李文斌

（西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、引言

天祝藏族自治縣是國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣，也是甘肅省確定的43個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之一。近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。天?？h屬于藏區(qū)，藏族人口比例較高，藏區(qū)是我國(guó)地勢(shì)海拔高，少數(shù)民族人口比例高，貧困人口比例高，返貧率高，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的“四高一低”地區(qū)，也是目前減少和消除貧困，構(gòu)建和諧社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)，所以對(duì)天祝縣金融扶貧狀況的調(diào)查與研究至關(guān)重要。

2013年9月份，甘肅省委省政府出臺(tái)了《關(guān)于深入實(shí)施“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)的意見》，在提出的“六大突破”中，特別是“金融資金支撐”的突破，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)金融資金支持提出了新的要求。天?？h作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)縣，是甘肅省扶貧開發(fā)工作攻堅(jiān)階段的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)天?？h多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)天?？h目前金融資金參與扶貧的情況進(jìn)行了調(diào)查，找出金融扶貧工作中的問(wèn)題所在，并提出建議和對(duì)策。

二、主要金融機(jī)構(gòu)參與扶貧的現(xiàn)狀及成效

2010年開始，國(guó)家和省、市對(duì)天祝縣加大了金融支持力度，出臺(tái)了一系列金融扶持“三農(nóng)”政策,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先后開展了“婦女小額擔(dān)保貸款”、“雙聯(lián)惠農(nóng)貸款”、“草食畜牧業(yè)和設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)貸款”三項(xiàng)惠農(nóng)貸款，支持農(nóng)牧業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。通過(guò)提供一系列貸款，天?？h居民生活水平顯著提高，取得較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

天?？h農(nóng)村信用社從2010年至2014年連續(xù)五年發(fā)放婦女小額擔(dān)保貸款，貸款利息全部由中央財(cái)政貼息，有效緩解了農(nóng)牧民“貸款難、貸款貴”問(wèn)題，天祝農(nóng)村信用社累計(jì)發(fā)放婦女小額擔(dān)保貸款30977筆，金額95493萬(wàn)元。從2013年開始，天祝縣農(nóng)村信用社借助天?？h政府大力發(fā)展草食畜牧產(chǎn)業(yè)和設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)的有利時(shí)機(jī)，積極發(fā)放“雙業(yè)”貸款，“雙業(yè)”貸款利息由省財(cái)政廳、武威市財(cái)政局、天?？h財(cái)政局以及借款人四方同時(shí)承擔(dān)，借款人只承擔(dān)利息的1%，利息采用先付后貼的方式，同時(shí)由原先單一的財(cái)政供養(yǎng)人員擔(dān)保變?yōu)樾庞脫?dān)保、存款質(zhì)押、財(cái)產(chǎn)抵押等靈活多樣的方式，一定程度上降低了貸款難度，五年累計(jì)發(fā)放“雙業(yè)”貸款18867戶，金額139623萬(wàn)元。天祝縣農(nóng)業(yè)銀行也積極發(fā)放婦女小額擔(dān)保貸款和雙聯(lián)惠農(nóng)貸款，其中婦女小額擔(dān)保貸款累計(jì)共發(fā)放5145萬(wàn)元，雙聯(lián)惠農(nóng)帶款截止2014年12月底累計(jì)發(fā)放16.6億元。

在扶貧貸款的發(fā)放過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)為了解決農(nóng)牧民“貸款難、貸款貴”的問(wèn)題，推出了多種貸款擔(dān)保方式。貸款擔(dān)保方式主要有信用擔(dān)保、保證擔(dān)保（財(cái)政供養(yǎng)人員擔(dān)保）、聯(lián)戶擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保和房產(chǎn)抵押等5種。其中，最常用的擔(dān)保方式為信用擔(dān)保、保證擔(dān)保（財(cái)政供養(yǎng)人員擔(dān)保）和聯(lián)戶擔(dān)保。信用擔(dān)?？少J款3至5萬(wàn)元，保證擔(dān)保（財(cái)政供養(yǎng)人員）可貸款5至10萬(wàn)元，聯(lián)戶擔(dān)?？少J款10萬(wàn)元。

