●宗志強*

如何構建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機制

●宗志強*

實行法官員額制，凸顯了司法改革對“人的因素”的關注,法官員額制度的建立，能夠進一步完善以法官為主體、審判為核心的工作機制，真正凸顯法官在法院中的核心地位。正如最高法院長期從事司法改革研究的賀小榮主任指出的，實行法官員額制的目的就是要讓優(yōu)秀的法官留在法官隊伍中。法官員額制改革勢在必行，那么在試點工作中，如何選任法官和建立法官的退出機制，科學配置審判資源，從而實現(xiàn)法官的整體優(yōu)化，是亟待解決的問題。

一、進入法官員額的標準和程序

員額制改革的目的是選得出法官、留得住法官。選任法官進入員額不能“一刀切”，無論什么職級的法院、也無論哪個時期，法官序列都應該是梯狀式的，要有資歷深厚的年長法官、要有正值事業(yè)巔峰的中年法官，更不可或缺精力充沛的年輕法官。因此，要嚴格標準、競爭擇優(yōu)，充分考慮年齡梯次結構，不以人劃線、不論資排輩、不遷就照顧，確保選拔出優(yōu)秀的法官進入員額。

（一）各地試點法院員額制改革情況

1.上海試點經驗情況①孟偉陽、鄭法瑋：《將實行法官檢察官員額制、建立司法權力清單》，載《法制日報》2014年7月14日第1版。。根據試點方案，上海將法院工作人員分為法官、司法輔助人員、行政管理人員三類，三類人員占隊伍總數的比例分別為33%、52%和15%。在管理上，實行法官單獨職務序列管理；在選任上，法官主要從法官助理中擇優(yōu)選擇，上級法院的法官從下級法院中擇優(yōu)遴選，條件成熟時也可以從優(yōu)秀的律師、法律學者等專業(yè)人才中公開提拔和調任；在時間上，準備用3年到5年的過渡期，逐步推行嚴格的司法人員分類管理制度。同時，明確權力責任，推行主審法官辦案責任制，建立法院辦案人員權力清單制度。

2.廣東試點經驗情況②②武欣中：《深圳法院司法改革步入深水區(qū)》，載《中國青年報》2015年1月19日第3版。。廣東省以全省法院政法專項編制總數為測算基數，結合經濟社會發(fā)展、常住人口數量和案件數量等情況，綜合確定三類人員的員額比例。其中，法官員額5年內逐步減少到39%以下，司法行政人員員額比例調整至15%左右，46%以上人員為司法輔助人員。深圳、佛山、汕頭和茂名四個市被確定為廣東司法體制改革試點市。以深圳為例，2014年年初，深圳市委常委會審議通過《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》（以下簡稱《方案》）。2014年7月，覆蓋深圳中院及6個基層法院的法官職業(yè)化改革大幕正式拉開?！斗桨浮吩O置了市、區(qū)兩級法院的法官等級，中院法官設一級高級法官至四級法官，法官員額不超過單位政法專項編制的60%。區(qū)院法官設二級高級法官至五級法官，法官員額不超過單位政法專項編制的65%。按照《方案》規(guī)定，法官可以擔任院長、副院長和立案、審判、執(zhí)行、審判監(jiān)督、法律研究等審判業(yè)務部門的領導職務，但不得在政治部（處）、辦公室、監(jiān)察室等司法行政部門任職?！斗桨浮穼嵤┖螅F(xiàn)任職司法行政崗位的法官必須作出選擇：選擇擔任法官的，按規(guī)定將被免去司法行政職務；選擇留任或按級別轉為司法行政人員的，按規(guī)定免去其法官職務。

3.海南試點經驗情況③劉振會：《關于法官員額制改革的思考》，載《山東法制報》2015年2月13日第3版。。從公開信息顯示，海南法院確定的法官、司法輔助人員、司法行政人員員額分別為專項編制的39%、46%、15%，法官人數約1100人，并突出向基層傾斜導向，高院和中院（含?？诤Ｊ路ㄔ海┓ü賳T額比例為38%。海南法院改革試點方案設立了5年過渡期，過渡期內，各級法院不再任命助理審判員。同時，暢通了法官助理進入員額的渠道，因法官退休等原因出現(xiàn)缺額時，從法官助理中選任；過渡期滿后，出現(xiàn)法官缺額，法官助理可參加法官遴選。此外，規(guī)定未選任為法官的現(xiàn)任審判員、助理審判員轉任法官助理或司法行政人員，法官職務保留，現(xiàn)有待遇不變。也就是說，現(xiàn)有的法院人員無論是否進入法官員額，都不會利益受損，只有得而沒有失，實現(xiàn)了所有人員的利益共贏。

