◎張蓬勃

一起土地案件的法律破局之路

◎張蓬勃

甲公司建圍墻將相鄰乙公司的500多平方米土地圈占，國(guó)土部門接到舉報(bào)后立即著手調(diào)查。經(jīng)查證該幅土地國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記在乙公司名下，因此甲公司的行為涉嫌非法占地。國(guó)土部門隨即立案，并按法定程序向甲公司依次下達(dá)了行政處罰事先告知書、行政處罰聽證告知書及行政處罰決定書，同時(shí)在上述文書中告知了甲公司可以行使陳述、申辯、申請(qǐng)聽證、復(fù)議和向法院訴訟的權(quán)利和期限。

甲公司在接到行政處罰決定書后向市政府申請(qǐng)復(fù)議，市政府經(jīng)復(fù)議維持了國(guó)土部門的行政處罰決定。甲公司后又向不動(dòng)產(chǎn)所在地的法院提起了行政訴訟。

該案未能順利結(jié)案的困局涉及兩個(gè)亟待解決的法律問題。

第一，國(guó)土部門由于沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是否能夠向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行拆除違法建筑物？

《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！薄锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)?！庇捎凇锻恋毓芾矸ā凡⑽促x予國(guó)土部門強(qiáng)制拆除違法建筑物的權(quán)力，所以國(guó)土部門應(yīng)依據(jù)上述條文向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但法院卻以2013年4月3日起施行的《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》為由拒絕受理國(guó)土部門的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。該批復(fù)內(nèi)容如下：根據(jù)《行政強(qiáng)制法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。

看似沖突的兩個(gè)規(guī)定，其實(shí)并不矛盾。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定了“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。”法律的確賦予了城鄉(xiāng)規(guī)劃部門針對(duì)違法建筑物的強(qiáng)制拆除權(quán)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門無須向法院申請(qǐng)便可自行強(qiáng)制執(zhí)行拆除違法建筑物。但本案是由國(guó)土部門作出的行政處罰決定，國(guó)土部門不是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施主體，因此國(guó)土部門便沒有權(quán)力對(duì)違法建筑物實(shí)施強(qiáng)制拆除。綜上所述，最高人民法院司法解釋是不再受理根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出拆除違法建筑物的非訴申請(qǐng)，并不是不受理一切涉及拆除違法建筑物的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。針對(duì)《土地管理法》并未賦予國(guó)土部門強(qiáng)制執(zhí)行拆除違法建筑物權(quán)力的現(xiàn)實(shí)考量，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理國(guó)土部門依據(jù)《土地管理法》作出的拆除違法建筑物的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。

第二，甲公司向法院提起行政訴訟的起訴期限如何計(jì)算？

《行政訴訟法》第三十八條規(guī)定：“申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟?！痹摪讣坠疽呀?jīng)超過了法律規(guī)定的起訴期限。但法院卻依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，片面地將所有涉及不動(dòng)產(chǎn)具體行政行為的起訴期限按20年計(jì)算并受理了該案。法院忽略了該解釋第四十二條規(guī)定20年起訴期限的前提是公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容。本案中,國(guó)土部門已經(jīng)依照法定程序告知了甲公司陳述、申辯、申請(qǐng)聽證、復(fù)議和向法院訴訟的權(quán)利和期限。甲公司逾期向法院起訴，法院應(yīng)駁回甲公司起訴。

不是法律規(guī)定使案件步履維艱，而是對(duì)法律的理解所致。土地違法案件的順利查處不是國(guó)土部門單打獨(dú)斗能夠?qū)崿F(xiàn)的，也離不開相關(guān)部門在個(gè)案法律理解上的支持。

（作者單位：開封市國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)）