三、金融扶貧面臨的問(wèn)題

（一）擔(dān)保問(wèn)題

雖然推出了多樣化的擔(dān)保方式，解決了單一的擔(dān)保方式所帶來(lái)的局限性，很多貧困農(nóng)戶在貸款過(guò)程中仍然面臨著嚴(yán)重的“擔(dān)保難”問(wèn)題。

1.信用擔(dān)保中存在的問(wèn)題。信用擔(dān)保是金融機(jī)構(gòu)根據(jù)貸款人的償還能力和按時(shí)償還的信譽(yù)度而評(píng)級(jí)的，信譽(yù)度高的人最多能貸款3至5萬(wàn)元。對(duì)于一些農(nóng)民和牧民，雖然有償還貸款等能力，但是沒有之前在金融機(jī)構(gòu)貸款的記錄，金融機(jī)構(gòu)沒有與他們相關(guān)的信用信息記錄，按照規(guī)定金融機(jī)構(gòu)不能給他們發(fā)放信用貸款，需要用其他的擔(dān)保形式擔(dān)保才能得到貸款，這樣就不能及時(shí)解決這部分居民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨資金短缺的問(wèn)題，貸款資金不能充分發(fā)揮作用，而且還會(huì)給他們?cè)斐伞百J款難”的印象，影響他們貸款的積極性。

2.保證擔(dān)保中存在的問(wèn)題。保證擔(dān)保主要以財(cái)政供養(yǎng)人員擔(dān)保為主，但是從全縣來(lái)看，由于農(nóng)牧民數(shù)量遠(yuǎn)大于財(cái)政供養(yǎng)人員，這就決定了很多人沒有一定的關(guān)系就沒辦法取得貸款，而有財(cái)政供養(yǎng)人員給農(nóng)戶擔(dān)保的，金融機(jī)構(gòu)也只能放貸5至10萬(wàn)元貸款，這樣也只能解決了一部分居民急需用錢的需要。對(duì)于大部分農(nóng)牧民而言，由于沒有關(guān)系，找不到財(cái)政供養(yǎng)人員做擔(dān)保，在需要資金的時(shí)候貸不到款，耽誤了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.聯(lián)戶擔(dān)保中存在的問(wèn)題。聯(lián)戶擔(dān)保是同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、同村、同組的農(nóng)牧民互相擔(dān)保，承擔(dān)連帶責(zé)任，聯(lián)戶擔(dān)保貸款額可以達(dá)到10萬(wàn)元，是目前全縣扶貧貸款中采用最廣泛、同時(shí)也是對(duì)農(nóng)牧民擔(dān)保難度最小的貸款。但是在在聯(lián)戶擔(dān)保的過(guò)程中，如有一戶不講信譽(yù)，不能按時(shí)償還貸款，造成信貸不良記錄，就會(huì)影響到其他的聯(lián)戶也有同樣的不良記錄，導(dǎo)致了今后在金融機(jī)構(gòu)中難以貸到款項(xiàng)，這就影響了農(nóng)戶主動(dòng)為其他農(nóng)戶擔(dān)保的積極性，同時(shí)，一旦發(fā)生信貸不良記錄，就會(huì)影響多戶農(nóng)牧民的貸款。

4.質(zhì)押和房產(chǎn)抵押擔(dān)保中存在的問(wèn)題。這種擔(dān)保形式主要針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社或養(yǎng)殖小區(qū)，貸款額度需求量往往較大，需求量大多數(shù)在30至300萬(wàn)元之間，小額度的貸款無(wú)法滿足合作社和養(yǎng)殖小區(qū)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。大額度的貸款只有依靠一些擔(dān)保公司來(lái)?yè)?dān)保，而擔(dān)保公司主要是按貸款比例收取擔(dān)保費(fèi)用，擔(dān)保費(fèi)用較高，使貸款者無(wú)法承擔(dān)昂貴的擔(dān)保費(fèi)，很多合作社想貸款卻又缺乏貸款的信心，這樣就限制了這些合作社和養(yǎng)殖小區(qū)對(duì)資金的需要，使種植、養(yǎng)殖規(guī)模停留于現(xiàn)狀。這樣，一方面限制了合作社和養(yǎng)殖小區(qū)的投資需要的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，另一方面難以發(fā)揮這類合作社帶動(dòng)周圍農(nóng)戶致富的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

