閆曉英 周 京 張 希

“人生關(guān)懷”工程：民生幸福的重慶探索

閆曉英 周 京 張 希

“以人為本”的執(zhí)政理念越來越體現(xiàn)在各地政府的政策決策之中，對民生的關(guān)注和人們幸福感的提升日益成為政府的主要任務(wù)和責(zé)任。重慶作為我國五大中心城市、西部地區(qū)唯一直轄市，以及國家“一帶一路”戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)城市，是我國改革開放的先行者。近年來，重慶市在社會建設(shè)領(lǐng)域的改革取得重大進(jìn)展，堅(jiān)持將城市經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)與民生幸福目標(biāo)高度融合，更是將建設(shè)幸福城市列為市“十二五”規(guī)劃期間的重要任務(wù)。作為重慶市的首善之區(qū)，渝中區(qū)結(jié)合區(qū)情實(shí)際，在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)并實(shí)施了“人生關(guān)懷”工程，成為地方政府貫徹民生幸福價(jià)值觀的典型嘗試。

主要做法：關(guān)懷人生重要節(jié)點(diǎn)的惠民行動

2010年9月22日，重慶市《渝中區(qū)人生關(guān)懷實(shí)施辦法》（試行）正式實(shí)施，這是渝中區(qū)委、區(qū)政府改善民生的創(chuàng)新之舉，是針對渝中群眾“從出生到離世”人生重要節(jié)點(diǎn)關(guān)懷的惠民行動，是滿足人民群眾對民生需求的有益探索。該辦法歷經(jīng)近8個(gè)月的基層調(diào)研，在10余次社區(qū)、街道、部門座談交流，10余次征求黨代表、人大代表、政協(xié)委員意見建議的基礎(chǔ)上，先后修改20余稿，才最終由區(qū)委、區(qū)政府審定通過并實(shí)施。截至2014年12月，渝中區(qū)人生關(guān)懷工程共投入資金6.39億元，覆蓋了全區(qū)人口的1/3，惠及233.38萬人次。實(shí)施四年的時(shí)間，年均投入為1.5億左右，占區(qū)年財(cái)政收入的3.1%。

四年多來，按照“統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施”的原則，人生關(guān)懷工程有序推進(jìn)。具體來說，主要包括“出生關(guān)懷、入學(xué)關(guān)懷、婚育關(guān)懷、重病關(guān)懷、生活困難關(guān)懷、節(jié)日關(guān)懷、養(yǎng)老關(guān)懷、離世關(guān)懷”8個(gè)方面30項(xiàng)具體內(nèi)容：

“出生關(guān)懷”：對父母任何一方戶籍地和居住地均在渝中區(qū)的新生嬰兒給予的關(guān)懷，贈送價(jià)值100元的“出生禮包”；對渝中區(qū)居住的戶籍嬰兒、流動人口嬰兒（含產(chǎn)婦）提供新生兒免費(fèi)健康訪視；對夫妻任一方戶籍在渝中區(qū)，或渝中區(qū)居住一年以上的流動人口在渝中區(qū)生育的嬰兒實(shí)施新生兒疾病篩查；對居住地在渝中區(qū)且主動到社區(qū)申報(bào)人口信息的，符合生育政策的新生兒，實(shí)施出生缺陷醫(yī)學(xué)調(diào)查；對渝中區(qū)居住的戶籍兒童及流動人口中12個(gè)月的兒童，可以獲得3次免費(fèi)兒童保健服務(wù)。

“入學(xué)關(guān)懷”：對青少年從小學(xué)開始的教育過程給予的關(guān)懷，包括為在本地區(qū)小學(xué)就讀且戶籍和居住地均在本區(qū)的一年級新生送上價(jià)值100元的“啟蒙禮包”；為戶籍在本區(qū)的殘疾人學(xué)生和貧困殘疾人子女就學(xué)提供資助金和助學(xué)金資助；為戶籍在本區(qū)的貧困家庭（包括低收入和享受低保的貧困家庭）提供子女上大學(xué)資助金；為戶籍在本區(qū)的品學(xué)兼優(yōu)且享受“貧困家庭子女上大學(xué)資助金”大學(xué)生提供勵(lì)志獎(jiǎng)。

