摘 要：誠信是維持現(xiàn)代社會良性發(fā)展的重要理念基石。誠信危機(jī)已不再局限于道德的窘境，更需要政策和法律等規(guī)范的匡正，甚至政府的干預(yù)。通過梳理中國社會誠信體系的建設(shè)進(jìn)程，正式權(quán)威的正向功能和發(fā)展前景便展現(xiàn)于前。在理念層次，政府文明化和現(xiàn)代性的改革推動了誠信由觀點(diǎn)到體系的發(fā)展，誠信建設(shè)亦由政治宣示成為法治主張;在進(jìn)程層面，國家和政府的行為驗(yàn)證了法律、政令規(guī)章在維護(hù)誠信權(quán)利與推動誠信體系完善方面的積極作用;在未來的變革領(lǐng)域，政府也是促進(jìn)誠信建設(shè)戰(zhàn)略化和規(guī)范化的重要力量。此外，非正式規(guī)則、社會組織在規(guī)范和監(jiān)督層次也構(gòu)成有益補(bǔ)充。由此，便形成了一幅完美的誠信建設(shè)路線圖。

關(guān)鍵詞：社會誠信體系;法治路線圖;誠信權(quán)利;非正式規(guī)則

中圖分類號：D64 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）01-0062-08

隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的重大決定》的頒布，“法治中國”的頂層設(shè)計(jì)逐步加快了走向?qū)嵺`的步伐。作為法治夢想建構(gòu)的重要范疇，法治政府成為各級政府追尋的目標(biāo)和努力方向。秉持法治思維，依法執(zhí)政，無疑成為政府所要遵循的最優(yōu)治理模式。面對日益嚴(yán)重的誠信危機(jī)，政府的處置應(yīng)對也必然會在法治的道路上前行。良好的施政理念需依托政府的行政行為和行政職能才會轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果。國家和地方層面建構(gòu)社會誠信體系的努力，既凝聚著各方法治探索的心血，更傳遞出進(jìn)一步改革和完善的訴求。毋庸置疑，社會誠信體系的法治建構(gòu)在未來會更重視統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、誠信權(quán)利的保障，以及非正式規(guī)則的運(yùn)用，從而以塑造誠信政府為基礎(chǔ)帶動和推進(jìn)法治政府的建設(shè)。

一、社會誠信體系共識的形成：從“口號宣示”到“法律主張”

社會誠信體系理念共識的形成，伴隨的是政治現(xiàn)代化和文明化的進(jìn)程。在最初的觀點(diǎn)形態(tài)中，誠信有兩個(gè)鮮明的發(fā)展階段，從隱蔽暗示到鮮明主張，是革命話語向政治話語轉(zhuǎn)變的過程。直至社會誠信體系理念被官方所認(rèn)可，政府治理失信才進(jìn)入正式的議事議程。

（一）革命與改革話語體系中的誠信觀點(diǎn)

誠信的理論淵源可以追溯到馬克思主義經(jīng)典作家的論述之中，同樣，中國社會主義思想理論體系的建構(gòu)與完善也滲透著誠信的理念，構(gòu)成法治誠信的思想基礎(chǔ)。從毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想到科學(xué)發(fā)展觀，政治理論體系與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展，這本身就是誠信理念的體現(xiàn)。在具體實(shí)踐進(jìn)程中，特別是在“革命”向“改革”主題轉(zhuǎn)變過程中，誠信理念得到真切體現(xiàn)，這也是我黨認(rèn)識問題的重要方法，是保持生命力的重要砝碼。

在革命年代，誠信觀念主要體現(xiàn)于革命的立場與策略之中，主要是革命理論與具體情況的關(guān)系問題。毛澤東在《反對本本主義》一文中指出：“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)。”[1]（p.109）在《改造我們的學(xué)習(xí)》中也指出：“馬克思、恩格斯、列寧、斯大林教導(dǎo)我們認(rèn)真地研究情況，從客觀的真實(shí)情況出發(fā)，而不是從主觀的愿望出發(fā);我們的許多同志卻直接違反這一道理?！盵2]（p.797）在革命實(shí)踐中，毛澤東則強(qiáng)調(diào)：“以往革命的發(fā)動者，往往是起初用欺騙的手法騙得民眾信任，隨后革命成功，掌握政權(quán)，后來又逐漸讓人民認(rèn)清了他們的本來面目，喪失了民眾的信任，‘盜賊之行……為虎作倀，惟利是嗜，又焉有絲毫計(jì)公益，恤民隱之心？以此欺人，夫誰信之！”[3]（p.459）除此之外，《反對黨八股》、《為人民服務(wù)》等眾多文獻(xiàn)也不乏誠信的思想。正是在實(shí)事求是精神的指引下，取信于民，依靠人民的支持，革命才走向了勝利。誠信成為引導(dǎo)革命勝利的重要因素。

