孫甜甜

(棗莊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山東棗莊 277100)

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中國(guó)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變研究

孫甜甜

(棗莊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山東棗莊 277100)

改革開放30多年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，取得了舉世屬目的成績(jī)。但是，近年來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)、歐債危機(jī)的爆發(fā)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的各種發(fā)展問題不斷暴露出來(lái)，特別是產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。究其原因，主要是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)業(yè)發(fā)展速度。因此，調(diào)整農(nóng)業(yè)政策是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要求。該研究追溯了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的階段及原因，并從農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策、農(nóng)業(yè)金融政策、一般服務(wù)政策、直接支付政策、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)推入政策、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策等7個(gè)方面分析了今后我國(guó)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的重點(diǎn)。提出了處理好農(nóng)業(yè)政策同市場(chǎng)機(jī)制之間、農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)業(yè)法律法規(guī)之間的關(guān)系，保持新中國(guó)成立后農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定性，努力提高農(nóng)業(yè)政策手段的科學(xué)性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的協(xié)調(diào)發(fā)展等政策建議，這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展十分重要。

農(nóng)業(yè)政策；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；調(diào)整

改革開放30多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)以年均保持7.1%的速度迅速發(fā)展，支農(nóng)惠農(nóng)的優(yōu)惠政策不斷增多，農(nóng)民收入水平不斷提高。但是近年來(lái)，由于受到世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)因素增多，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平仍比較落后，仍然沒有改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。盡管我國(guó)政府提出了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，特別是2004～2015年連續(xù)12個(gè)中央一號(hào)文件聚焦“三農(nóng)”，通過城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，“多予、少取、放活”的政策措施，增加農(nóng)民收入。通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)政策、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新政策等方面，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。但是，農(nóng)民增收緩慢、“小農(nóng)”發(fā)展模式始終是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)主要原因，一些長(zhǎng)期困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展的深層次問題仍未得到解決。

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。適時(shí)地調(diào)整農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和農(nóng)業(yè)政策手段，有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

1 研究綜述

國(guó)外對(duì)于農(nóng)業(yè)政策的研究由來(lái)已久[1-4]，法國(guó)重農(nóng)學(xué)派的創(chuàng)始人和重要代表魁奈的《明證論》和《租地農(nóng)場(chǎng)主論》中認(rèn)為農(nóng)業(yè)是制造“純產(chǎn)品”的唯一部門，是財(cái)富的源泉，標(biāo)志著重農(nóng)思想的產(chǎn)生?？握J(rèn)為，只有農(nóng)業(yè)才能使財(cái)富的數(shù)量增加，工業(yè)只是改變財(cái)富存在的形態(tài)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨在其經(jīng)典著作《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中說(shuō)明農(nóng)業(yè)貧窮的原因在于第三世界的農(nóng)民缺乏可利用的新技術(shù)和適用這些新技術(shù)所需要的人力資本，這些狀況又是由于第三世界國(guó)家忽視對(duì)于農(nóng)業(yè)政策及對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的研究造成的[2]。蒂姆·喬斯靈在《美國(guó)與歐共體的農(nóng)業(yè)政策改革》中認(rèn)為農(nóng)業(yè)政策改革是一種被動(dòng)壓力的反應(yīng)。速水佑次郎針對(duì)日本農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了農(nóng)業(yè)發(fā)展的3階段理論[3]。

國(guó)內(nèi)對(duì)于農(nóng)業(yè)政策的研究主要基于3個(gè)方面：①以農(nóng)業(yè)政策的基本范疇為視角，20世紀(jì)20年代唐啟宇在《農(nóng)政學(xué)》一書中嘗試性地介紹了農(nóng)業(yè)政策的基本范疇。真正研究農(nóng)業(yè)政策開始于20世紀(jì)90年代，尤其是全面發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，農(nóng)業(yè)政策成為焦點(diǎn)[5-6]。②以農(nóng)業(yè)政策中的問題為視角。劉長(zhǎng)生等[7]、周應(yīng)恒等[8]對(duì)新世紀(jì)以來(lái)的農(nóng)業(yè)政策變化及其可能帶來(lái)的影響進(jìn)行了評(píng)估，突出了農(nóng)業(yè)新政策中可能存在的問題。③以農(nóng)業(yè)政策的取向?yàn)橐暯?。比如李東升等對(duì)加入WTO后的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的相關(guān)定位進(jìn)行了分析[9]；姜少敏對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策的原因及實(shí)施效果進(jìn)行了分析[10]。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變階段及原因