（二）進入法官員額的標準

法官員額設置的基礎首先要確保完成審判執(zhí)行工作任務。選任法官進入員額的標準必須是多重的，在堅持政治標準的前提下，既要堅持專業(yè)標準，也要強調專業(yè)素養(yǎng)、實際裁判能力、文字調研能力等等，可綜合考慮以下幾個因素：一是政治標準。人民法官必須堅定正確的政治方向，對黨忠誠，對人民忠誠，對祖國忠誠，在黨的領導下，履行好法律賦予的神圣職責。二是任職時間標準。要綜合考慮法官任職年限的長短，法官從事審判業(yè)務工作的時間，代表其審判工作經驗是否豐富。法官任職年限應主要考量法官從事審判或執(zhí)行工作的長短，如果其任職法官時間雖長，但其主要時間是在綜合或行政工作崗位，則應與一直在審判或執(zhí)行崗位的法官有所區(qū)別，在選拔時作出區(qū)分。三是能力標準?？删C合考察其年平均辦案數量和質量，辦案數量、辦案質量應與當年總案件數相平衡，以加權平均的形式衡量，同時要考慮其辦理案件的復雜程度，可按照前述將案件折合成標準案件之后對辦案數量和質量進行衡量。四是調研標準。當前，基層法院法官之間的調研能力并不平衡，而且大多數法官情愿多辦幾個案件，也不愿寫一篇調研文章。實踐中辦案經驗豐富的法官往往調研能力較強，調研成果較多?？剂空{研能力，對于員額制下推動法官走專業(yè)化的道路具有決定性作用。五是行政級別標準。行政級別因素也應當考慮，因為大多數具有一定級別的庭長、副庭長等具有行政級別的法官，其行政級別的取得，都是與其以前從事業(yè)務工作的成績掛勾的，行政級別越高，代表著其在業(yè)務工作上的付出和能力。因此，應綜合多方面因素全面考慮，從中擇優(yōu)選任德才兼?zhèn)洹⒘疂嵶月?、群眾公認、能夠真正勝任審判工作的法官進入員額。

（三）進入法官員額的程序

除自然過渡進入員額的法官外，空出的法官員額可按照以下程序進行：一是報名，符合法官任職條件的人員即可報名，在基層法院助理審判員、審判員方可報名。二是資格審查和公示，經過相關部門資格審查后，按照公布的報名條件進行資格審查，并將符合條件的報名人員予以公示。在公示期內可以提出異議，經對異議審查，確實不符合報名條件的，取消報名資格，審查合格者準予參加選拔。三是考核選拔，可采取考試、考核等形式，從法律專業(yè)背景、司法工作經歷、工作實績、辦案能力及職業(yè)操守等專業(yè)角度對報名人員進行綜合評判，擇優(yōu)進行選拔。各項評判必須有明確指標，計算出的評判成績必須公示，聽取異議并作出答復。四是根據確定的擬任人選，由基層法院院長依法提請同級人大常委會任命。五是法官和行政序列均應留取一定的機動名額，對在服務期限內不符合法官任職條件或行政人員任職條件的，取消法官或行政人員任職資格，從其他人員中進行遞補。

二、員額制下法官及法官群體面臨的變化

（一）以案件處理為中心的法官變化

司法實踐中，一方面，因法官獨立性不夠，法官對裁判結果沒有最終決定權，要求審判權回歸法官；另一方面，又擔憂真正擁有審判權的法官如“脫韁野馬”，缺乏監(jiān)督，滋生司法腐敗。因此，大家總是在“權力回歸”與“權力監(jiān)督”之間徘徊不前，“案件審批”制度也在這種舉棋不定狀態(tài)中保留和延續(xù)至今。④歐陽福生：《讓審理者裁判：困惑、反思與進路》，載http://www.gddx.gov.cn/gdfz/lwzz/20150114/629.html。案件終身負責制要求案件必須要經得起檢驗，員額制改革后，法官在案件處理上的監(jiān)督或者說是案件質量上缺少了把關的環(huán)節(jié)，對法官的業(yè)務能力水平提出了更高的要求。特別是法院系統(tǒng)目前這種案件處理的內部層報程序是經過幾十年我國審判實踐形成的慣例，這種長期的慣例思維方式不是短期內可以改變的，改革前后存在空白地帶，需要實踐上的緩沖和適應，如何加強管理從而保證案件質量需要基層法院進一步探討。但不可否認，員額制下法官以案件處理、以案件審判為中心的改革模式是符合現(xiàn)代法治發(fā)展要求的，法官應當從繁瑣的事務性工作中解放出來，把精力集中于解決案件矛盾、研判和總結審判實踐經驗。

