黃恒學(xué)+孔雪琳

摘 要：為解決公共服務(wù)領(lǐng)域普遍存在的效率低下、社會(huì)不公等問(wèn)題，國(guó)外目前主要采取了賦予消費(fèi)者選擇權(quán)、引入公共部門(mén)與私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)公共部門(mén)采用私人部門(mén)的管理精神、引入公私部門(mén)伙伴關(guān)系以及采用績(jī)效合同制等改革措施。選擇和競(jìng)爭(zhēng)提高了效率，但仍未有效地解決弱勢(shì)群體被忽視的問(wèn)題。私人部門(mén)參與并不是解決公共服務(wù)領(lǐng)域問(wèn)題的萬(wàn)能鑰匙，必須針對(duì)國(guó)家的情況和社會(huì)環(huán)境采取適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ讲拍苓_(dá)到預(yù)期效果。私人機(jī)構(gòu)在某些國(guó)家的公共服務(wù)領(lǐng)域中比公共機(jī)構(gòu)具有較大的優(yōu)勢(shì)，而在另外一些國(guó)家的某些領(lǐng)域中優(yōu)勢(shì)并不明顯。績(jī)效管理改革有效地提高了公共部門(mén)的管理水平和服務(wù)提供效率，在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家中均取得了較好的效果。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);市場(chǎng)提供;公共政策;公共治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）01-0097-07

目前，中國(guó)正在進(jìn)行全面深化改革的偉大實(shí)踐，從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革是全面深化改革的核心問(wèn)題。推進(jìn)市場(chǎng)化改革、不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須要建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代事業(yè)制度和現(xiàn)代政府制度。在全面深化改革的進(jìn)程中，中國(guó)的事業(yè)管理體制改革相對(duì)滯后。為深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)事業(yè)管理體制改革所面臨的問(wèn)題，找到今后事業(yè)管理體制改革的正確方向、途徑及對(duì)策，研究國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，概括各國(guó)改革的背景與目標(biāo)、主要措施以及取得的成效和基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)顯得尤為必要。

一、國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的背景及其理論依據(jù)

從最發(fā)達(dá)國(guó)家到最不發(fā)達(dá)國(guó)家，幾乎世界各國(guó)都在進(jìn)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革。然而，國(guó)家的發(fā)展程度不同，其公共服務(wù)改革的原因和動(dòng)力也各異。

（一）公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的源起

西方發(fā)達(dá)國(guó)家通常是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及現(xiàn)實(shí)財(cái)政狀況決定公共服務(wù)改革的方向和路線，同時(shí)，理論的研究也往往與改革的實(shí)踐相互影響、相互推動(dòng)。比爾·喬丹（Bill Jordan）以發(fā)達(dá)國(guó)家的文化轉(zhuǎn)向個(gè)人的獨(dú)立性、流動(dòng)性和自我實(shí)現(xiàn)為背景進(jìn)行研究，認(rèn)為這種文化轉(zhuǎn)移已經(jīng)被英語(yǔ)國(guó)家采用為新的公民和治理理念。相應(yīng)地，政府應(yīng)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行調(diào)整，為公民實(shí)現(xiàn)進(jìn)取意識(shí)和自我提高提供機(jī)會(huì)，允許人們?cè)诜?wù)提供者之中進(jìn)行選擇。主流社會(huì)中個(gè)人開(kāi)始認(rèn)為，比起請(qǐng)求國(guó)家的幫助，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和收入支配權(quán)是防止被利用和被壓迫的更好的屏障;比起向政府納稅，他們更愿意支付銀行貸款利息;比起采用公共服務(wù)，他們更愿意選擇私人組織提供的服務(wù)^[1]。

發(fā)展中國(guó)家的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革主要源于以下幾種情況：一是受到西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的示范作用影響而進(jìn)行的主動(dòng)性改革;二是為配合經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的進(jìn)程而進(jìn)行的適應(yīng)性改革;三是由于外國(guó)援助機(jī)構(gòu)附帶條件的驅(qū)使而進(jìn)行的被動(dòng)性改革。

（二）公共選擇理論的興起對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的推動(dòng)

