市2區(qū)4街1鎮(zhèn)和7個社區(qū)確定為社會管理創(chuàng)新綜合試點單位。

西寧市各地根據(jù)自身實際情況，積極展開了網格化管理的實踐。如西寧市城東區(qū)富強巷社區(qū)，針對社區(qū)“五多”（少數(shù)民族多、殘疾人多、困難群眾多、流動人口多、孤寡老人多）的特點，進行走訪調查、民意收集、廣泛征求群眾的意見和建議，在此基礎上采取有針對性的措施，開展網格化管理：積極整合管理資源，將轄區(qū)劃分為7個網格，每個網格由2名社區(qū)干部總負責，將社區(qū)干部、黨小組組長、社區(qū)志愿者、信息采集員、社區(qū)民警等都納入片區(qū)成員之列?？茖W的網格劃分使管理和服務都能落實在網格、生效在網格。同時，以網格為單位，組建了7支平安和諧服務隊，每個服務隊由9人組成。在此基礎上，以實實在在地為群眾解決問題為落腳點，開展“網格化管理、心連心服務”活動。通過召開居民座談會、黨小組會議、民情懇談會、黨建聯(lián)系會議以及入戶走訪等多種方式，以服務為核心，圍繞群眾的所需、所慮、所求，開展宣傳、教育活動，及時解決群眾遇到的困難和問題，與群眾建立起良好的感情基礎，從源頭上避免矛盾的形成和發(fā)生；即使產生矛盾和問題，也可以有效地向群眾做好解釋和說服工作，避免矛盾激化，使社區(qū)綜治管理工作實現(xiàn)了從“事后”向“事前”的轉變，從“被動”向“主動”的轉變，從“應急”向“防范”的轉變。

（二）網格化管理在鄉(xiāng)村的實踐

在加強城市和重點城鎮(zhèn)網格化管理的同時，青海省積極嘗試，將網格化管理延伸到農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行村莊社區(qū)化管理。并且在這方面做得比較好。比如，民和縣新民鄉(xiāng)作為網格化管理的試點，按照“有利群眾、方便群眾”的原則，通過推行“網格化管理，組團式服務”，使服務功能更加健全，服務效能明顯提升，真正做到了“每一片土地都有人精細管理，每一戶人家都有人貼心服務”。

1、細分管理服務單元，實現(xiàn)管理結構網狀化。新民鄉(xiāng)以尊重傳統(tǒng)，著眼發(fā)展，服務和管理為原則，結合實際科學劃分了三、四級網格。三級村網格：每個行政村為一個網格，共16個責任網格，各村支部書記為該區(qū)域網格建設的第一責任人，承擔該區(qū)域網格的建設和管理。四級社網格：以每個社為單位劃分網格，社長主抓本區(qū)域的網格管理工作，全鄉(xiāng)共劃分了74個四級網格，使管理服務橫向到邊，縱向到底，實現(xiàn)了管理服務結構由條狀向網狀轉變。

2、整合基層組織資源，組建服務團隊。網格分好后，在網格中將各方面資源整合起來，建立鄉(xiāng)、村兩級管理服務團隊，以農業(yè)綜合服務、社會保障服務、幫民主困服務、計劃生育服務、勞務輸出服務、矛盾糾紛化解、社情民意調查為內容，組成鄉(xiāng)級管理服務團隊。由調解員、信息員、委托代辦員、治安員和民警組成村級管理服務團隊，主要負責政策法規(guī)宣傳、社情民意調查、信息收集反饋、處理簡單事務等。服務團隊以人員的多元化來服務群眾需求的多元化，形成“黨政主導、公眾參與、社會協(xié)同、上下聯(lián)動”的基層工作新格局。