5.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中存在的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》明確提出，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款，探索開展大型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地抵押貸款，解決農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體普遍面臨的貸款抵押物不足，以此激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源。同時(shí)，天?？h積極響應(yīng)惠農(nóng)貸款政策，對(duì)驗(yàn)收合格的日光溫室和養(yǎng)殖暖棚發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，為惠農(nóng)貸款奠定了基礎(chǔ)。但是由于金融機(jī)構(gòu)貸款制度的限制，金融機(jī)構(gòu)并不認(rèn)可產(chǎn)權(quán)證做抵押物，所以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證擔(dān)保抵押仍然是一項(xiàng)空白，產(chǎn)權(quán)證沒有發(fā)揮抵押擔(dān)保貸款的作用，失去了意義。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題

天祝縣境內(nèi)地勢(shì)西北高，東南低，氣候帶的垂直分布十分明顯，小區(qū)域氣候復(fù)雜多變，常有干旱、冰雹、洪澇、霜凍、風(fēng)雪等自然災(zāi)害發(fā)生。全縣有耕地31.8萬(wàn)畝，草原587萬(wàn)畝，主要作物有小麥、油菜、豌豆、青稞、馬鈴薯、大麥、蔬菜等，主要畜種有白牦牛、高山細(xì)毛羊等。天?？h自然環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害頻繁，而養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)對(duì)自然環(huán)境的依賴度較高，加上農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)條件差，使得天?？h的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)抵抗自然災(zāi)害和意外事故的能力弱。由于天祝縣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有賠付率高，回報(bào)率低等特點(diǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)不愿意辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，以及對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展不健全。

政策性保險(xiǎn)發(fā)展缺位，以及商業(yè)性保險(xiǎn)缺乏開拓農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)的積極性，使得天?？h目前沒有形成一個(gè)健全有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，廣大農(nóng)牧民的收入得不到保證，這就使得金融機(jī)構(gòu)在一定程度上提高了農(nóng)牧民以及農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，降低了金融機(jī)構(gòu)貸款的積極性，成為農(nóng)戶“貸款難”的一個(gè)重要原因。

（三）貸款期限問(wèn)題

金融機(jī)構(gòu)所發(fā)放的婦女小額擔(dān)保貸款、“雙業(yè)”貸款以及雙聯(lián)惠農(nóng)帶款普遍存在這貸款償還期限短的問(wèn)題。農(nóng)戶貸款后主要是將貸款資金用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及個(gè)體經(jīng)營(yíng)中去，特別是農(nóng)牧業(yè)有一定的生產(chǎn)周期，資金投入后需要一定的生產(chǎn)周期和經(jīng)營(yíng)周期才能收回，如果貸款償還期限緊張，一方面不利于貸款充分發(fā)揮作用，充分改善生產(chǎn)條件，而且會(huì)給居民帶來(lái)新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

四、對(duì)金融扶貧的建議

（一）進(jìn)一步健全擔(dān)保體系

1.加快建立政府扶持、各方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的多層次農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等有比較充足資金實(shí)力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和各類社會(huì)資金組建擔(dān)保公司，為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保服務(wù)。

2.金融機(jī)構(gòu)要密切與擔(dān)保公司開展合作，對(duì)于符合條件的擔(dān)保公司，金融機(jī)構(gòu)要予以支持并與之開展合作，不要設(shè)置最低資本金等限制條件，鼓勵(lì)擔(dān)保公司為農(nóng)牧業(yè)發(fā)展提供擔(dān)保。擔(dān)保公司切實(shí)為農(nóng)民專業(yè)合作社和養(yǎng)殖小區(qū)提供擔(dān)保服務(wù)，有利于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，減少資金限制，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