（二）法官個體與合議庭、審委會的變化

員額制下，法官辦案貫穿了案件的全部過程，法官對案件負責，合議庭法官對自己的意見負責，面臨的變化更多的是法官與審委會的關系。對于審判委員會存廢之爭，由來已久?！拔磳彾小薄ⅰ皩彾粚！笔菍W者們主張廢除審判委員會制度的主要理由。與之相左的觀點是，審判委員會承擔著審判決定“難辦案件”、“把關”案件質量、總結審判經驗等重要職能，盲目地廢除審判委員會制度與當下司法實踐狀況不符。那么，如何改革和完善，才能既發(fā)揮審判委員會積極作用，又能克服“判、審分離”的問題需要進一步探索？如，可設立專門委員會和咨詢委員會，明確專門委員會決定案件的范圍，明晰專門審判委員會委員對自己發(fā)表的意見應當承擔相應責任；咨詢委員會無決定權，不給結論性意見，案件最終裁判由審理者定奪。

三、選任過程中應注意的幾個問題

實行法官員額制后，法官人數可能會進一步減少，越來越少的法官能否公正高效地處理短期內不僅不會下降反而還在大幅增加的案件，關乎司法審判工作正常運轉的大局。

（一）關于選任的法律依據問題

員額制后如何調動以前是法官而現(xiàn)在成為審判輔助人員的那部分人的積極性是改革必須面對的重要問題。現(xiàn)有審判員都是經過各級人大依法任命，如果以組織行為強行剝奪其審判權，缺少相關法律依據。再如，按照《法官法》的規(guī)定，我國的執(zhí)行員參照法官序列管理。從基層法院的實際情況來看，執(zhí)行員也大多由具有法官資格的審判員、助理審判員擔任，所負責的工作主要是生效裁判的執(zhí)行。因此，對法律與政策的沖突問題應慎重，實踐操作中如何實現(xiàn)標準與法律的統(tǒng)一應認真思考。特別是改革啟動后，法官工資待遇與司法輔助人員、司法行政人員將形成較大的差距，牽涉到每個人的切身利益，如不能合理解決，容易影響隊伍穩(wěn)定。

（二）要做好法官崗位的分配

從優(yōu)化審判資源的角度來看，應當將崗位的清晰梳理，額度的合理規(guī)劃，作為分類改革的前提和條件，特別是員額的使用應給基層留有足夠的空間。要結合自身實際，兼顧隊伍現(xiàn)狀和發(fā)展，進行員額使用規(guī)劃，合理配置法官崗位，實現(xiàn)“崗額適配”。要“盤活存量”，注重隊伍的可持續(xù)發(fā)展，盡量把優(yōu)秀法官都配置到審判一線，從而最大限度地實現(xiàn)人員、崗位、額度“三位一體”。

（三）要明確各個崗位的“權、責、利”

要制定制度，明確法官、審判輔助人員、司法行政人員各自的定義、崗位、職責等問題，讓各類人員明確知道自己“是什么人”，“干什么事”，讓大家對自身職業(yè)發(fā)展產生明確的預期，從而能夠做出合理的選擇，從而讓各類人員各歸其類，各司其職，各盡其才。⑤胡道才：《員額制后，法官該如何選任？》，載《光明日報》2014年9月4日第11版。要從“讓審理者裁判、由裁判者負責”的要求出發(fā)，完善以審判權為核心、以審判監(jiān)督權和審判管理權為保障的審判權力運行機制，突出主審法官、合議庭的辦案主體地位，建立完善主審法官、合議庭辦案責任制，進一步完善司法權力清單?？山梃b現(xiàn)代企業(yè)“項目團隊”的管理模式，公開選任一批優(yōu)秀法官代表作為審判長，突出精英法官在審判團隊中的主導地位和作用，審判長作為職業(yè)化意義上的法官，享有相對完整、獨立的審判職權，負責本團隊的審判管理工作，直接對分管副院長、院長和審委會負責，對團隊辦理的所有案件質量負責。