3、開展主題活動，進行優(yōu)化服務。劃分網格，組建團隊，就是為了開展服務。在此基礎上，新民鄉(xiāng)按照“有利群眾、方便群眾”的原則，實施了“網格化管理，組團式服務”。首先，確定活動主題：推動經濟社會發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定。在明確活動的服務內容和重點的基礎上，做好“三個結合”，即與自身工作實際相結合、與廣大群眾的實際需求相結合、與黨委政府的中心相結合。其次，圍繞主題開展服務。其一，把推動農村經濟發(fā)展和村民增收作為網格服務團隊的工作中心。利用網格及時了解群眾在創(chuàng)業(yè)致富、發(fā)展生產等方面的的意愿和需求，并通過協(xié)調、溝通等方式主動幫助群眾解決有關實際問題和困難；及時收集并梳理基層群眾對黨委以及政府工作的意見建議；及時做好相關致富信息的發(fā)布和項目謀劃，促進群眾增收。其二，把維護網格內的社會和諧穩(wěn)定作為網格服務團隊的第一要務。在全面開展矛盾糾紛大排查的基礎上，全鄉(xiāng)每月一排查，把在基層化解矛盾作為工作主線，重點解決征地、土地流轉等與群眾有切身利益的難點、熱點問題。其三，把為民辦實事、解決民生問題作為網格服務團隊的服務重點。立足自身工作職責和業(yè)務特長，有的放矢，對困難群眾給予幫扶，尤其是在事務辦理、醫(yī)療救助以及社會保障等方面，為其提供力所能及的服務與幫助。

三、網格化管理的創(chuàng)新價值

網格化管理其基礎為社區(qū)、關鍵為網格、本質為服務、核心為管理、目的為實現(xiàn)管理服務的社會化、專業(yè)化和精細化。通過青海省從城市社區(qū)到農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點，我們看到網格化管理的創(chuàng)新價值以及社會成效：它是以群眾滿意為目標、公共需求為導向、資源整合為基準、多元協(xié)同機制為保障、機制創(chuàng)新為關鍵、精細化管理為支撐的服務型的基層社會治理的新模式。⑥較之以往的管理模式，它實現(xiàn)了治理理念、治理主體、治理資源、治理流程乃至治理格局的創(chuàng)新。

（一） 管理理念的轉變?yōu)榧訌娚鐣卫碜⑷肓诵聞恿?/h3>

傳統(tǒng)社會管理模式主要是以“管控為主”，政府在整個社會的運轉過程中起著主導推動作用，往往由政府單方面提供公共服務。新公共管理理論認為，政府的職能應該是“掌舵”而非“劃槳”、要以公民為導向，政府職能應該是“服務”而非“掌舵”。網格化管理中，政府職能就得到了有效轉變，由“管控為主”轉向了“服務”為主。網格化管理體現(xiàn)和貫徹了民本導向與現(xiàn)代服務型政府理念，通過各種平臺及各種有效的手段、方式，主動回應和滿足廣大群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益訴求，做到了扣民生之本、解民生之急、排民生之憂，體現(xiàn)了為人民服務的本質，促進了基層社會的和諧與穩(wěn)定，也提升了基層政府全心全意為人民服務的良好形象。⑦

（二） 管理模式創(chuàng)新為加強社會治理找到了新路徑

過去緩慢而波動的傳統(tǒng)管理模式已遠不能適應如今快速發(fā)展之下現(xiàn)代社會多元而且多變的管理需要。依托信息化與數(shù)字化手段的網格化管理模式使信息，如群眾訴求等能夠準確、及時地、自下而上地被傳遞與掌握，而且通過信息的加工、分析、預測，能夠在出現(xiàn)問題的臨界點之前就發(fā)現(xiàn)問題，將問題解除在萌芽狀態(tài)，使社區(qū)管理變得更加積極主動。比如西寧市東關社區(qū)公共服務中心，在做好入戶人口基本信息采集的基礎上，實行一日一梳理，每月一匯報、一季一考核的制度，對網格內發(fā)生的矛盾糾紛隱患、刑事解教人員動態(tài)及居民急需解決的或突發(fā)性問題及處理結果每日上報；對人口正常出生、死亡以及商業(yè)網點用工信息、低保享保人員動態(tài)、流動人口動態(tài)等每月進行一次匯報，同時社區(qū)成立網格員QQ群，方便居民群眾辦理各種事宜。這種對重大問題及時上報，全面、準確掌握信息的制度措施，不僅提高了工作效率，又破解了以往“運動式”和“突擊式”管理存在的弊端，實現(xiàn)了由“粗放機械”向“精細靈活”的轉變。