即使是在自由市場(chǎng)的支持者統(tǒng)治西方社會(huì)的學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)時(shí)，一些學(xué)者也注意到，有些產(chǎn)品或服務(wù)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)（私人）提供而獲得有效供給。霍布斯、大衛(wèi)·休謨、亞當(dāng)·斯密、約翰·斯圖亞特·穆勒等人的研究，都涉及公共產(chǎn)品提供過(guò)程中市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。在對(duì)自由市場(chǎng)的崇拜遭受市場(chǎng)失靈以及經(jīng)濟(jì)周期問(wèn)題的打擊后，人們開(kāi)始轉(zhuǎn)向期望政府對(duì)市場(chǎng)缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)。然而，公共服務(wù)的政府提供帶來(lái)了效率低下、供給不足和財(cái)政困難。在此背景下，政府干預(yù)的合理性受到質(zhì)疑，公共選擇理論開(kāi)始興起，自由市場(chǎng)重獲支持。在公共選擇理論的影響下，西方國(guó)家采取了一系列根據(jù)利己主義者和理性主義者假設(shè)所制定的政策。削減國(guó)家的規(guī)模和職能、進(jìn)行私有化、重組政府是改革的關(guān)鍵目標(biāo)。

（三）公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的現(xiàn)實(shí)壓力和新公共管理運(yùn)動(dòng)

西方國(guó)家20世紀(jì)70年代末80年代初所進(jìn)行的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，并不單純是理論發(fā)展推動(dòng)的，西方福利國(guó)家的財(cái)政壓力是新公共管理運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)壓力。福利社會(huì)制度強(qiáng)調(diào)“從搖籃到墳?zāi)埂鄙鐣?huì)公共服務(wù)的政府提供，引起了政府超載、財(cái)政壓力、政府破產(chǎn)等一系列重大問(wèn)題，使新公共管理運(yùn)動(dòng)如火如荼地在福利國(guó)家中開(kāi)展起來(lái)，并迅速席卷整個(gè)西方世界。

二、公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的主要實(shí)踐措施

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的核心是引入選擇和競(jìng)爭(zhēng)、探索公共服務(wù)市場(chǎng)化供給的新途徑，以提高公共服務(wù)的效率和透明度。為此，各國(guó)主要采取了賦予消費(fèi)者選擇權(quán)、引入公共部門(mén)與私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)公共部門(mén)采用私人部門(mén)的管理精神、引入公私部門(mén)伙伴關(guān)系和采用績(jī)效合同制等多項(xiàng)實(shí)踐措施。

（一）賦予消費(fèi)者選擇權(quán)

這種改革的中心原則是：給社會(huì)服務(wù)的消費(fèi)者以更多的選擇，使其至少在當(dāng)前的社會(huì)服務(wù)提供者失敗時(shí)，可以選擇另一個(gè)社會(huì)服務(wù)的提供者。改革的措施是進(jìn)行一系列的制度安排，這些制度安排旨在給消費(fèi)者提供機(jī)會(huì)，使其就某項(xiàng)社會(huì)服務(wù)在一個(gè)選項(xiàng)菜單中能夠做出表達(dá)偏好的決定。這種改革可以被認(rèn)為是實(shí)施廣義的服務(wù)券計(jì)劃（Voucher Scheme），主要在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、嬰幼兒看護(hù)、社區(qū)護(hù)理和住宅等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行。

以英國(guó)為例，邁克爾·馬克萊和約翰·威爾森（Michael Macaulay & John Wilson）的研究認(rèn)為，自1997年英國(guó)工黨政府執(zhí)政以來(lái)，英國(guó)遵循的政策方案在某種意義上代表了它所繼承的新右翼方案（New Right Agenda）的延續(xù)，反映出公共選擇的新自由主義理論占據(jù)了支配優(yōu)勢(shì)地位，以及公共管理的傳統(tǒng)方式遭到摒棄。過(guò)去的30年中，新右翼方案的政策目標(biāo)都是發(fā)揮公共服務(wù)提供中市場(chǎng)力量的作用，其關(guān)鍵特征就是私有化和培育競(jìng)爭(zhēng)，中心是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中選擇的重要性^[2]。

（二）引入公共部門(mén)與私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)