改革開放以來，誠信在政治理論體系中越發(fā)受到重視，貫徹到政治、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域。特別是在推動經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，鄧小平的誠信思想對于保持政策的連續(xù)性與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大積極意義。1991年，鄧小平視察上海時(shí)專門提到了“經(jīng)濟(jì)與信用”的關(guān)系問題，“只要守信用，按照國際慣例辦事，人家首先會把資金投到上海，競爭就要靠這個(gè)競爭”[4]（p.366）。在具體經(jīng)濟(jì)工作中，鄧小平反對擾亂市場秩序的行為，要求“一切企業(yè)事業(yè)單位，一切經(jīng)濟(jì)活動和行政司法工作，都必須實(shí)行信譽(yù)高于一切，嚴(yán)格禁止坑害勒索群眾” [4]（p.366）。在解決香港問題時(shí)，鄧小平闡明了中國堅(jiān)守誠信的立場：“人們擔(dān)心中國在簽署這個(gè)協(xié)議后，是否能始終如一地執(zhí)行……要告訴全世界的人：中國是信守自己的諾言的?！盵4]（p.102）鄧小平的誠信思想得到了貫徹和繼承，后來的領(lǐng)導(dǎo)人對此多有論述。江澤民指出，“互信”是安全之本，“互信就是以誠相待、言而有信”。胡錦濤也要求以誠信的態(tài)度對待政績，否則“勢必嚴(yán)重削弱我們黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，損害黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，影響黨和政府的公信力，最終妨礙全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)”^[5]。習(xí)近平則強(qiáng)調(diào)，“空談?wù)`國，實(shí)干興邦”。這在本質(zhì)上都是誠信理念的體現(xiàn)，推動著誠信由隱蔽走向明確，成為獨(dú)立的政治主張。

（二）社會誠信體系共識的形成：從“觀點(diǎn)”到“體系”的變化

從語源角度考察，誠信釋讀的文字表述在古今維度并不存在較大差異。然而，精神內(nèi)涵已大相徑庭，以階級和身份為標(biāo)志的熟人誠信已逐步發(fā)展成為以平等、民主、法治為基礎(chǔ)的陌生誠信^[6]。與之相隨的是政治話語的流變，在中國的官方文件中，誠信已成為重要的價(jià)值理念，并以此籌謀出社會誠信體系建設(shè)的重要策略。

在政治話語中，“誠信”一詞在規(guī)范性文件中出現(xiàn)得相對較晚，卻迅速成為社會主義核心價(jià)值觀的組成部分，在政治發(fā)展中進(jìn)行明確的“誠信宣示”。然而，隨著社會失信問題的日益突出，誠信的政治宣示進(jìn)而轉(zhuǎn)換為更具體、更規(guī)范的法律形式，成為法治的重要內(nèi)容和基本要求。在官方文本中，誠信的內(nèi)容也愈為豐富，逐步發(fā)展成為獨(dú)立而完善的體系。

最初，“誠信”是國家推動道德建設(shè)的重要主張。2001年，中共中央印發(fā)的《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》明確提出，要在全社會大力倡導(dǎo)“愛國守法、明禮誠信、團(tuán)結(jié)友善、勤儉自強(qiáng)、敬業(yè)奉獻(xiàn)”的基本道德規(guī)范。這是國家首次從戰(zhàn)略高度關(guān)注道德問題。2002年，十六大提出，社會主義思想道德體系建設(shè)要堅(jiān)持“以誠實(shí)守信為重點(diǎn)”。2005 年，胡錦濤指出，“誠信友愛”是社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。2006 年，胡錦濤又提出了“八榮八恥”的社會主義榮辱觀;“以誠實(shí)守信為榮、以見利忘義為恥”的道德要求，明確了誠信在社會評價(jià)中的意義。2007年，十七大報(bào)告則再次強(qiáng)調(diào)，“以增強(qiáng)誠信意識為重點(diǎn)，加強(qiáng)社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)，發(fā)揮道德模范榜樣作用，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任”。誠信由此而在道德領(lǐng)域、政治場域受到持續(xù)重視。2012年，十八大報(bào)告對社會主義核心價(jià)值觀做了較為系統(tǒng)的概括，提出“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育社會主義核心價(jià)值觀”。其中，倡導(dǎo)“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”立足于社會主義核心價(jià)值觀的公民個(gè)人層面，“四位一體”，集中體現(xiàn)了社會主義國家公民的基本價(jià)值追求和道德準(zhǔn)則要求^[7]。由此，誠信被提到新的高度，成為社會主義核心價(jià)值體系不可分割的重要組成部分。endprint