“婚育關(guān)懷”：對在渝中區(qū)登記的結(jié)婚夫婦贈送“新婚祝福包”；為夫妻任一方戶籍在本區(qū)且在本區(qū)登記結(jié)婚的新人，提供100元的“新婚禮包”、免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查；對夫妻任一方戶籍和居住地均在渝中區(qū)的，提供免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查；對戶籍地在渝中區(qū)且享受低保的孕產(chǎn)婦實(shí)施生育救助；對戶籍地在渝中區(qū)的年滿60歲男性、年滿50歲女性并持有《獨(dú)生子女服務(wù)光榮證》的獨(dú)生子女父母，提供計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)等。

“重病關(guān)懷”：對戶籍地和居住地均在渝中區(qū)的低收入和享受低保的身患重病人員，上門或到醫(yī)院探望并送上價(jià)值200元的“重病看望禮包”；對戶籍在渝中區(qū)且患重大疾病的貧困人口、殘疾人、在鄉(xiāng)重點(diǎn)優(yōu)撫對象實(shí)施醫(yī)療救助；對戶籍在渝中區(qū)并持有《獨(dú)生子女父母光榮證》的低保家庭提供獨(dú)生子女重大疾病救助金等。

“生活困難關(guān)懷”：對戶籍地在渝中區(qū)的符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭及人員，實(shí)施最低生活保障、臨時(shí)困難救助、“陽光家園計(jì)劃”托養(yǎng)服務(wù)，為低保家庭獨(dú)生女死亡、傷病殘?zhí)峁┓鲋鸬取?/p>

“節(jié)日關(guān)懷”：對本區(qū)低收入、低保等困難家庭人員及其他特殊群體，在春節(jié)、端午、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日實(shí)施“送溫暖”活動，對困難家庭和特殊群體進(jìn)行走訪慰問。

“養(yǎng)老關(guān)懷”：對戶籍在本區(qū)的老年人，實(shí)施長壽老人補(bǔ)貼,其中80～89周歲的老人每年發(fā)放300元，90～99周歲的老人每年發(fā)放800元，100周歲以上老人每年發(fā)放3600元；開展百歲老人祝?？赐①浰蛢r(jià)值500元以內(nèi)的“百歲壽星禮包”；對低保老人實(shí)行助養(yǎng)補(bǔ)貼，其中60～79周歲老人發(fā)放200元，80～89周歲的老人發(fā)放600元，90周歲以上老人發(fā)放1000元。對生活不能完全自理，60周歲以上享受低保或低收入的空巢老人提供每人每月100元的養(yǎng)老服務(wù)，對生活不能自理、無子女且享受低保的60周歲以上的老人提供每月每戶200元的養(yǎng)老服務(wù)；提高本區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、開展社區(qū)老年活動等。

“離世關(guān)懷”：對戶籍和居住地均在本區(qū)的居民離世（違法犯罪原因除外）給予的關(guān)懷，包括吊唁致哀、贈送價(jià)值200元的“離世慰問包”，按規(guī)定為貧困對象免除1500元內(nèi)的基本喪葬服務(wù)費(fèi)等。

主要特點(diǎn)：把民生幸福放在首位

“德惟善政，政在養(yǎng)民”?！叭松P(guān)懷”辦法的制定和實(shí)施，充分結(jié)合了渝中的區(qū)情實(shí)際，結(jié)合了基層的民智民意，結(jié)合了各類人群的客觀需求，具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和操作性，呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：