（三）管理資源整合為加強社會治理建立了新平臺

網格化管理系統(tǒng)涉及社會各個系統(tǒng)、各個層面的諸多方面，不僅整合了相關管理和服務資源，還整合了人力資源，實現(xiàn)了服務團隊的整合。比如民和縣巴州、川口、馬場垣三個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）把每位領導和干部的聯(lián)系方式公布于宣傳欄上，以方便群眾電話聯(lián)系，使其少跑冤枉路，節(jié)省辦事時間。并建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部與村社聯(lián)點機制，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部全面負責村民的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、民政等問題的咨詢與辦理，實現(xiàn)信息共用共享。再比如“網格化管理，精細化服務”是共和縣開展的社會管理創(chuàng)新工作中的一種嘗試。就是在社區(qū)合理劃分網格，在每個網格中建立了黨支部，推選出了網格黨支部書記，由社區(qū)干部分別擔任網格長和網格責任人，建立了平安和諧網格服務隊伍，在網格內開展矛盾糾紛排查化解、治安隱患排查、流動和重點人口管理服務、各類民情信息收集、政策法規(guī)宣傳、治安巡邏防范等各項服務工作。利用社區(qū)住戶錄入動態(tài)管理登記表及其軟件數(shù)據(jù)庫，將網格內住戶家庭成員組成情況、住房及房屋租賃情況等信息錄入到網格化管理服務軟件和信息庫中，以便更好地為轄區(qū)居民提供服務。這樣，不但可以將人、事都納入網格進行管理，使管理實現(xiàn)靜態(tài)上的包容性及動態(tài)上的擴展性，而且可以較好地避免“九龍治水”的管理弊端，大大降低管理成本?？梢姡诰W格化管理的實踐中，多元參與的“多元化、扁平化、開放式”管理服務團隊，有效地整合了管理資源以及人力資源，提升了團隊的整體服務能力，為加強社會治理建立了新的平臺。

（四）管理機制的優(yōu)化為加強社會治理提供了新保障

創(chuàng)新社會治理體系的重中之重是健全與完善社會管理、群眾工作的運行機制。青海省在推行網格化管理服務中健全與完善了包括責任包干、分層解決、信息共享、考核激勵和組織協(xié)調等運行機制，從而使整個治理體系能夠科學運轉、卓有成效?？茖W化的管理機制使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的社會化管理服務發(fā)揮了更好的作用，使得基層社會治理的效果得以發(fā)揮：一是便捷式服務提高了政府公信力。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，由于經濟社會發(fā)展較落后、人員素質有限，辦公條件以及日常事物管理往往不盡如人意，老百姓到政府辦事，往往找不到直接責任人，需要四處打聽和尋找，有時甚至迂回數(shù)次，走了冤枉路，耽誤了時間，還有可能辦不成事，這種情況經常出現(xiàn)，以致于老百姓失去對政府的信任，有時甚至會出現(xiàn)出口罵人以發(fā)泄不滿情緒的情況，長此以往，政府公信力在群眾心中不斷下降。網格化管理中，規(guī)范化窗口建設、服務管理團隊的形成，為村民群眾帶來了方便與實惠，他們來到政府以后，可以第一時間找到責任人，省時省力，順心如意，政府的公信力在群眾心中又一步步樹立起來。二是坐班制的實施明確了干部工作時間?；鶎拥貐^(qū)艱苦且偏遠，因此干部們需要住宿在政府機關，大家吃、住、行在一起，有時工作累了，或是時間緊張干不完了，往往需要利用晚上的時間加班工作，日常休息時間得不到保證，缺少個人空間，時間長了，容易滋生消極情緒，導致扯皮和偷懶現(xiàn)象。網格化管理在方便群眾的同時，也給干部們減輕了不少負擔，精細化、科學化的分工讓他們明確了各自職責和義務，不再東拉西扯，專心干自己的事情即可。他們只需按時上班，辦完事情按時下班，工作之外的時間可以自己安排，工作時間的明確，使得他們身心愉悅，工作快樂，進而大大提高了工作效率。三是精細化管理促進了各項工作的順利開展。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），雖各口工作都有專人負責，但由于涉及環(huán)節(jié)多，工作難度大，往往是活多人少，干不過來，加上有些責任需要大家共同承擔，所以時有扯皮現(xiàn)象發(fā)生，責任牽扯不清。而網格化管理通過“定格、定人、定責、定流程、定獎懲”，各工作人員各司其職，使得公共資源整合化、業(yè)務流程規(guī)范化，管理時空預警化程度進一步提高，各項工作得以順利銜接，從而強化了政府的管理和服務職能，密切了黨群和干群關系，推動了社會的平安和諧，并讓廣大人民群眾覺得滿意和順心。