2.1 我國(guó)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的階段

2.1.1土地改革階段(1949～1952年)。新中國(guó)成立初期，我國(guó)約5億農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)的情況如何，事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政權(quán)的鞏固。當(dāng)時(shí)中共中央認(rèn)為，優(yōu)先解決農(nóng)民吃飯問題是關(guān)鍵，再加上農(nóng)業(yè)本身恢復(fù)見效快，因此，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為重中之重。這次農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的主要原因是解決生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾的必然選擇。

2.1.2農(nóng)業(yè)合作化階段(1953～1957年)。1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出，“發(fā)展了農(nóng)業(yè)，相當(dāng)?shù)乇ＷC了發(fā)展工業(yè)所需要的糧食和原料”。如果“沒有足夠的糧食和其它生活必需品，首先就不能養(yǎng)活工人，還談什么發(fā)展重工業(yè)”。闡明了農(nóng)業(yè)具體支持工業(yè)的“基礎(chǔ)特性”。農(nóng)業(yè)合作化階段農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變是國(guó)家選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化的前提準(zhǔn)備。

2.1.3人民公社階段(1958～1977年)。這一時(shí)期強(qiáng)調(diào)平均主義，反對(duì)利用物資刺激提高生產(chǎn)率和效率。通過公社集中了生產(chǎn)、生活資料所有權(quán)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、核算和分配權(quán)，實(shí)行工資和供給相結(jié)合的分配制度。人民公社階段的農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變是在農(nóng)民有內(nèi)在經(jīng)濟(jì)需求的基礎(chǔ)上的國(guó)家主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

2.1.4家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包階段(1978～1991年)。這一階段以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、保障糧食安全為農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)。通過推行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，重構(gòu)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)主體，成功地實(shí)現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主、統(tǒng)分結(jié)合的基本經(jīng)營(yíng)體制。國(guó)家改變了農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，從獲取資本積累向增加農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

2.1.5農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化階段(1992～2000年)。上一階段農(nóng)業(yè)政策改革，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)品增加、農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品商品化需求加快。農(nóng)業(yè)政策全面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)機(jī)制全面代替農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃?rùn)C(jī)制。

2.1.6加入WTO調(diào)整階段(2001～2006年)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入較發(fā)達(dá)階段，主要農(nóng)產(chǎn)品有較高的自給率，主要政策目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入時(shí)，農(nóng)業(yè)政策應(yīng)適時(shí)地從價(jià)格支持轉(zhuǎn)向收入支持。特別是加入WTO政策準(zhǔn)備，同時(shí)面對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)和資源，還要面臨《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的約束，農(nóng)業(yè)政策也發(fā)生了重大變化。特別是加入WTO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策體現(xiàn)了工業(yè)化發(fā)展后期階段工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，“多予少取”的政策傾向。2003年在修訂《農(nóng)業(yè)法》中強(qiáng)調(diào)，國(guó)家把農(nóng)業(yè)放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位。

2.1.7社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)階段(2006年至今)。這一時(shí)期農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的核心是農(nóng)業(yè)政策的向支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)村、城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”。這一時(shí)期轉(zhuǎn)變是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、農(nóng)村事業(yè)發(fā)展滯后、居民收入差距擴(kuò)大的矛盾依然突出，解決好“三農(nóng)”問題仍然是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大而艱巨的歷史任務(wù)。

2.2 我國(guó)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的根本原因我國(guó)特殊國(guó)情產(chǎn)生的特殊結(jié)果是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的根本原因，近代中國(guó)的內(nèi)憂外患，使中國(guó)的發(fā)展錯(cuò)過了資本積累階段。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的資本來(lái)源途徑只有通過外部掠奪或農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移得來(lái)。我國(guó)工業(yè)化發(fā)展從農(nóng)業(yè)取得資本是唯一選擇也是必然選擇。實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后再進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的改革，這就是我國(guó)進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的根本原因。