“誠信”更是制度的關(guān)注焦點(diǎn)與目標(biāo)追求，是法治建設(shè)的基本內(nèi)容和重要范疇。在2003年10月，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》深刻指出：“建立健全社會信用體系。形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度，是建設(shè)現(xiàn)代市場體系的必要條件，也是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策?！?011年2月，溫家寶指出：“現(xiàn)在影響我們整個(gè)社會進(jìn)步的，我以為最大的是兩個(gè)方面。一是社會的誠信，一是政府的公信力。這兩個(gè)方面解決好了，我們社會就會大大向前邁進(jìn)一步。”2011年10月，十七屆六中全會強(qiáng)調(diào)大力推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，加大對失信行為的懲戒力度，在全社會廣泛營造守信光榮、失信可恥的氛圍。2012年，十八大報(bào)告又提出，“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)教育和治理，加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”。法律在多重層次透漏出對誠信的重視，誠信不僅是對立法的底線要求，也是法律實(shí)踐的價(jià)值與意義所在。

可見，“誠信”已儼然成為法治的主要話語，從最初的“口號宣示”到現(xiàn)今政策文本中的“正式規(guī)劃”，失信問題已納入法律治理的范疇之內(nèi)。而誠信理念也從晦暗不明到明確主張，話語地位發(fā)生了重大變化。正是在這種背景下，學(xué)界和實(shí)務(wù)界興起了研究誠信和建構(gòu)社會誠信體系的熱潮。毋庸置疑，政治誠信的流變促進(jìn)了法律誠信的研究與探討，而由“口號治理”向“法治探索”的轉(zhuǎn)換也是誠信治理的必然趨勢。

二、國家層面社會誠信體系建設(shè)的部署與舉措

國家是構(gòu)建社會誠信體系的主體力量，特別是中央政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)與基本舉措，關(guān)乎體系建構(gòu)的成敗。自2007年中央政府關(guān)注“社會信用體系”以來，誠信治理的范疇、責(zé)任機(jī)構(gòu)、依循規(guī)則日益明確化和規(guī)范化。然而，在法治進(jìn)程中，國家依然需要認(rèn)可公民的誠信權(quán)利來增強(qiáng)社會誠信重構(gòu)的效果。

（一）社會誠信建設(shè)的政策進(jìn)程與機(jī)制設(shè)計(jì)

隨著社會誠信從政治宣示到法律實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，在黨的“十八大報(bào)告”和國家“五年規(guī)劃”等權(quán)威性宏觀規(guī)范的指導(dǎo)下，國家在社會誠信體系層面進(jìn)行了一系列的頂層設(shè)計(jì)。自2007年始，國家層面即出臺了規(guī)范性文件——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》，并建立了社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，由國務(wù)院辦公廳牽頭負(fù)責(zé)并指導(dǎo)社會信用工作，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合監(jiān)管的原則，根據(jù)具體業(yè)務(wù)范圍和各部門的職責(zé)分工，分別指定有關(guān)部門具體負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任①。2008年，國家將社會信用體系建設(shè)的牽頭單位調(diào)整為人民銀行，增加最高人民法院等機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)為成員單位②。2012年，國家又將牽頭單位調(diào)整為國家發(fā)改委與人民銀行，并增加中央政法委、最高人民檢察院、司法部等機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)為成員單位?？梢姡谏鐣庞皿w系建設(shè)過程中，國家保持了穩(wěn)定性和連續(xù)性。在微觀層次，重點(diǎn)突出，社會誠信體系建設(shè)主要集中于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域，通過成員單位的組成即可看到此種趨勢。不論牽頭單位和成員單位如何調(diào)整，國家發(fā)改委、人民銀行、商務(wù)部、海關(guān)總署、工商總局、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局等關(guān)涉社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的關(guān)鍵部門，都是聯(lián)席會議的核心成員，關(guān)于社會誠信體系建設(shè)的決策都要依靠這些業(yè)務(wù)管理部門的執(zhí)行與實(shí)踐。而同樣作為核心成員的國務(wù)院法制辦和公安部，則在國家信用規(guī)范的制定、審核與執(zhí)行方面發(fā)揮著積極的保障作用③。

此外，國家推進(jìn)的社會誠信體系建設(shè)已經(jīng)突破了經(jīng)濟(jì)誠信的邊界，拓展到政務(wù)、司法等領(lǐng)域。2012年，國家在部際聯(lián)席會議職責(zé)中就增加了新的規(guī)定——“推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”④。同時(shí)，隨著最高人民法院和最高人民檢察院相繼成為成員單位，司法誠信等公共領(lǐng)域的誠信建設(shè)日益受到重視。這種趨勢有助于推進(jìn)誠信建設(shè)的進(jìn)程，但也給現(xiàn)有社會誠信體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)提出了挑戰(zhàn)。國家必須改進(jìn)和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高社會誠信體系建設(shè)的效率，促進(jìn)全國性誠信體系的形成。