在公共服務(wù)領(lǐng)域，除傳統(tǒng)的公共部門(mén)提供服務(wù)外，還允許私人投資，使私人部門(mén)與公共部門(mén)相互競(jìng)爭(zhēng)，共同提供公共服務(wù)。這種私人部門(mén)與公共部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)主要在醫(yī)療衛(wèi)生、移動(dòng)通訊和教育等領(lǐng)域。如在瑞典哥德堡（Gothenburg）地區(qū)的老年人家庭看護(hù)服務(wù)的提供者中，既有公共機(jī)構(gòu)，也有私人機(jī)構(gòu)。在印度卡納塔卡州（Karnataka）移動(dòng)通訊服務(wù)的提供者中，既有公共移動(dòng)通訊運(yùn)營(yíng)商，也有私人移動(dòng)通訊運(yùn)營(yíng)商。而在教育領(lǐng)域，世界上已有多個(gè)國(guó)家采用了教育券制度，給予私立學(xué)校和公立學(xué)校平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。endprint

（三）鼓勵(lì)公共部門(mén)采用私人部門(mén)的管理精神

公共服務(wù)的現(xiàn)代化伴隨著公共部門(mén)管理實(shí)踐的深度改革，其目標(biāo)是賦予公共部門(mén)管理更大的彈性以提高效率，滿足國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際環(huán)境對(duì)公共管理所提出的新要求。在此過(guò)程中，公共部門(mén)采取了許多私人部門(mén)的管理理念和管理精神，如更加注重人力資源的培養(yǎng)和激勵(lì)，對(duì)員工的才智進(jìn)行更有效的使用，更好地調(diào)動(dòng)他們的創(chuàng)造、觀察、溝通潛力，并且不斷地對(duì)員工的貢獻(xiàn)進(jìn)行非貨幣化的認(rèn)可和鼓勵(lì)等。這不僅提高了公共部門(mén)員工在工作中的滿足感，并且促進(jìn)了各個(gè)員工之間的協(xié)調(diào)配合以及員工對(duì)部門(mén)的歸屬感。

（四）引入公私部門(mén)伙伴關(guān)系（PPP）和私人部門(mén)參與（PSP）

在福利國(guó)家的現(xiàn)實(shí)財(cái)政壓力以及新公共管理理念的影響下，西方國(guó)家紛紛在公共服務(wù)中引入了公私部門(mén)伙伴關(guān)系和私人部門(mén)參與。公私部門(mén)伙伴關(guān)系和私人部門(mén)參與重新定義了政府的職責(zé)，使其從公共服務(wù)的提供者（Provider）轉(zhuǎn)為授權(quán)者（Enabler）。近年來(lái)，在許多第三世界國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，因而難以對(duì)公共服務(wù)提供足夠的資金支持，全球金融危機(jī)更是對(duì)公共服務(wù)的提供提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這迫使這些國(guó)家進(jìn)行改革，通過(guò)公私部門(mén)的伙伴關(guān)系或私人部門(mén)參與來(lái)解決因財(cái)政困難而使公共服務(wù)的提供面臨的資金短缺難題。在許多情況下，第三世界國(guó)家中的公私部門(mén)伙伴關(guān)系和私人部門(mén)參與都是由國(guó)際金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)執(zhí)行的（International Financial Institutions）。

（五）采用績(jī)效合同制（Performance Contracting）

20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)、法國(guó)等許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了以簽訂績(jī)效合同為主要內(nèi)容的公共部門(mén)績(jī)效管理改革。近十五年來(lái)，韓國(guó)、巴基斯坦、馬來(lái)西亞、印度等多個(gè)發(fā)展中國(guó)家也進(jìn)行了公共部門(mén)的績(jī)效管理改革。在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行績(jī)效合同改革，對(duì)政府部門(mén)的能力提出了較高的要求。作為一種監(jiān)管控制工具，績(jī)效合同可明確責(zé)任目標(biāo)、支持創(chuàng)新管理，同時(shí)真正賦予公共部門(mén)的管理者以管理權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)。但改革也往往面臨著公共服務(wù)產(chǎn)出難以量化、績(jī)效評(píng)估的主客體難以確定等困難。