3.金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)政策及時(shí)調(diào)整貸款制度。國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》后，天?？h政府結(jié)合實(shí)際情況，出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的意見》，農(nóng)業(yè)部門對(duì)日光溫室、養(yǎng)殖暖棚進(jìn)行了確權(quán)登記，向農(nóng)戶發(fā)放了產(chǎn)權(quán)證。建議金融機(jī)構(gòu)根據(jù)政策環(huán)境對(duì)貸款制度進(jìn)行調(diào)節(jié)，允許農(nóng)戶用設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)證作為抵押物提供擔(dān)保，為農(nóng)戶發(fā)放貸款，確實(shí)讓貸款資金流入農(nóng)民手中，讓農(nóng)民增收，真正為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

4.加強(qiáng)宣傳和指導(dǎo)，培養(yǎng)農(nóng)戶的信用意識(shí)，使聯(lián)戶擔(dān)保發(fā)揮更大作用。聯(lián)戶擔(dān)保是目前天?？h農(nóng)牧民最主要的擔(dān)保方式，通過(guò)聯(lián)戶擔(dān)保提供的金額數(shù)量相對(duì)較大，由于聯(lián)戶擔(dān)保特殊的擔(dān)保形式，單個(gè)農(nóng)戶的貸款信用情況影響的面較廣，培養(yǎng)農(nóng)戶貸款的信用意識(shí)，有利于更多農(nóng)戶從扶貧貸款中受益，使貸款能夠發(fā)揮更大的效益。

（二）加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

1.完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的法律體系。建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，首先從政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展開始。要使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮其作用，離不開法律層面的推動(dòng)和支持。通過(guò)以專門立法的方式對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行限制和支持，有利于對(duì)政府發(fā)揮作用和農(nóng)民參與保險(xiǎn)的方式進(jìn)行規(guī)范，避免政府因?yàn)樨?cái)政困難而忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持。

2.培養(yǎng)農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視。由于大多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，并且經(jīng)濟(jì)收益不高，很多農(nóng)戶不愿意在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上投入更多成本，加上傳統(tǒng)思想的影響，很多農(nóng)戶防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)單薄，寧愿抱著僥幸心理，也不愿參加保險(xiǎn)，這就制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳，逐漸培養(yǎng)農(nóng)戶的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，改變對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的傳統(tǒng)看法，有利于提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，降低生產(chǎn)活動(dòng)受自然災(zāi)害和意外事故的影響，降低農(nóng)戶貸款的難度。

3.加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用和費(fèi)率。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)公益性決定了其更需要政策的扶持與推動(dòng)，財(cái)政部門應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，降低農(nóng)戶投入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用和費(fèi)率，減少農(nóng)戶的成本，鼓勵(lì)農(nóng)戶參保的積極性。

（三）延長(zhǎng)貸款期限

金融機(jī)構(gòu)提供扶貧貸款的對(duì)象中，從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶占比重較大，此外還有農(nóng)民專業(yè)合作社和養(yǎng)殖小區(qū)。種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)季節(jié)性強(qiáng)，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，受自然環(huán)境影響大，對(duì)貸款期限的要求較長(zhǎng)。此外，一些涉農(nóng)的中小企業(yè)，尤其是養(yǎng)殖業(yè)，自有資金在滿足企業(yè)基本建設(shè)后，基本沒有后期生產(chǎn)性資金，需要向金融機(jī)構(gòu)貸款后才能啟動(dòng)正常生產(chǎn)活動(dòng)。由于金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款一律為一年期，貸款的期限和農(nóng)牧民以及中小企業(yè)的生產(chǎn)周期不相匹配，不利于資金充分發(fā)揮作用，又帶來(lái)了新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。所以，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該延長(zhǎng)貸款期限，滿足農(nóng)牧民和中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期，減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)充分發(fā)揮貸款的作用。

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