現(xiàn)在的社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度并非實(shí)體性機(jī)構(gòu)，主要由人民銀行和國家發(fā)改委牽頭實(shí)施誠信建設(shè)，日常工作機(jī)制不完善，會議間隔太久，如2007年3月建立部際聯(lián)席會議制度，直到2009年3月才召開第二次會議，等等?？梢姡浅B(tài)化的工作機(jī)制難以及時(shí)有效地回應(yīng)社會突發(fā)問題，現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)解決失信問題的效力受到質(zhì)疑。此外，最高人民檢察院和最高人民法院的法律地位高于國務(wù)院組成部門，由國家發(fā)改委和人民銀行牽頭不僅不能將司法公信建設(shè)提到與經(jīng)濟(jì)（金融）誠信并重的地位，也缺乏足夠的合法性依據(jù)。因此，國家頂層設(shè)計(jì)重在明確或成立實(shí)體性的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)全面的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃^[8]。

（二）誠信權(quán)利（知情權(quán)、隱私權(quán)與信用權(quán)）的法律保護(hù)

知情權(quán)的法律保護(hù)有充足的法理依據(jù)。在中國的法律體系中，雖至今未有關(guān)于知情權(quán)的相關(guān)規(guī)定，但

2002年十六大報(bào)告已經(jīng)提及“知情權(quán)”概念⑤。憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開對知情權(quán)的保障。中國憲法第三十五條明確規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由;憲法第四十一條也指出，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。憲法中列舉的上述基本權(quán)利要正當(dāng)合法地實(shí)現(xiàn)，都有賴于對事實(shí)真相的了解。如若不能通過合理的制度設(shè)計(jì)保障公眾知情權(quán)，權(quán)利實(shí)踐只能是空談?？梢哉f，在某種意義上而言，知情權(quán)是不可剝奪的基本權(quán)利。正如中國憲法同樣沒有將生命權(quán)納入正式文本的權(quán)利規(guī)定體系，但不能因此否認(rèn)生命權(quán)作為基本權(quán)利的地位。因?yàn)榛緳?quán)利的定位取決于權(quán)利本身的性質(zhì)和屬性，不能因缺少法定依據(jù)而否定其在權(quán)利體系中的地位和作用。此外，《世界人權(quán)宣言》第十九條的規(guī)定為加強(qiáng)知情權(quán)保障提供了直接依據(jù)，即“人人都有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由……通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。endprint

隱私權(quán)在事實(shí)層面受到現(xiàn)行法律的保護(hù)。在中國法律體系中，隱私權(quán)主要屬于民事權(quán)利的范疇。在《民法通則》（1986年）所列舉的具體人格權(quán)中并未包含隱私權(quán)的內(nèi)容，早期的司法實(shí)踐只是將隱私權(quán)納入名譽(yù)權(quán)保護(hù)的范疇，這在一定程度上限制了權(quán)益保護(hù)的力度和范圍。而隨著司法經(jīng)驗(yàn)的積累，隱約的隱私權(quán)意識和概念已發(fā)展成為法律所確認(rèn)的權(quán)利。2009年全國人大常委會通過的《侵權(quán)責(zé)任法》第二條明確規(guī)定，“侵害民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。本法所稱民事權(quán)益，包括生命權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自主權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)專用權(quán)、發(fā)現(xiàn)權(quán)、股權(quán)、繼承權(quán)等人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。由此，隱私權(quán)在法律體系獲得相對獨(dú)立的地位，公民相關(guān)權(quán)利救濟(jì)也因而有法可依。在現(xiàn)有法律體系中，中國憲法雖然沒有關(guān)于隱私權(quán)的明確規(guī)定，但第三十八、三十九、四十條的相關(guān)規(guī)定在內(nèi)容性質(zhì)上與隱私權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容基本一致。特別是法條中關(guān)于“人格尊嚴(yán)不受侵犯”、“住宅不受侵犯”、“通信秘密受法律保護(hù)”的規(guī)定，與上文述及的《世界人權(quán)宣言》等國際條約中的內(nèi)容都有相同或類似之處，是尊重人權(quán)的文本反映。這些規(guī)定實(shí)質(zhì)上又將權(quán)利保護(hù)引入兩個(gè)維度，即生活安寧和私人秘密;而這恰好是隱私權(quán)的主要內(nèi)容。由此可見，中國的憲法和法律都在公法與私法意義上以及事實(shí)層面支持對隱私權(quán)的保護(hù)。