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展本身存在的周期性、環(huán)境依賴性、收益低、農(nóng)業(yè)發(fā)展模式穩(wěn)定性等先天障礙，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人們追逐利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)業(yè)貿(mào)易條件不斷惡化，比較優(yōu)勢(shì)逐步減少，比較利益越來(lái)越小，在于社會(huì)平均利潤(rùn)之下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得農(nóng)業(yè)已不能適應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不易改變，為了維護(hù)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，有必要對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行政策支持。這是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的必要原因。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)支持之間存在正相關(guān)的關(guān)系，例如、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)必須保障糧食供給，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)速度的同時(shí)調(diào)節(jié)好農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化等相關(guān)變化因素。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于農(nóng)業(yè)的支持力度也應(yīng)不斷加強(qiáng)，這是農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的時(shí)代原因。

由于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)日益聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生周期越來(lái)越短，危害越來(lái)越大，沖擊力度越來(lái)越重。農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)危機(jī)的避風(fēng)港，必須對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，以提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和競(jìng)爭(zhēng)力。這是對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行政策支持的現(xiàn)實(shí)原因。

3 今后我國(guó)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的重點(diǎn)

3.1 農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口政策在改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實(shí)行嚴(yán)厲的計(jì)劃管理，農(nóng)業(yè)政策以出口創(chuàng)匯和調(diào)劑余缺為目的。1978年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，加入WTO后，我國(guó)遵守承諾，逐步加快了貿(mào)易體制的改革，經(jīng)濟(jì)不斷與國(guó)際接軌。

表1 加入WTO我國(guó)承諾降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅實(shí)施期

注：數(shù)據(jù)根據(jù)農(nóng)業(yè)部市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)信息司網(wǎng)站整理得到。

加入WTO的承諾主要在于進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品方面(表1)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家仍采取出口補(bǔ)貼和其他出口計(jì)劃，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家具有很大的沖擊作用，糧食安全呈現(xiàn)危機(jī)，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家從農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)變成凈進(jìn)口國(guó)。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易也呈現(xiàn)進(jìn)口增速過快的趨勢(shì)，出現(xiàn)貿(mào)易逆差。2004年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差11億美元，2008年達(dá)181億美元，2013年1～11月，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額為1 384.0億美元，同比增長(zhǎng)28.7%。其中，出口543.2億美元，同比增長(zhǎng)24.2%；進(jìn)口840.8億美元，同比增長(zhǎng)31.8%。貿(mào)易逆差為297.5億美元，同比擴(kuò)大48.2%[11]。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口退稅偏低。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口退稅為5%，削弱了農(nóng)產(chǎn)品出口的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)產(chǎn)品出口政策性金融工具缺乏。出口信貸、出口信貸擔(dān)保、信用保險(xiǎn)等金融工具缺乏，且水平低、規(guī)模小，無(wú)法適應(yīng)大宗農(nóng)產(chǎn)品出口需求。

加入WTO，我國(guó)承諾不再實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，今后應(yīng)加強(qiáng)出口退稅、出口信貸等間接出口補(bǔ)貼的政策支持。針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)產(chǎn)品退稅率偏低的問題，應(yīng)進(jìn)一步加大出口退稅力度，逐步實(shí)現(xiàn)完全退稅。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口商提供優(yōu)惠的農(nóng)產(chǎn)品出口貸款，同時(shí)健全農(nóng)產(chǎn)品出口保險(xiǎn)政策。

3.2 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策是使用最普遍、范圍最廣的農(nóng)業(yè)政策。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持最主要的作用是農(nóng)產(chǎn)品供大于求，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格急劇下跌，支持價(jià)格高于市場(chǎng)均衡價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入重要市場(chǎng)干預(yù)型手段，仍是發(fā)展中國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。改革開放前，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行壓抑性價(jià)格政策，但隨著WTO理念的深入，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策正逐步削減農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。目前大宗糧食保護(hù)價(jià)格的制定缺乏市場(chǎng)依據(jù)，糧食市場(chǎng)以國(guó)有企業(yè)收購(gòu)為主看，尚未形成合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，國(guó)家制定的保護(hù)價(jià)格就缺乏了競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的依據(jù)，更無(wú)法達(dá)到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。從事大宗糧食收購(gòu)的國(guó)有企業(yè)又進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品出售，是市場(chǎng)主體的一部分，同時(shí)也承擔(dān)了部分政府職能，這就造成了農(nóng)民補(bǔ)貼的無(wú)形流失。