三、國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的主要目標(biāo)是提高效率和透明度。盡管幾十年來(lái)公共服務(wù)領(lǐng)域的改革取得了顯著成效，但近年來(lái)，伴隨著改革實(shí)踐過(guò)程的不斷深化，改革進(jìn)程中也產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，引起了社會(huì)各方關(guān)注，學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)也在不斷地進(jìn)行總結(jié)和反思。

（一）引入競(jìng)爭(zhēng)和選擇的改革效果是雙重的甚至是有爭(zhēng)議的

在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)和選擇幾十年的過(guò)程中，選擇和競(jìng)爭(zhēng)的效果不斷顯現(xiàn)，但并非所有引入競(jìng)爭(zhēng)和選擇的改革都取得了正面的、預(yù)期的效果。如有人認(rèn)為教育券制度造成了學(xué)校社會(huì)分化和部分學(xué)校的教育質(zhì)量持續(xù)下降等問(wèn)題，甚至認(rèn)為教育券制度是教育體系中所有問(wèn)題的根源。然而，深入的研究表明，在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)和選擇的制度是優(yōu)越的制度，但是，這種制度需要對(duì)某些方面進(jìn)行特別關(guān)注并不斷完善。如椘馬塞洛和帕瑞德斯（Rómulo A. Chumacero & Ricardo D.Paredes）的研究認(rèn)為，教育券制度和智利教育體制中存在的問(wèn)題二者之間并不存在因果關(guān)系。依賴于真實(shí)決定（顯示偏好）的證據(jù)表明，家長(zhǎng)在選擇學(xué)校時(shí)確實(shí)考慮到教學(xué)水平并因此而進(jìn)行選擇，這是構(gòu)建良性循環(huán)的教育券制度的基石。然而，這種作用的重要性及其對(duì)于弱勢(shì)人群的影響也使其備受爭(zhēng)議^[3]。

布朗-莫辛格（Braun-Munzinger）對(duì)14個(gè)國(guó)家的21種教育券制度進(jìn)行了對(duì)比研究，認(rèn)為有利于教育券制度發(fā)揮其提高教育質(zhì)量作用的因素主要有：包含盡可能多的學(xué)校;公開(kāi)對(duì)于學(xué)校的外部評(píng)價(jià);給予貧窮學(xué)生更高的教育券價(jià)值;對(duì)于參與學(xué)校的嚴(yán)格規(guī)定等。由于限制競(jìng)爭(zhēng)而阻礙教育券制度發(fā)揮其提高教育質(zhì)量作用的因素主要有：新學(xué)校的高進(jìn)入門(mén)檻;對(duì)于公立學(xué)校和私立學(xué)校實(shí)行不同的資助標(biāo)準(zhǔn);私立學(xué)校的低參與率;在某些區(qū)域沒(méi)有私立學(xué)校等^[4]。

帕瑞（Perri）對(duì)過(guò)去10至15年中，英國(guó)的中學(xué)選擇、育嬰券計(jì)劃、高等教育選擇計(jì)劃、全科醫(yī)生選擇計(jì)劃、醫(yī)院會(huì)診醫(yī)師選擇計(jì)劃、治療方案選擇計(jì)劃、直接支付計(jì)劃、社區(qū)護(hù)理計(jì)劃以及社會(huì)出租住宅的分配供給計(jì)劃九大公共服務(wù)領(lǐng)域中個(gè)人消費(fèi)者選擇的情況進(jìn)行比較研究。他認(rèn)為在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)支持更多的個(gè)人選擇不僅面臨著技術(shù)性挑戰(zhàn)，同樣也面臨著價(jià)值觀的沖突。并非所有的目標(biāo)都能實(shí)現(xiàn)，各個(gè)目標(biāo)之間彼此相互沖突。有些目標(biāo)較易達(dá)成，而有些目標(biāo)對(duì)于財(cái)政投入的要求較高，因而難以實(shí)現(xiàn)^[5]。

（二）私人部門(mén)參與的改革無(wú)論對(duì)于公共部門(mén)還是私人部門(mén)都是一種巨大的挑戰(zhàn)