信用權(quán)保護(hù)是誠信法治的內(nèi)在要求。信用權(quán)的立法保護(hù)卻是學(xué)界的一致主張。趙萬一、胡大武等學(xué)者曾總結(jié)了國際上信用權(quán)保護(hù)的七種模式，翟云嶺教授也主張對信用權(quán)進(jìn)行直接保護(hù)⑥。中國法律體系至今未有關(guān)于信用權(quán)直接保護(hù)的規(guī)定，《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律的條文中都未列舉信用權(quán)的內(nèi)容。但是，值得關(guān)注的是，信用權(quán)已被納入立法議程，2002年12月23日提請全國人大法工委首次審議的《中華人民共和國民法（草案）》在第一編總則和第六編人格權(quán)法中分別對信用權(quán)做了列舉和規(guī)定。信用權(quán)的保護(hù)關(guān)系到社會主體的具體誠信（信用）權(quán)益，是社會誠信體系中個(gè)體權(quán)利的直接體現(xiàn)。特別是隨著社會失信問題的日益突出和社會誠信體系建設(shè)步伐的加快，信用權(quán)應(yīng)盡快明確為私法的重要權(quán)益，在法律中得到明確保護(hù)^[9]。

三、地方政府推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)的總體概況

在誠信治理理念日益規(guī)范化與法治化的宏觀背景下，社會誠信體系建設(shè)從中央到地方迅速普及，而地方的角色更為活躍，已成為社會誠信體系建設(shè)的主角。中國31個(gè)省、直轄市與自治區(qū)⑦都進(jìn)行了關(guān)于社會誠信體系建設(shè)的積極探索并積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。

（一）政令規(guī)章在地方社會誠信建設(shè)的規(guī)范保障方面占有重要地位

在地方社會誠信體系的建設(shè)過程中，地方性權(quán)威規(guī)范占有重要地位，是規(guī)則體系的主體部分。無一例外，31個(gè)省級地方政府的誠信建設(shè)都以相關(guān)的規(guī)范文件為依據(jù)和準(zhǔn)則。其中，江蘇、浙江、上海、北京等省市規(guī)范性文件相對完善，自成體系。在社會誠信建設(shè)過程中，地方政府已經(jīng)建立了關(guān)于誠信治理的諸多規(guī)范——4個(gè)省份發(fā)布了地方性法規(guī)（陜西、海南、湖南、廣東），16個(gè)省份擁有自己的地方政府規(guī)章（北京、上海、天津、重慶、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、江蘇、浙江、福建、廣東、安徽、湖北、湖南、海南、四川，約計(jì)三十一部地方政府規(guī)章），每個(gè)省份都有以政府組成部門或工作部門主體制定的其他權(quán)威性規(guī)范文件。其中，2007年廣東省人大常委會制定公布的《企業(yè)信用信息公開條例》是全國首部關(guān)于信用建設(shè)的地方性法規(guī);2011年的《陜西省公共信用信息條例》是國內(nèi)首部公共信用信息方面的地方性法規(guī)，對使用公共信息做出了明確界定;此外，《湖南省人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于大力推進(jìn)社會信用建設(shè)的決議》、《海南省人大常委會關(guān)于加強(qiáng)信用建設(shè)的決定》也是現(xiàn)今地方性法規(guī)的重要組成部分。在地方政府規(guī)章層面，各省多采用政令的形式發(fā)布，在內(nèi)容上比地方性法規(guī)的規(guī)定更為寬泛，是地方社會誠信建設(shè)中較有代表性的規(guī)則形式;但需注意的是，以政令形式發(fā)布的規(guī)則并非都是政府規(guī)章，如《廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)我省信用建設(shè)工作的通知》（粵府[2002]24號）、《浙江省人民政府關(guān)于建設(shè)“信用浙江”的若干意見》（浙政發(fā)[2002]15號）等。在地方社會誠信建設(shè)中，真正占據(jù)規(guī)則體系主體部分的是誠信建設(shè)牽頭部門或相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門發(fā)布的權(quán)威規(guī)范，對社會誠信機(jī)制建設(shè)做了詳細(xì)規(guī)定，如《關(guān)于印發(fā)黑龍江省公務(wù)員誠信建設(shè)方案的通知》（黑人保發(fā)[2010]95號）。