四、余論

從以上青海省的網格化管理實踐中，我們看到：網格化管理的主旨，在于改進社會治理的方式和提升社會治理的水平，其實質是要在社會治理的導向上實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理模式向多元治理模式轉變，即以政府為單一管理主體、以管控為主轉向以黨委領導、自上而下的政府管理與自下而上社會自治良性互動、管理與服務相融合。具有現(xiàn)代意義的“官與民雙向互動”的社會治理現(xiàn)代化日益成為創(chuàng)新社會管理模式，適應新情況的有效舉措。⑧網格化管理是社會治理的有益嘗試，其“多元行動主體”契合了社會治理中要以人為本、服務為先，多方參與、共同治理的理念要求，強調在社會發(fā)展過程中，發(fā)揮政府、社會、公民等多方力量，實現(xiàn)了關口前移、源頭治理，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調；實現(xiàn)了依法管理、綜合施策，科學管理、提高效能。這對于社會管理格局的完善、社會管理制度建設、基層社會管理和服務、維護群眾權益機制、流動人口和特殊人群服務管理，非公有制經濟組織、社會組織服務管理、公共安全體系建設以及信息網絡服務管理等都有著積極的作用和意義。

在中國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的探索進程中，網格化管理的成功實踐積累了很多寶貴的經驗。但是，在這一過程，就青海省的網格化管理而言，還存在著一些不容忽視的問題，諸如基礎設施落后，地域面積大而分散，道路崎嶇難走，鄉(xiāng)村服務團隊上門服務難度大；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經費緊張，保障不了鄉(xiāng)村服務團隊經常性上門服務的工作經費，基層開展工作難度較大；群眾的文化和整體素質有限，對服務工作的支持還不夠，需要進一步提升；鄉(xiāng)村兩級工作人員不足，鄉(xiāng)服務團隊干部基本都是一人多崗，在完成鄉(xiāng)政府各項工作的同時，沒有過多的人員可以抽調并組團開展上門服務。村級服務團隊的主導力量基本都是村干部，由于基層工作的報酬較低，許多村干部還不得不外出打工掙錢，這不僅導致了村級團隊服務力量的薄弱，而且也使基層干部缺乏上門服務的主動性和積極性。

綜上所述，城鄉(xiāng)基層社會，不僅是當代中國全面實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重點領域，也是我國致力推進國家治理體系和治理能力建設必須高度關注的著力點。為此，我們必須著眼于新的時代要求和社會治理工作的重點，切實加強關于基層社會治理的理論研究探討和實踐探索，不斷推進基層社會管理體制和機制的創(chuàng)新，在從源頭上切實發(fā)揮對社會進行動態(tài)管理與綜合治理的優(yōu)勢和作用，著力強化網格化和動態(tài)化管理的服務功能，從而進一步推進我國的社會治理體系建設，并全面提升各級政府社會治理的能力和水平。

注釋：

①中共十八大報告全文。

②鄭士源，徐輝等.網格及網格化管理綜述.系統(tǒng)工程[J].2005，（3）。

③張清.城市社區(qū)網格化管理研究——以福州市鼓樓區(qū)為例[D].廈門大學公共管理學院，2013。

④張清.城市社區(qū)網格化管理研究——以福州市鼓樓區(qū)為例[D].廈門大學公共管理學院，2013。

⑤強衛(wèi).在青海省社會管理與創(chuàng)新專題研討班上的講話[N].2011-06-02。

⑥龔鷹，張海軍.“網格化管理、組團式服務”：新時期基層治理模式的創(chuàng)新[J].黨史文苑，2011，（10）。

⑦張凱蘭.社會治理創(chuàng)新中網格化管理服務的基層實踐與思考——以長沙市城區(qū)為例[J].湖湘論壇，2014，（3）。

⑧徐猛.社會治理現(xiàn)代化的科學內涵、價值取向及實現(xiàn)路徑[J].學術探索.2014，（5）。