普惠程度高。按照“特殊人群、重點(diǎn)傾斜，普通群眾、人人享有”的理念，“人生關(guān)懷”實(shí)施后，每年約需資金1億多元，30條具體項(xiàng)目中新增項(xiàng)目13個(gè)，由低保戶、特困戶等困難群體向低收入家庭人員、普通居民的拓展將新增普惠人群近16萬人，其中包括：1.3萬產(chǎn)婦和嬰兒，3000名新生、1000名貧困大學(xué)生，1.25萬結(jié)婚新人，3000名患者，1萬名低收入家庭人員，11.4萬名老人，全區(qū)總計(jì)受益人數(shù)將占城區(qū)人口的1/3?！叭松P(guān)懷”工程，既是對該區(qū)社會救助體系的完善，更是對民生理念認(rèn)識的深化，集中體現(xiàn)了渝中區(qū)首善之區(qū)的特質(zhì)。

人文元素濃。按照“重大節(jié)點(diǎn)，一個(gè)不漏”的理念，“人生關(guān)懷”涵蓋了群眾“出生、入學(xué)、婚育、重病、生活困難、節(jié)日、養(yǎng)老、臨終”8個(gè)重要人生節(jié)點(diǎn)，在“家”中有小孩出生時(shí)去祝賀一下，有小孩上學(xué)去鼓勵(lì)一下，喜結(jié)連理時(shí)去祝福一下，百歲壽辰時(shí)去恭賀一下，有人生病時(shí)去看望一下，有人去世時(shí)去吊唁一下，用黨委、政府的人本化、人性化、人情化關(guān)懷措施，把關(guān)心送到每一個(gè)人，把關(guān)愛傳遞給每一個(gè)人，不管是“雪中送炭”還是“錦上添花”，讓群眾都能共享全區(qū)改革發(fā)展的成果，增強(qiáng)身為渝中人的歸屬感和自豪感，共同構(gòu)建和諧、溫暖的渝中大家庭。

均衡適用廣。按照“廣泛覆蓋、有所側(cè)重”的要求，“人生關(guān)懷”根據(jù)項(xiàng)目的不同而覆蓋的人群不同，主要涉及到三類：一類是戶籍地和居住地均在渝中區(qū)的居民，一類是戶籍地在渝中區(qū)的居民，還有就是居住在渝中區(qū)的居民。在政策制定上，充分考慮到群眾困難程度和需求程度等因素，具體項(xiàng)目的門檻設(shè)置盡量采取“或”型選擇要求，放寬適用標(biāo)準(zhǔn)，讓更多渝中群眾能夠享受均衡的政策優(yōu)惠。

真摯誠懇的問候與感人肺腑的語言構(gòu)成了和諧溫馨的畫面。渝中區(qū)“人生關(guān)懷”工程通過人本化、人性化、人情化的關(guān)懷，給予了群眾最貼心的溫暖，密切了黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，使每一個(gè)渝中人感到自豪，增強(qiáng)了作為渝中人的歸屬感，提高了渝中居民生活品質(zhì)和幸福指數(shù)。

啟示：基于民生幸福價(jià)值觀的公共政策選擇

人的幸福感源于自身生存和發(fā)展?fàn)顩r所持的心理體現(xiàn)，率性而自然，如荀子所言：“凡人有所一同：饑而欲食，寒而欲暖，勞而欲息，好利而惡害，是人之所生而有也，是無待而然者也，是禹桀之所同也?！敝铝τ跐M足人之自然本性的仁政，源于中國傳統(tǒng)文化的民本幸福觀，在現(xiàn)代演變成為以全面建成小康社會為目標(biāo)的人民主體執(zhí)政思想，在實(shí)踐中體現(xiàn)為人生關(guān)懷工程等政策選擇，真正將對人民幸福的關(guān)懷內(nèi)化于制度之中。