（二）政府是地方社會誠信建設(shè)的主導(dǎo)力量

政府是地方社會誠信體系建設(shè)的主要建構(gòu)主體。在具體實(shí)踐過程中，政府職能部門分擔(dān)著建構(gòu)社會誠信的具體任務(wù)。在地方負(fù)責(zé)組織實(shí)施社會誠信體系建設(shè)的牽頭部門主要分為三類，即地方政府組成機(jī)構(gòu)、日常辦公機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其中，地方政府組成機(jī)構(gòu)包括?。ㄊ校┙?jīng)濟(jì)信息化委員會（北京、上海、江蘇、廣東）、省商務(wù)廳（吉林、青海、新疆、云南）、省發(fā)展和改革委員會（遼寧、浙江、安徽、陜西）、省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會（福建、江西、甘肅）、省工商局（山西），以及人民銀行各省支行（河北、山東、河南、海南、貴州、西藏）;地方政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則是指相關(guān)省市、自治區(qū)的金融管理辦公室（天津、內(nèi)蒙古、湖南、寧夏）與整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序辦公室（重慶）;而政府日常辦公機(jī)構(gòu)是指各省的政府辦公廳（黑龍江、湖北、廣西、四川）。作為牽頭部門，這些機(jī)構(gòu)肩負(fù)承上啟下、上傳下達(dá)的角色和使命，向省級政府或社會誠信建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)傳達(dá)和執(zhí)行相關(guān)決議與任務(wù)。除此之外，政府在組織建設(shè)方面也著力不少，31個(gè)省份都建立了社會誠信建設(shè)的總體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要有兩種形式，即社會誠信建設(shè)聯(lián)席會議與領(lǐng)導(dǎo)工作小組制度。其中，12個(gè)省份建有聯(lián)席會議制度。

（三）社會力量參與不充分是地方社會誠信建設(shè)的短板

在地方社會誠信體系建設(shè)中，社會力量開始有限度地參與社會誠信規(guī)范制定與專業(yè)人才的培育工作。特別是在保障誠信的非正式規(guī)則方面，社會誠信（信用）服務(wù)行業(yè)協(xié)會等社會組織不同程度地參與了各省的社會誠信建設(shè)。以上海為例，2005年成立的上海市信用服務(wù)行業(yè)協(xié)會已經(jīng)成為上海社會誠信自律規(guī)范體系的主角，先后于2007年和2013年?duì)款^制定了《商業(yè)征信準(zhǔn)則》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海社會誠信體系建設(shè)的意見》。前者是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，適用于上海市轄域內(nèi)所有征信機(jī)構(gòu)的商業(yè)征信活動;后者是政策建議，被政府部門采納，正如上海市經(jīng)信委副主任陳躍華所言：“意見框架思路清晰、舉措創(chuàng)新、扎實(shí)推進(jìn)，為上海市人民政府正式發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市社會信用體系建設(shè)的意見》提供了依據(jù)。”^[10]而在人才培育方面，高校等教育組織發(fā)揮了積極作用。盡管社會力量開始參與社會誠信體系的建設(shè)進(jìn)程，但主要限于精英力量的參與，參與面小，影響力弱，并未進(jìn)入社會誠信建設(shè)的核心層次，亟需進(jìn)一步發(fā)揮更為積極的力量。endprint

（四）網(wǎng)絡(luò)成為地方社會誠信建設(shè)的主要陣地

網(wǎng)絡(luò)是地方社會誠信體系建設(shè)運(yùn)用最廣的媒介。中國31個(gè)省份都有自己的官方誠信網(wǎng)站，網(wǎng)絡(luò)在地方社會誠信建設(shè)中占有重要地位和作用。這些網(wǎng)站通常包括信用公示、信用查詢、政策法規(guī)、征信管理等內(nèi)容。政府等社會誠信體系的建構(gòu)主體可以通過網(wǎng)站發(fā)布權(quán)威規(guī)范文件，向社會展示建設(shè)的進(jìn)程。在各省信用網(wǎng)站中，浙江省的信用網(wǎng)站架構(gòu)較為合理，信息較為全面、更新及時(shí)，值得借鑒參考?！靶庞谜憬本W(wǎng)站由“信用浙江”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主辦，省發(fā)改委主管，將信息整合為“個(gè)人信用”、“企業(yè)信用”和“政府信用”三個(gè)板塊，板塊之間各有不同。個(gè)人信用信息系統(tǒng)和企業(yè)信息系統(tǒng)主要提供信息查詢和負(fù)面信息公示業(yè)務(wù)，負(fù)面信息由業(yè)務(wù)主管部門或?qū)诓块T提供，如法院提供“個(gè)人未履行生效裁判失信信息”、司法局提供“律師年度獎(jiǎng)懲情況信息”，等等。政府信用板塊則包括三項(xiàng)內(nèi)容：信息公開、網(wǎng)絡(luò)問政和網(wǎng)上辦事，目的在于服務(wù)社會公眾，這也是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義。三個(gè)板塊有機(jī)結(jié)合，為社會公眾提供方便快捷的誠信服務(wù)。然而，值得注意的是，各省的社會誠信建設(shè)網(wǎng)站往往“各自為戰(zhàn)”，缺乏協(xié)調(diào)和信息的溝通，未能實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)，存在一定程度的信息割據(jù)，給公民查閱信息帶來了一定程度的不便。