今后農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策的發(fā)展方向是堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品支持長(zhǎng)期不放松和堅(jiān)持市場(chǎng)化改革。本身我國(guó)的糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格水平較低，有很大的提升空間，同時(shí)堅(jiān)持實(shí)行糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策有利于增加農(nóng)民收入和保障糧食安全，這與我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)是一致的。

3.3 農(nóng)業(yè)金融政策農(nóng)業(yè)自身的生產(chǎn)特性及低收益性決定了農(nóng)業(yè)不可能依靠自身的資本積累達(dá)到農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品收益低于社會(huì)平均收益，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿涉足農(nóng)業(yè)部門提供融資、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，這就需要政府來(lái)引導(dǎo)和推動(dòng)金融部門服務(wù)和其他外部資金的進(jìn)入。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)金融發(fā)展緩慢成為了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等作為涉農(nóng)的主要銀行，為追求利益最大化，撤銷了3 100多家縣以下金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)政策性信貸機(jī)構(gòu)資金來(lái)源單一，在實(shí)際運(yùn)作中缺乏農(nóng)業(yè)信貸的法律約束，以至于農(nóng)業(yè)資金長(zhǎng)期不足。當(dāng)前我國(guó)正處于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)金融政策階段，這不僅是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的共性，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的特殊歷史情況決定的。在今后的農(nóng)業(yè)信貸金融支持中應(yīng)保證農(nóng)業(yè)金融信貸的逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)，同時(shí)應(yīng)積極拓寬信貸資金來(lái)源，保障金融信貸傾斜。

3.4 一般服務(wù)政策農(nóng)業(yè)一般服務(wù)政策是指政府通過向農(nóng)業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科教投入等公共產(chǎn)品的供給以提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力與競(jìng)爭(zhēng)力，是對(duì)農(nóng)業(yè)自身的整體能力進(jìn)行提升。一般服務(wù)政策是公共產(chǎn)品的供給，私人無(wú)力也無(wú)利生產(chǎn)，導(dǎo)致供給小于社會(huì)需求，出現(xiàn)資源配置不合理，市場(chǎng)失靈等。作為“綠箱”政策，成為了各國(guó)進(jìn)行農(nóng)業(yè)支持的重點(diǎn)。美國(guó)、歐盟、日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)一般服務(wù)政策一直非常重視。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素限制，我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)一般服務(wù)政策支持的范圍窄、力度小、效率低，嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。1998～2002年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資占國(guó)家基本建設(shè)比例依次為5.4%、6.7%、7.0%、6.8%、7.3%，2004～2013年一直在10%以下。2000年至今科技投資占國(guó)家基本建設(shè)比重基本在3%左右徘徊。

今后應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，同時(shí)吸引社會(huì)投資進(jìn)入，努力調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)科技服務(wù)支持，提高農(nóng)業(yè)信息化服務(wù)，高度重視農(nóng)業(yè)科研與推廣。建立以國(guó)家為主的信息服務(wù)平臺(tái)，提供全方位的農(nóng)業(yè)供需信息。

3.5 直接支付政策由于直接支付省去了價(jià)格支持的中間環(huán)節(jié)，脫鉤直接支付又屬于“綠箱”，是WTO免消減義務(wù)，這使得直接支付成為了農(nóng)業(yè)政策中重要的手段和政策取向。直接支付可分為脫鉤與不脫鉤直接支付，其標(biāo)準(zhǔn)是否與實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤。由于價(jià)格支持對(duì)于市場(chǎng)的扭曲，價(jià)格支持成為了WTO重點(diǎn)消減的政策，其必定減少農(nóng)民收入，政府通過直接支付政策來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)民收入，以達(dá)到穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的目的。2007～2012年我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的發(fā)放情況見表2[13]。