（一）人之常情、政之常態(tài)：人生關(guān)懷的政策選擇

作為一個(gè)涉及到居民“從出生到離世”的龐大民生工程，重慶市渝中區(qū)的“人生關(guān)懷”工程，在政策設(shè)計(jì)方面經(jīng)歷了反復(fù)修改和論證。包括長達(dá)8個(gè)月的基層調(diào)研，廣泛吸納包括社區(qū)、街道、部門等基層意見和建議，在全面整合現(xiàn)有社會政策的基礎(chǔ)上，采取了查漏補(bǔ)缺式的系統(tǒng)專研，并制定了符合渝中區(qū)本身特點(diǎn)的政策執(zhí)行細(xì)則。在實(shí)施過程中，按照“特殊人群、重點(diǎn)傾斜，普通群眾、人人享有”的理念，將關(guān)懷人群由低保戶、特困戶等困難群體向低收入家庭人員、普通居民的拓展，保障了工程的普惠性；按照“重大節(jié)點(diǎn)，一個(gè)不漏”的理念，既有“雪中送炭”，又不缺“錦上添花”，讓群眾都能共享全情化關(guān)懷；按照“廣泛覆蓋、有所側(cè)重”的要求，人群覆蓋戶籍居民和常住居民，在政策設(shè)計(jì)上堅(jiān)持項(xiàng)目門檻人性化，保障渝中群眾能夠享受均衡的政策優(yōu)惠。

從政策執(zhí)行效果來看，“人生關(guān)懷”工程作為整體性、系統(tǒng)性一攬子社會公共政策包，秉承社會公共政策的公平、正義原則，實(shí)施與群眾主觀滿意度最高的政策措施，通過人本化、人性化、人情化的關(guān)懷，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，切實(shí)提高了居民生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

（二）體現(xiàn)發(fā)展觀演進(jìn)中的人本化取向

渝中區(qū)“人生關(guān)懷”工程體現(xiàn)了一種面向全體居民的政策關(guān)懷，是對以人為本發(fā)展觀的積極探索，在當(dāng)今的中國社會經(jīng)濟(jì)深入變革的時(shí)代，具有發(fā)展觀轉(zhuǎn)變的先進(jìn)性和政策設(shè)計(jì)的前瞻性，對民生幸福價(jià)值觀的制度化探索具有重要意義。

兼顧兜底保障與普惠福利，實(shí)現(xiàn)溫飽民生向幸福民生的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，建立和完善大多數(shù)人的全面發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，成為公共政策創(chuàng)制的重要任務(wù)。在社會政策領(lǐng)域，“人生關(guān)懷”工程以人生節(jié)點(diǎn)串聯(lián)社會政策著力點(diǎn)，將原有社會政策整合成系統(tǒng)的具有統(tǒng)一價(jià)值內(nèi)核的社會政策體系，既包括了對原有社會救助等兜底保障性社會政策的整合，又實(shí)現(xiàn)了對普惠型社會福利制度空白區(qū)有效補(bǔ)充，并結(jié)合中國傳統(tǒng)節(jié)日等人文因素，強(qiáng)化人們對國家文化、社會傳統(tǒng)的認(rèn)同感和凝聚力。實(shí)現(xiàn)了溫飽民生的兜底保障政策、普惠型的社會福利制度和個(gè)人發(fā)展及積極體會相關(guān)的人文性政策的系統(tǒng)融合。

針對潛在困難人群的關(guān)懷，發(fā)揮“人不治已病治未病,不治已亂治未亂”的社會政策預(yù)防功能?！胺牢疵戎保叭松P(guān)懷”政策的預(yù)防功能，尤其是對消除易引發(fā)社會問題潛在誘因具有重要作用。比如對社會保障制度無法覆蓋到的城市夾心層的關(guān)懷，一定程度上避免了城市貧困群體因心理體驗(yàn)落差而導(dǎo)致社會問題。全覆蓋的兒童保健、新生兒疾病篩查、新生兒出生缺陷醫(yī)學(xué)調(diào)查、孕前優(yōu)生健康檢查等，對個(gè)人來講是單個(gè)的人生風(fēng)險(xiǎn)控制，對整個(gè)社會來講，一定程度上控制和消除了潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)。