四、戰(zhàn)略化與規(guī)范化：社會誠信體系建設(shè)的未來景象

目前，社會誠信體系的建構(gòu)已在覆蓋領(lǐng)域、權(quán)利的法律保護(hù)、政府規(guī)章建設(shè)等方面取得了一定的成績。然而，社會誠信體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，更需從戰(zhàn)略和規(guī)范層面進(jìn)行深入完善，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，保證社會誠信體系建設(shè)的穩(wěn)定性和社會效果的實(shí)現(xiàn)。

（一）明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)進(jìn)程

領(lǐng)導(dǎo)力弱、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力是當(dāng)前中國社會誠信體系建設(shè)的通病，這是中央和地方政府亟需重視的問題。在現(xiàn)行體制下，牽頭部門或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通常由政府組成部門負(fù)責(zé)，權(quán)威不足，效用不符合理想⑧。因此，要推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)的進(jìn)程，必須繼續(xù)完善社會誠信體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

綜合中央和地方社會誠信體系建設(shè)的現(xiàn)狀，可從兩方面籌劃改革舉措。一是由立法機(jī)關(guān)或其常設(shè)機(jī)構(gòu)人大常委會負(fù)責(zé)規(guī)劃統(tǒng)籌社會誠信體系的建設(shè)，同時(shí)兼顧司法公信體系和政務(wù)誠信體系;政府及相關(guān)部門，主要是市政府辦公廳和人民銀行，分別負(fù)責(zé)政府自身公共誠信與個(gè)人誠信體系的建設(shè)。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。此種設(shè)計(jì)符合憲法架構(gòu)，有一定的法定權(quán)威，具有形式合理性和合法性。在目前情況下，社會誠信體系建設(shè)的效果取決于人大實(shí)際地位的強(qiáng)化，此種設(shè)計(jì)可能仍然存在關(guān)于效力問題的質(zhì)疑。二是由黨的常設(shè)機(jī)關(guān)或成立專門的“誠信建設(shè)小組”統(tǒng)籌社會誠信體系建設(shè)，由中央政治局委員以上或地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)（至少是常委）擔(dān)任組長協(xié)調(diào)黨政各個(gè)機(jī)關(guān)推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。推進(jìn)社會誠信建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）強(qiáng)化規(guī)范的保障作用，推動社會誠信法律體系建設(shè)進(jìn)程

在社會誠信建設(shè)過程中，官方制定的規(guī)范必須形成統(tǒng)一體系。既要強(qiáng)化政府政令規(guī)章的既有作用和地位，更要具有法治意識，出臺法律或地方性法規(guī)，以法律的形式推動社會誠信體系建設(shè)。目前，中央層面還未提出或出臺相關(guān)的立法動議，地方政府在誠信立法領(lǐng)域反而走在了前面，全國已有4個(gè)省份制定發(fā)布了地方性法規(guī)。

除在國家層面完善法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章，使之完善形成統(tǒng)一不悖的法律體系外，按照國家和地方治理的通行做法，制定更具指導(dǎo)作用和核心統(tǒng)帥地位的“規(guī)劃”勢所難免。這些政策規(guī)劃通常是由政府組成部門制定，經(jīng)人大批準(zhǔn)后施行，主要籌謀未來的工作重點(diǎn)。社會誠信體系“規(guī)劃”由社會誠信體系建設(shè)的牽頭部門或協(xié)調(diào)部門組織制定，向社會公眾或相關(guān)主體征詢建議和意見后，以政府的名義提交人大或人大常委會批準(zhǔn)，然后向社會公布并依照執(zhí)行。這既能增強(qiáng)社會誠信體系建設(shè)的合法性基礎(chǔ)，也能有助于社會誠信體系建設(shè)的整體布局和統(tǒng)一謀劃。