（四）要做好審判輔助機構、司法行政機構的配套推進工作

實踐中，審判輔助機構、司法行政機構的綜合管理、服務保障對發(fā)揮審判職能機構的作用影響至關重要。因此，相配套的審判輔助機構、司法行政機構改革必須同步進行，相應的配套改革措施也須跟進，否則不可能全面優(yōu)化司法人力資源配置結構，也會影響員額制改革的應有效果，特別是要突出審判輔助人員的職業(yè)特殊性。⑥李春剛：《關于司法體制改革的幾個基礎性問題》，載《人民法院報》2014年10月15日第5版。比如，書記員隊伍問題，與“法官流失”相比，基層法院的“書記員流失”有過之而無不及。特別是事業(yè)編制、臨時聘用書記員，他們承擔了大量的審判事務性工作，與法官相比，他們的上升空間更小。一線法官們都有切身感受，失去一個好的書記員“搭檔”，會讓法官有一種斷了“左膀右臂”的失助之感。因此，人員分類管理后，審判輔助工作的服務與支撐作用必定會越發(fā)重要，專業(yè)化甚至職業(yè)化的法官助理、書記員將日益凸顯其區(qū)別于一般公務員的職位要求和職業(yè)特點，如果將他們按公務員法有關綜合管理類公務員的規(guī)定予以管理，未顧及其職業(yè)特殊性，有可能會極大地削弱這部分人員的工作積極性，進而降低其職業(yè)尊榮感，不利于相關工作的有效開展和順利接續(xù)。

（五）要健全人員分類管理業(yè)績評價體系

實行員額制后，相關的評價機制必不可少，可按照分類管理對法官、法官助理、書記員、法警、行政人員按類別分別制定評價標準。對法官的評價主要通過案件數量、案件質量、案件效率和案件效果四大指標進行評價，同時也要考核調研等方面與法官工作相關的項目。案件數量評價標準可將各類不同性質的案件和同一性質不同種類的案件進行標準化考核；案件質量評價可主要看案件上訴和發(fā)改、文書及卷宗質量等主要指標；案件效率評價主要是法定正常審限內結案率等指標；案件效果評價主要是審判管理事項執(zhí)行情況、案件調撤率等指標。對書記員的評價標準主要包括參與辦案數量、案卷整理得分、庭審筆錄速度與差錯率、工作責任心等指標，以及被服務部門或法官對其工作的滿意率。對法警的評價主要包括體能達標和警備保障水平、重大安全保障和處置突出事件等方面的表現(xiàn)、協(xié)助執(zhí)行等方面的表現(xiàn)等指標以及被服務部門或法官對其工作的滿意率。對司法行政人員的評價是個難點，因為其工作難以量化，可參照公務員考核辦法，以滿意度測評為主，同時對能夠量化的工作進行指標考核，根據綜合成績予以評定。

（六）要建立和完善法官退出機制

法官是有進有出的，因年齡、身體狀況、晉升等原因，法官都有離開審判崗位

）的時候。因此，確定了法官名額，提高了法官的待遇，還應建立和完善法官退出機制。法官入額前須承諾遵守司法職業(yè)操守，完成辦案任務，承擔辦案責任。⑦郭偉清：《落實法官員額制全面推進人員分類管理改革》，載《人民法院報》2015年2月9日第4版。入額后依托業(yè)績評價體系，要定期進行考核，經考核不能勝任法官崗位工作的，要退出員額，出現(xiàn)的空缺可在其他類別的人員中擇優(yōu)確定為法官?？己酥贫纫欢ㄒ?，要有激勵和懲罰的明確標準，可操作性強。如：出現(xiàn)錯案的法官涉嫌構成嚴重違紀違法的；連續(xù)兩年考核不合格的法官；接受當事人吃請、賄賂等違紀情況的；辭職或者已經退休的法官；出現(xiàn)其他嚴重損害社會主義道德、不適宜擔任法官等情況的，應提請取消其法官任職資格。當然，退出員額后也不應永久剝奪曾經是不合格法官再次擔任法官的權利，那樣容易使人喪失斗志，失去工作的積極性。確定為不合格的法官后，在法官員額出現(xiàn)空缺時，只要符合條件，不是因違法違紀行為被免職的，仍然具備競爭法官員額的資格。這樣才有利于相互之間的競爭，也才會激發(fā)曾經的落選者重拾信心。

責任編校：王磊

*作者系淄博市淄川區(qū)人民法院黨委書記、院長。