對(duì)于公共部門(mén)而言，進(jìn)行公私部門(mén)伙伴關(guān)系和私人部門(mén)參與改革的根本目的是引入私人資本共同承擔(dān)公共服務(wù)所需的資金負(fù)擔(dān)，同時(shí)借助私人機(jī)構(gòu)的管理提高公共服務(wù)的提供效率。而對(duì)于私人部門(mén)而言，參與公共服務(wù)提供的根本目的是獲得投資收益。公私部門(mén)伙伴關(guān)系和私人部門(mén)參與最初被人們寄予厚望，然而這種樂(lè)觀的態(tài)度在十年左右的時(shí)間里迅速消減。這種改革的結(jié)果是混合的，在很多方面并沒(méi)有達(dá)到以更低的成本獲得更好的服務(wù)的效果，并且這種改革對(duì)于管理能力有著很高的要求。朱蒂莫西·艾拉和穆克塔·巴哈爾（Judithmary Ogochukwu Iloh & Muktar Bahir）認(rèn)為，進(jìn)行公私部門(mén)的伙伴關(guān)系改革需要過(guò)程透明化，以使改革參與者建立信心愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然提供了使投資獲得高收益的機(jī)會(huì)，但將這種機(jī)會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)^[6]。阿爾本·巴克拉瑪加（Arben Bakllamaja）對(duì)阿爾巴尼亞的公共服務(wù)中私人部門(mén)參與的研究指出，至少在水和衛(wèi)生（Water and Sanitation）公共服務(wù)方面，人們已經(jīng)對(duì)私人部門(mén)參與產(chǎn)生了深刻的懷疑心理。私人部門(mén)參與并不是解決公共服務(wù)領(lǐng)域問(wèn)題的萬(wàn)能鑰匙，只有針對(duì)國(guó)家的情況和社會(huì)環(huán)境采用適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ?，公私部門(mén)各自承擔(dān)起自身的責(zé)任并鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，私人部門(mén)參與才能達(dá)到預(yù)期效果^[7]。然而由于公共部門(mén)面臨財(cái)政困難的硬約束，公私部門(mén)伙伴關(guān)系和私人部門(mén)參與的改革仍然受到各國(guó)重視。endprint

（三）公私兩種機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)各有優(yōu)勢(shì)

埃瓦娜·薩比斯（Iwona Sobis）對(duì)瑞典哥德堡（Gothenburg）地區(qū)公私兩種機(jī)構(gòu)所提供的老年人家庭看護(hù)服務(wù)進(jìn)行的比較研究認(rèn)為，在老年人看護(hù)服務(wù)的提供中，公共部門(mén)和私人部門(mén)面臨著同樣的環(huán)境和相似的困難^[8]。對(duì)于公私兩種機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的比較研究表明，私人機(jī)構(gòu)在某些國(guó)家的某些領(lǐng)域中，比公共機(jī)構(gòu)具有較大的優(yōu)勢(shì)。如庫(kù)瑪和烏瑪（A.C. Kiran Kumar & H.R. Uma）對(duì)印度卡納塔卡州（Karnataka）的移動(dòng)通訊運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行了比較研究，結(jié)果表明私人移動(dòng)通訊運(yùn)營(yíng)商更加受到移動(dòng)通訊用戶的青睞^[9]。艾爾凡和艾賈茲（Irfan & Ijaz）對(duì)巴基斯坦的公立醫(yī)院和私立醫(yī)院進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為私立醫(yī)院比公立醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量更高^[10]。

而在另外一些國(guó)家的某些領(lǐng)域中，私人機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)相比雖然有優(yōu)勢(shì)，但優(yōu)勢(shì)并不明顯。如坎齊特普·約薩普郎帕布和威廉姆·約翰遜（Khanchitpol Yousapronpaiboon & William C.Johnson）對(duì)泰國(guó)的公立醫(yī)院和私立醫(yī)院進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為私立醫(yī)院所提供的醫(yī)療服務(wù)在五個(gè)方面優(yōu)于公立醫(yī)院：響應(yīng)速度;可靠性;同情心;有形資產(chǎn)和承諾完成情況。然而，在服務(wù)質(zhì)量的某些方面，私立醫(yī)院的效率要低于公立醫(yī)院^[11]。薩畢塔·馬哈帕特拉（Sabita Mahapatra）對(duì)印度的公立醫(yī)院和私立醫(yī)院進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)，盡管與公立醫(yī)院相比私立醫(yī)院有優(yōu)勢(shì)，但患者對(duì)于公立醫(yī)院和私立醫(yī)院所提供的醫(yī)療服務(wù)的評(píng)價(jià)差距并不大。公立醫(yī)院和私立醫(yī)院的環(huán)境都不干凈舒適;醫(yī)院也都缺乏適當(dāng)?shù)姆较驑?biāo)識(shí);醫(yī)療費(fèi)用都很昂貴、可及性也不高;都不提供24小時(shí)的服務(wù);在治療過(guò)程中都未考慮到病人的隱私;治療等待時(shí)間都較長(zhǎng);對(duì)待病人的態(tài)度不友好，也沒(méi)有考慮到病人的特殊需求等^[12]。