（三）注重接受社會監(jiān)督，正視非正式規(guī)則的作用

“禮失而求諸野?！痹谡\信法治的理性建構(gòu)之外，社會誠信體系建設(shè)不能忽視本土資源的利用和誠信自發(fā)秩序的演化。國家法治之外的“非法之法”，更貼近于社會生活，是現(xiàn)實(shí)中的法，更能體現(xiàn)社會主體的誠信意愿，是自發(fā)演化的“自然秩序”。推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)必須有開放的視野，應(yīng)該承認(rèn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等非正式規(guī)則的作用。行業(yè)組織的主要作用主要體現(xiàn)在規(guī)范規(guī)定、誠信評估和失信懲戒機(jī)制建設(shè)等層面。特別是在食品安全領(lǐng)域，更應(yīng)該以社會自治為基礎(chǔ)，認(rèn)可行業(yè)協(xié)會規(guī)則正當(dāng)性，使之能夠發(fā)揮懲戒作用。如承認(rèn)“火鍋協(xié)會”的準(zhǔn)則的約束力，使行業(yè)能夠自治，政府才能抽身集中進(jìn)行監(jiān)管。此外，社會誠信體系建設(shè)的牽頭部門要主動進(jìn)行信息公開，接受社會監(jiān)督，特別是新聞媒體和非政府組織的監(jiān)督，讓更多有益的意見融入社會誠信體系的建設(shè)范疇，以增強(qiáng)社會認(rèn)同和推進(jìn)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，無論是在社會誠信體系共識的形成階段，還是在社會誠信體系的建設(shè)階段，甚至于在前景的展望中，政府或國家都是不可忽視的力量，在建設(shè)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府的現(xiàn)代化改革成為凝聚誠信體系共識的推動力量，法治成為廣受認(rèn)可的約束誠信的重要規(guī)范。以此為基礎(chǔ)，規(guī)劃、政策、政令規(guī)章也成為建設(shè)誠信的規(guī)范屏障，在形成建設(shè)戰(zhàn)略和維護(hù)誠信主體的知情權(quán)、隱私權(quán)和信用權(quán)方面發(fā)揮著積極作用。與此同時(shí)，行業(yè)規(guī)范、社會組織也成為社會誠信體系建設(shè)的重要參與力量。由此，社會誠信體系建設(shè)的法治路線圖便展現(xiàn)于前——以政府推動為主線，以社會力量參與為補(bǔ)充，強(qiáng)化戰(zhàn)略性和規(guī)范性約束與保障，以追求社會秩序重塑的宏大目標(biāo)。

注釋：

①具體規(guī)定參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》（國辦發(fā)[2007]17號）。

②具體規(guī)定參見《關(guān)于同意調(diào)整社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議職責(zé)和成員單位的批復(fù)》（國函[2008]101號）。endprint

③社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議較大規(guī)模的調(diào)整有兩次：2007年成立之初，牽頭單位為國務(wù)院辦公廳，成員單位還有國家發(fā)改委、公安部、商務(wù)部（全國整規(guī)辦）、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局和國信辦。2008年調(diào)整后，成員單位增加到18個(gè)，即國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、公安部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局、最高人民法院。2012年的調(diào)整將更多機(jī)構(gòu)納入其中，新增加了中央紀(jì)委、中央宣傳部、中央政法委、中央文明辦、高檢院、教育部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、文化部、衛(wèi)生部、預(yù)防腐敗局、公務(wù)員局、知識產(chǎn)權(quán)局、食品藥品監(jiān)管局，社會信用體系建設(shè)向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展。

④具體規(guī)定參見《國務(wù)院關(guān)于同意調(diào)整社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議職責(zé)和成員單位的批復(fù)》（國函[2012]88號）。

⑤在十六大報(bào)告中，知情權(quán)第一次被正式提出——“擴(kuò)大黨員和群眾對干部選撥任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。除此之外，黨的重要文件《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》也明確提及關(guān)于知情權(quán)的內(nèi)容——“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，深化政務(wù)公開，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。

⑥趙萬一、胡大武教授總結(jié)的七種模式分別為：智利—德國模式、俄羅斯模式、法國模式、荷蘭模式、日本模式、意大利模式、臺灣地區(qū)模式。翟云嶺教授認(rèn)為，目前我國采用《反不正當(dāng)競爭法》進(jìn)行的間接保護(hù)模式并非完備，應(yīng)該支持信用權(quán)納入民法典作為單獨(dú)的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。具體參見趙萬一，胡大武：《信用權(quán)保護(hù)的立法研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第2期;翟云嶺，任毅：《我國誠信體系構(gòu)建中的若干法律問題》，《法治論壇》2008年第1期。

⑦我國的主權(quán)區(qū)域和領(lǐng)土范圍包括兩岸四地，即大陸地區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū);而本文的研究對象主要指大陸地區(qū)的省份，不包括香港、澳門、臺灣在內(nèi)，后文的相同表述也包含此意。

⑧以31個(gè)省級地方政府為例，辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)信委、經(jīng)貿(mào)委、商務(wù)廳等部門是各省進(jìn)行社會誠信體系建設(shè)所依托的主要機(jī)構(gòu)：有3個(gè)省份將商務(wù)廳作為牽頭部門;辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)信委、經(jīng)貿(mào)委則分別被4個(gè)省份共計(jì)16個(gè)省級政府列為社會誠信建設(shè)的牽頭部門。除此之外，金融辦等地方政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、人民銀行地方支行也不同程度地參與了各省的社會誠信體系建設(shè)。在此情境下，由于政治地位的限制，牽頭或協(xié)調(diào)部門的作用主要集中在自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，難以有足夠權(quán)威對其他部門形成影響。

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[責(zé)任編輯：楊 健]endprint