表2 2007～2012年我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的發(fā)放情況 億元

注：資料來(lái)源于《中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒(2008-2013)》。

今后我國(guó)直接支付政策需根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在結(jié)合財(cái)政負(fù)擔(dān)承受能力的前提下，著手加強(qiáng)總量增加，提高人均量。從表2可以看出，我國(guó)的直接補(bǔ)貼總量逐年在增加，但是由于人口基數(shù)大、人均耕地小，以至于人均所得的直接支付并不多。以2004年的糧食直補(bǔ)為例[14]，據(jù)測(cè)算農(nóng)民人均糧食直補(bǔ)僅有8.2元，相當(dāng)于2003年農(nóng)民純收入的0.3%，農(nóng)民增收效果并不明顯。

3.6 農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入政策農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化與貿(mào)易保護(hù)歷來(lái)是糾纏不清的矛盾，大多數(shù)國(guó)家都希望WTO倡導(dǎo)的貿(mào)易自由化能打開更多國(guó)家的市場(chǎng)，但任何國(guó)家都不會(huì)完全放開自己的市場(chǎng)。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易就在這種矛盾與需求中完成，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入政策應(yīng)運(yùn)而生。大多數(shù)國(guó)家都最大限度運(yùn)用市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的灰色區(qū)域，保護(hù)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

今后我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入政策遵循以下原則：以WTO準(zhǔn)則為依據(jù)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際農(nóng)產(chǎn)品情況制定符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入政策。進(jìn)一步改善關(guān)稅結(jié)構(gòu)，提高關(guān)稅的有效保護(hù)率。充分利用WTO協(xié)議框架原則中的非關(guān)稅壁壘和技術(shù)性壁壘保護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.7 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策我國(guó)政府已確立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，這就要求我國(guó)以后的農(nóng)業(yè)政策要向農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策方面重點(diǎn)傾斜。改革開放前由于受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件制約及政治需要，我國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策實(shí)施“以糧為綱”的政策，形成農(nóng)業(yè)以糧食生產(chǎn)為主的種植業(yè)結(jié)構(gòu)。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的調(diào)整成為了提高農(nóng)業(yè)綜合實(shí)力的重要手段，從2004年開始連續(xù)12次中央一號(hào)文件涉及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略。今后較長(zhǎng)時(shí)間我國(guó)應(yīng)把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策作為農(nóng)業(yè)政策重點(diǎn)支持，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)作物、藥用作物及觀賞作物加大扶持力度。全面發(fā)展農(nóng)業(yè)多元化、多樣化、產(chǎn)業(yè)化，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

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Study of Chinese Agricultural Policy Changes

SUN Tian-tian (College of Economics & Management, Zaozhuang University, Zaozhuang, Shandong 277100)

Since the reform and opening up more than 30 years, Chinese agriculture and rural economy developed rapidly, and made universally achievements. However, in recent years, with the world economic crisis, the European debt crisis, Chinese agricultural economic development problems exposed continuously, especially in the structural contradictions between the industries. The reason is mainly to the speed of adjusting the current agricultural policy in China lags far behind the pace of development and agriculture. So, the adjustment of agricultural policy is the basic requirement for promoting agricultural development. The stages and reasons for agricultural policy transition since the establishment of People’s Republic of China were reviewed. The key points of agricultural policy adjustment in China were analyzed from 7 aspects of agricultural products import and export policy, agricultural products price policy, agricultural finance policy, general service policy, direct payment policy, agricultural products market access policy, agricultural structure policy. This paper argues that, handling the relationship between agricultural policy and market mechanisms, agricultural policy and agricultural laws correctly, maintaining the relative stability of the agricultural policy objectives, and striving to improve the scientific nature of the agricultural policy instruments, promoting the coordinated development of agricultural policies and international trade rules and so on, all of these, are very important for the promotion of China's agricultural economy healthy, stable and sustainable development.

Agricultural policy; Rural economic; Structure of agriculture; Adjustment

孫甜甜(1986- )，女，山東棗莊人，助教，碩士，從事財(cái)政學(xué)、農(nóng)業(yè)政策研究。

2015-04-14

S-9

A

0517-6611(2015)16-346-03