（四）績(jī)效合同制改革效果良好但也存在困難

私有化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，私有化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而要想在短期內(nèi)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，減少公共財(cái)政的浪費(fèi)和損失，必須采取能夠立即產(chǎn)生成效的措施。作為一種監(jiān)管控制工具，績(jī)效合同可以明確責(zé)任目標(biāo)、支持創(chuàng)新管理，同時(shí)賦予公共部門(mén)的管理者以管理權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)。嚴(yán)格的績(jī)效合同可以揭示公共服務(wù)的真實(shí)成本和收益，為私有化打下基礎(chǔ)。績(jī)效管理改革有效地提高了公共部門(mén)的管理水平和服務(wù)提供效率，在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家中都取得了較好的效果。其不僅提高了服務(wù)供給，還提高了公共資源的使用效率，并將面向績(jī)效的機(jī)構(gòu)文化引入公共部門(mén)。但是，評(píng)估過(guò)程的控制以及評(píng)估結(jié)果的使用等問(wèn)題也困擾著公共服務(wù)領(lǐng)域的績(jī)效合同制改革。

（五）對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的反思

由于分權(quán)化（Decentralization）改革實(shí)踐中產(chǎn)生了各種問(wèn)題，近年來(lái)，許多學(xué)者開(kāi)始質(zhì)疑先前的分權(quán)化理論和研究。與此同時(shí)，許多國(guó)家也對(duì)分權(quán)化改革的后果感到不滿，開(kāi)始致力于糾正分權(quán)化改革所造成的一些問(wèn)題，并重新走上再集權(quán)化（Recentralization）的道路。越南是這些國(guó)家中的一個(gè)代表。埃德蒙德·馬勒斯基、庫(kù)昂·那古耶和安·特蘭（Edmund J. Malesky，Cuong Viet Nguyen & Anh Tran）的研究認(rèn)為，越南的再集權(quán)化改革顯著提高了中央政府所關(guān)注的公共服務(wù)的水平，如道路、醫(yī)療衛(wèi)生和通訊。然而，地方民眾所關(guān)注的公共服務(wù)并沒(méi)有從再集權(quán)化的改革中收益，這些領(lǐng)域主要是教育、農(nóng)業(yè)、小企業(yè)幫扶等^[13]。

