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        新型農(nóng)村社區(qū) 用地的合法性

        2015-02-01 02:04:36宋振榜
        資源導(dǎo)刊 2015年11期
        關(guān)鍵詞:規(guī)劃法律農(nóng)村

        ◎宋振榜

        新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的形式之一,有著具體的操作方法和內(nèi)容,其合法性是客觀的,法律和政策依據(jù)齊全,只需要站在依法行政觀念上,正確適用法律和政策,即可解決建設(shè)當(dāng)中認(rèn)識不一致的問題,促進(jìn)其健康發(fā)展。

        一、新型農(nóng)村社區(qū)是村莊建設(shè)的新政策

        新農(nóng)村建設(shè)起始于十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃綱要建議,它是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新生事物,至今,從中央到地方非常重視,并列入重要日程。對此,河南省委、省政府既有規(guī)劃綱要也有實施性文件,基層黨委、政府以此創(chuàng)新推進(jìn),呈現(xiàn)著開放式的寬松建設(shè)環(huán)境。新型農(nóng)村社區(qū)一詞始見于國務(wù)院國發(fā)〔2011〕32號文件,此前的《土地管理法》等因出臺早,在建設(shè)用地的行政許可方面,缺少相應(yīng)的法律規(guī)范。因此,根據(jù)《行政許可法》的相應(yīng)規(guī)定,當(dāng)前只能依靠政策結(jié)合法律實施建設(shè)。

        二、新型農(nóng)村社區(qū)是新的用地類型

        《土地管理法》規(guī)定,鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村宅基地均可經(jīng)批準(zhǔn)使用集體土地,但這三種批準(zhǔn)是三個不同的行政許可項目,各有法定的批準(zhǔn)條件和程序。

        在實踐中,新農(nóng)村建設(shè)施行的是合村并點(diǎn),打亂了土地所有者使用者的界限,國家命名為“新型農(nóng)村社區(qū)”。該社區(qū)屬一宗地,面積幾十畝上百畝不等。其土地使用權(quán)是各業(yè)主共有的,使用權(quán)人是多種的,業(yè)主權(quán)益也是有區(qū)別的,所以它是新的用地類型,與現(xiàn)行法律規(guī)定的審批事項和內(nèi)容完全不同。因此,在法律法規(guī)當(dāng)中,出現(xiàn)了規(guī)劃和用地審批條件的空缺?!锻恋毓芾矸ā吩?004年修訂,新農(nóng)村建設(shè)政策頒布于2006年。所以制定法律時預(yù)見不到未來新的用地類型,這是缺少法律規(guī)范的時空原因。

        2003年通過的《行政許可法》第四條規(guī)定:“設(shè)定和實施行政許可,應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?!备鶕?jù)這一規(guī)定,法律沒有設(shè)定審批,就不能進(jìn)行審批,要想實施審批,就必須先在法律法規(guī)中設(shè)定行政許可事項,方能實施審批管理。

        根據(jù)以上情況,新農(nóng)村建設(shè)在法律沒有設(shè)定審批內(nèi)容的情況下,依照政策實施建設(shè)也是合法的。因為《民法通則》第六條規(guī)定有適用法律和政策的條件:“民事活動必須遵守法律,法律沒有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)遵守國家政策?!彼栽谔囟l件下,僅按政策實施建設(shè)也是法律允許的、合法的。

        三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體是村民

        根據(jù)《村民委員會組織法》,村民委員會是自治組織,村民事宜是通過集體形式?jīng)Q定的,即村民決議、實施、分配等?!逗幽鲜?006~2020年建設(shè)社會主義新農(nóng)村規(guī)劃綱要》也指出:“廣大農(nóng)民群眾是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主體,必須充分調(diào)動他們的積極性,把農(nóng)民高興不高興、滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)作為衡量新農(nóng)村建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)?!狈珊驼叩囊?guī)定,是確認(rèn)建設(shè)主體和行使權(quán)益的依據(jù),衡量合法與否的準(zhǔn)則,也是確認(rèn)是否小產(chǎn)權(quán)房的基礎(chǔ)。據(jù)此,村民建設(shè)主體是有依據(jù)的,與參與建設(shè)者的權(quán)益也是有區(qū)別的,主次分明。

        四、國家鼓勵全社會參與建設(shè)

        中發(fā)〔2006〕1號文指出:“動員全社會力量關(guān)心、支持和參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)?!纬扇鐣⑴c新農(nóng)村建設(shè)的激勵機(jī)制,鼓勵各種社會力量投身社會主義新農(nóng)村建設(shè),引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會知名人士、志愿者對鄉(xiāng)村進(jìn)行結(jié)對幫扶……”《河南省實施土地管理法辦法》規(guī)定:“鼓勵單位、個人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出資、合作等方式參與土地整治、農(nóng)村住房建設(shè)和村莊改造?!?/p>

        實踐中參與行為各式各樣,權(quán)益由合同約定,村民出的是土地,參與者出的是資金等,獲取利益屬合法收益,受法律保護(hù)。所以參與者是響應(yīng)黨的號召,不是違法行為,所建房屋更不是小產(chǎn)權(quán)房。

        五、小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

        小產(chǎn)權(quán)房是指以營利為目的的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未經(jīng)依法批準(zhǔn),非法用地建房售房的行為,因不受法律保護(hù),無法取得相應(yīng)證件,人們冠以小產(chǎn)權(quán),但并無法定概念。

        對此,法律調(diào)整的是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在國有土地上的建房活動,該企業(yè)是建設(shè)主體,必須依法全部取得立項、規(guī)劃、工程規(guī)劃、土地使用、施工許可、預(yù)售許可方能合法。所適用的法律是《城市房地產(chǎn)管理法》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《建筑法》《物權(quán)法》等。與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相比,它是不同的法律體系所調(diào)整的不同建設(shè)主體和內(nèi)容,絕不能混淆。

        新型農(nóng)村社區(qū)建的房因符合法律和政策,屬于合法財產(chǎn),主要有以下內(nèi)容體現(xiàn):一是法律允許村民建房使用集體土地,無論是集體建或個人建;二是對其新的用地類型,法律法規(guī)暫無設(shè)定行政許可內(nèi)容,因此依照政策建設(shè)不會觸犯法律;三是多數(shù)村莊從未編制過建設(shè)規(guī)劃,沒有規(guī)劃就不涉及規(guī)劃審批和土地審批;四是村民集體以外的人買房、參與建房屬于法律允許和政策鼓勵行為;五是實施市場化運(yùn)作既有法律依據(jù)也有政策支持。這些內(nèi)容在《土地管理法》《行政許可法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》和國家政策中都有明確規(guī)定。目前,適用于新農(nóng)村建設(shè)建房賣房的法律法規(guī)有15部以上,近40 條規(guī)定完全滿足了管理、建設(shè)、流轉(zhuǎn)和權(quán)益保障的需求,只是學(xué)習(xí)運(yùn)用不夠,誤認(rèn)為是違法建設(shè)或小產(chǎn)權(quán)房,不僅傷害了建設(shè)者,也傷害了管理者。其結(jié)果,阻礙了“三農(nóng)”建設(shè)良好政策的實施。

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