圍繞人的全生命周期的具有連續(xù)性的社會政策，提高社會資源利用的效率。人生關(guān)懷工程體現(xiàn)了創(chuàng)新在政策創(chuàng)制過程中的重要作用，政策設(shè)計(jì)囊括了人生經(jīng)歷的特殊與一般，包括具有社會福利普適意義的橫向關(guān)懷，如婚姻的婚前孕檢、結(jié)婚祝福、離世關(guān)懷、養(yǎng)老關(guān)懷，節(jié)日關(guān)懷；不同階段的縱向關(guān)懷，如貫穿小學(xué)到研究生教育的入學(xué)關(guān)懷，對家庭困難兒童持續(xù)性的入學(xué)關(guān)懷；以及特殊階段的重點(diǎn)關(guān)懷，如結(jié)合社會救助等社會政策的重病關(guān)懷、生活困難關(guān)懷。

渝中區(qū)的人生關(guān)懷工程，有其特殊性，更具有典型代表性和示范性，在區(qū)域范圍內(nèi)取得了顯著效果。可以說，這種一攬子的社會政策包也一定程度提升了渝中區(qū)整體競爭力和吸引力，對于整合社會資源和吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素起到潛移默化的作用。

（三）探索解決漸進(jìn)式社會制度變遷與現(xiàn)實(shí)幸福危機(jī)的沖突

政策創(chuàng)制推動社會制度變遷，體現(xiàn)社會政策價(jià)值內(nèi)核的改變。作為趕超型戰(zhàn)略發(fā)展國家，中國仍處于需推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的階段，社會福利制度等社會領(lǐng)域發(fā)展仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，導(dǎo)致物質(zhì)、精神需求雙重缺乏的幸福危機(jī)。發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，要求公共政策從單一的唯經(jīng)濟(jì)向綜合取向轉(zhuǎn)變。但漸進(jìn)式的社會制度變遷，難以使普通老百姓直觀感受到改革成效。哪些客觀因素是與人們主觀感受直接相關(guān)，哪些政策又能直接影響到這些因素？作為特殊階段的特殊選擇，“人生關(guān)懷”工程等社會政策是應(yīng)對諸多矛盾的一種探索。

作為應(yīng)對幸福危機(jī)的一種政策選擇，人生關(guān)懷等對民生幸福的制度化探索仍面臨挑戰(zhàn)。政策創(chuàng)制需要通過執(zhí)行評估反饋和不斷修正，最后才能固化為制度。人生關(guān)懷等社會政策仍面臨多層面的挑戰(zhàn)，政策設(shè)計(jì)的科學(xué)合理和可持續(xù)性需要進(jìn)一步驗(yàn)證。以人為本發(fā)展觀等價(jià)值內(nèi)核是政策設(shè)計(jì)的原則，同時(shí)也是政策評估的重要標(biāo)準(zhǔn)?！叭松P(guān)懷”工程實(shí)施四年，投入穩(wěn)定并取得重要的社會成效，但對于政策實(shí)施效果缺乏具體的評估標(biāo)準(zhǔn)（如幸福指數(shù)、人類發(fā)展指數(shù)等主觀評價(jià)指標(biāo)），缺乏政策體系的整體反饋和修正，將一定程度影響到政策的科學(xué)性和可持續(xù)性。如何推動民政幸福理想制度化，如何將民生幸福理想具體化，保障一攬子公共政策包的可持續(xù)性，仍然是政策創(chuàng)制和執(zhí)行者需要深入考慮的問題。

努力讓每個(gè)人都有人生出彩的機(jī)會，努力讓每個(gè)人都能感受到幸福。我國社會公共政策演變體現(xiàn)了黨和國家發(fā)展觀和執(zhí)政理念的嬗變，以人本化的發(fā)展觀指導(dǎo)公共政策設(shè)計(jì)和選擇，讓每個(gè)人都有享受到社會進(jìn)步的成果、公平獲得自身發(fā)展的機(jī)會，切實(shí)體會到人生每個(gè)階段的幸福感。

（作者單位：民政部政策研究中心）