四、對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的思考

（一）選擇和競(jìng)爭(zhēng)是促使公共服務(wù)績(jī)效提高的最重要手段

麥克阿特爾（McAteer）認(rèn)為，公共服務(wù)中的選擇本身通常被認(rèn)為是善的^[14]。然而對(duì)于選擇，聲音并非只有一種，有的消費(fèi)者認(rèn)為選擇增加了公共服務(wù)市場(chǎng)體系中的不確定性和不公平性，給消費(fèi)者增添了焦慮。然而，如果拒絕選擇和競(jìng)爭(zhēng)，那只會(huì)使所有人的狀況都更糟糕。選擇能改善所有人的狀況，雖然可能有些人的改善要更明顯一些。埃瓦娜·薩比斯（Iwona Sobis）對(duì)瑞典哥德堡（Gothenburg）地區(qū)公私兩種機(jī)構(gòu)所提供的老年人家庭看護(hù)服務(wù)進(jìn)行的比較研究顯示，老年人因可以在公私兩種機(jī)構(gòu)的服務(wù)中進(jìn)行選擇而獲益。如果政府官員或其他權(quán)力部門(mén)限制人們對(duì)自己所需服務(wù)的選擇權(quán)，就必將導(dǎo)致不滿^[15]。布朗和金（Brown & King）在研究英國(guó)的住房政策時(shí)認(rèn)為，布萊爾政府幾乎沒(méi)有做出任何努力來(lái)研究選擇究竟導(dǎo)致了什么^[16]。因此，要給民眾選擇，同時(shí)，也要真正理解選擇會(huì)導(dǎo)致什么。必須認(rèn)識(shí)到，選擇有可能導(dǎo)致并非令人期望的后果。但如果這種后果發(fā)生了，這并不是選擇的錯(cuò)誤，而是我們對(duì)于選擇所進(jìn)行的設(shè)計(jì)上的錯(cuò)誤。在設(shè)計(jì)適宜的法律和制度下，每個(gè)人都能擁有選擇的權(quán)力，選擇的后果是每個(gè)人的福利都有所提升，且在福利提升的過(guò)程中，個(gè)體之間所獲得的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的差距能有所縮小，同時(shí)也使效率達(dá)到最高。

（二）要用恰當(dāng)?shù)募?lì)促進(jìn)持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)

公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革需要什么樣的競(jìng)爭(zhēng)？是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還是政治競(jìng)爭(zhēng)？在社會(huì)服務(wù)的提供和需求關(guān)系中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)提高效率、創(chuàng)造價(jià)值，進(jìn)而提升全民的福利。政治競(jìng)爭(zhēng)卻不產(chǎn)生任何價(jià)值，而只會(huì)浪費(fèi)資源。因此，公共服務(wù)的提供中需要的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而非政治競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的勝利者，應(yīng)當(dāng)有切實(shí)的利益激勵(lì)。如同在私人產(chǎn)品領(lǐng)域中一樣，在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，個(gè)體參與者對(duì)私人利益的追求不應(yīng)當(dāng)被譴責(zé)為“惡”，事實(shí)上，正是由于個(gè)體參與者對(duì)私利的追求，他才可能與他人一起合力促成社會(huì)服務(wù)的提供，而這種提供對(duì)所有人都是有利的。endprint

競(jìng)爭(zhēng)本身并不是目的，真正的目的必須是不斷的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于公共服務(wù)的提供者，競(jìng)爭(zhēng)的后果應(yīng)當(dāng)是不斷的競(jìng)爭(zhēng)，而不是一方對(duì)另一方的壟斷性的勝利。而對(duì)于公共服務(wù)的消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)的后果應(yīng)當(dāng)是所有人的福利都獲得不斷的提升，并且人與人之間所享有的公共服務(wù)在質(zhì)和量?jī)煞矫娴牟罹嗖粩嗫s小。

（三）兩極分化必須成為一個(gè)過(guò)程而不是一種狀態(tài)

在公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中，引進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)和選擇在一定程度造成了兩極分化現(xiàn)象的產(chǎn)生。這也成為人們對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)和選擇進(jìn)行詬病的原因之一。然而，兩極分化并不是選擇和競(jìng)爭(zhēng)的副作用或未預(yù)期效果，恰恰相反，兩極分化正是選擇和競(jìng)爭(zhēng)的目的。不能產(chǎn)生兩極分化的競(jìng)爭(zhēng)就不是真正的競(jìng)爭(zhēng)。兩極分化之所以成為問(wèn)題，是因?yàn)榉只蟮臓顟B(tài)長(zhǎng)期存在，或者說(shuō)，失敗的提供者敗而不退。因此，兩極分化并不是問(wèn)題，問(wèn)題在于出現(xiàn)兩極分化后的市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制。只要這個(gè)問(wèn)題得到及時(shí)有效的解決，那么兩極分化恰恰說(shuō)明了競(jìng)爭(zhēng)的效率。但與此同時(shí)，兩極分化必須僅僅是一個(gè)過(guò)程，而不能成為一種狀態(tài)。

（四）弱勢(shì)群體的公共服務(wù)需求被忽視并非是市場(chǎng)化改革造成的結(jié)果

邁克爾·馬克萊和約翰·威爾森（Michael Macaulay & John Wilson）對(duì)公共服務(wù)提供中選擇的概念和價(jià)值進(jìn)行了研究，認(rèn)為由于在公共服務(wù)領(lǐng)域，無(wú)論公共服務(wù)是由公共部門(mén)提供還是由私人部門(mén)提供，“退出”都不容易做到，服務(wù)的質(zhì)量和種類(lèi)也許僅僅反映了有較強(qiáng)表達(dá)能力和信心的中產(chǎn)階級(jí)的需求，而不是社會(huì)底層或邊緣的人群的需求^[2]。

然而，弱勢(shì)群體的公共服務(wù)需求被忽視，并不是由于在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)和選擇的結(jié)果，而是一個(gè)由來(lái)已久的問(wèn)題，也是政府提供公共服務(wù)所受到的最大詬病之一。如馬克·哈里索（Mark Harriso）的研究認(rèn)為，只有在教育服務(wù)的供給者直接對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)的市場(chǎng)體系中，才能夠最大限度地鼓勵(lì)好的教學(xué)、培養(yǎng)創(chuàng)新、滿足出身窮苦的孩子的需求，進(jìn)行局部改革提高公立學(xué)校面臨的競(jìng)爭(zhēng)也能達(dá)到部分效果，但是最大的益處一定是來(lái)自整個(gè)市場(chǎng)體系的，在其中消費(fèi)者可以自由選擇、供給者可以自由進(jìn)入^[17]。公共供給所導(dǎo)致的最大問(wèn)題在于公立學(xué)校的控制（政治家和官僚），沒(méi)有足夠的激勵(lì)或必要的信息去做出有效決策。其結(jié)果是，政府為消費(fèi)者提供價(jià)值低于其成本的服務(wù)，而且無(wú)法提供更高價(jià)值的服務(wù)。這導(dǎo)致某些人群的需求，如窮人的需求被輕易地忽視。

但是近年的實(shí)踐至少表明，弱勢(shì)群體的公共服務(wù)需求滿足狀況并沒(méi)有因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)和選擇的引入而有顯著的改善，這是值得深思的，也是在今后中國(guó)的改革進(jìn)程中需要引起特別注意的地方。

五、結(jié) 論

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的核心是引入選擇和競(jìng)爭(zhēng)，探索公共服務(wù)市場(chǎng)化供給的新途徑以提高公共服務(wù)的效率和透明度。為此，各國(guó)主要采取了以下實(shí)踐措施：賦予消費(fèi)者選擇權(quán);引入公共部門(mén)與私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng);鼓勵(lì)公共部門(mén)采用私人部門(mén)的管理精神;引入公私部門(mén)伙伴關(guān)系以及采用績(jī)效合同制等。經(jīng)過(guò)幾十年的不斷嘗試，公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革取得了舉世矚目的效果。但在改革的實(shí)踐中也暴露出一些問(wèn)題：雖然選擇和競(jìng)爭(zhēng)提高了效率，但仍未有效地解決弱勢(shì)群體被忽視的問(wèn)題;私人部門(mén)參與并不是解決公共服務(wù)領(lǐng)域問(wèn)題的萬(wàn)能鑰匙，必須針對(duì)國(guó)家的情況和社會(huì)環(huán)境采取適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ?，公私部門(mén)各自承擔(dān)起自身的責(zé)任并鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，私人部門(mén)參與才能達(dá)到預(yù)期效果;私人機(jī)構(gòu)在某些國(guó)家的某些領(lǐng)域中比公共機(jī)構(gòu)具有較大的優(yōu)勢(shì)，而在另外一些國(guó)家的某些領(lǐng)域中，私人機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)相比優(yōu)勢(shì)并不明顯;績(jī)效管理改革有效地提高了公共部門(mén)的管理水平和服務(wù)提供效率，在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家中都取得了較好的效果。

在現(xiàn)代社會(huì)中，沒(méi)有任何力量能夠阻擋公共服務(wù)中給予消費(fèi)者更多的選擇這個(gè)原則和趨勢(shì)。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，必須對(duì)法律和制度進(jìn)行認(rèn)真設(shè)計(jì)，以避免產(chǎn)生并非令人期望的后果。公共服務(wù)提供需要的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而非政治競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的兩極分化必須通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制來(lái)解決。

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[責(zé)任編輯：楊 健]endprint