□ 陳承新

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民主治理與群眾路線的制度空間

□ 陳承新

群眾路線是中國共產(chǎn)黨治國理政的一種基本方式。成都市學(xué)習(xí)貫徹群眾路線的實(shí)踐，是基于對群眾路線的理論優(yōu)勢和對治理的實(shí)踐意義的認(rèn)識，因應(yīng)本地治理困境而起，圍繞“三視三問”群眾工作法展開：通過制度預(yù)設(shè)，問需于民、問計(jì)于民；通過組織化培育，激發(fā)群眾民主參與，助推家園共治；通過構(gòu)建群眾民主監(jiān)督體系，問效于民。無論從機(jī)制、組織還是體系入手，成都的探索都統(tǒng)一于拓展群眾路線的制度空間以深化民主治理實(shí)效、增進(jìn)執(zhí)政黨的政治正當(dāng)性之中。成都實(shí)踐在機(jī)制、組織和體系上都存有改進(jìn)空間，促使人們由認(rèn)識民主治理與群眾路線互為依存，群眾路線的制度化出路也值得進(jìn)一步討論。

群眾路線 民主治理 制度空間

群眾路線是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。其基本工作框架是：“……將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富。”[1]成都的調(diào)研讓我們進(jìn)一步加深和拓寬了對于群眾路線的認(rèn)識和理解。

一、群眾路線的內(nèi)涵變化與治理意義

基于馬克思主義的群眾觀認(rèn)識基礎(chǔ)，[2]共產(chǎn)黨的本質(zhì)是代表人民，執(zhí)政使命是帶領(lǐng)人民群眾實(shí)現(xiàn)國家繁榮和民族復(fù)興，因此，群眾路線首先在理論上成為中國共產(chǎn)黨理政治國的一種基本方式。從黨史角度理解當(dāng)下開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)可以看出，這是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國夢的必然要求，是新形勢下密切黨群關(guān)系、解決群眾反映的突出問題的重要措施，也是保持黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的內(nèi)在要求。

在中國共產(chǎn)黨的話語體系中，“群眾路線”實(shí)際上揭示了共產(chǎn)黨的主要思想、路線、方針的實(shí)質(zhì)，從根本上規(guī)定了黨和人民的關(guān)系，確立了思想路線、政治路線、組織路線的核心，確立了黨的基本職責(zé)，規(guī)定了黨的最基本的領(lǐng)導(dǎo)方法與工作方法。

但是，群眾路線的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生變化，重心不斷調(diào)整。建國前后主要是側(cè)重工作方法，到中共“八大”時(shí)轉(zhuǎn)向民主制度的發(fā)展，[3]再到改革開放以后，著重于思考權(quán)力的歸屬、配置、行使，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑，以及權(quán)力行使正當(dāng)性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，執(zhí)政黨倡導(dǎo)和踐行群眾路線，希望在群眾路線框架下形成一種新的戰(zhàn)略來回應(yīng)關(guān)于政治正當(dāng)性的質(zhì)疑，借助群眾路線教育進(jìn)一步構(gòu)建或者鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政的正當(dāng)性，從而把執(zhí)政地位延續(xù)下去。[4]這構(gòu)成了群眾路線不斷發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

在執(zhí)政黨內(nèi)倡導(dǎo)和堅(jiān)持群眾路線，正是政治體制改革推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需求。在中國，成功的政治體制改革需要滿足一些條件，包括能夠?qū)⒚裰髋c治理結(jié)合起來，因?yàn)槊裰髋c治理的有效結(jié)合是任何政治文明發(fā)展的主要趨勢；具有可操作的切入點(diǎn)；等等。從群眾路線切入，可能會(huì)滿足政治體制改革的這些要求。堅(jiān)持群眾路線意味著群眾是執(zhí)政決策者的認(rèn)識對象，又是決策形成的客觀基礎(chǔ)。堅(jiān)持群眾路線對于中共黨內(nèi)各級干部群體的政策研究制定工作提出了原則性的要求，即政策首先產(chǎn)生于實(shí)踐的需求，是政策研究者與決策者以群眾視角深入實(shí)踐、認(rèn)識實(shí)踐并結(jié)合其專業(yè)知識和專業(yè)方法的綜合產(chǎn)物。

二、成都市學(xué)習(xí)貫徹群眾路線的實(shí)踐創(chuàng)新

成都市學(xué)習(xí)貫徹群眾路線的實(shí)踐，順應(yīng)了黨中央關(guān)于群眾路線學(xué)習(xí)教育實(shí)踐活動(dòng)的總要求，也是因應(yīng)成都本地的治理困境而發(fā)起，主要圍繞“三視三問”群眾工作法展開。這是對一貫堅(jiān)持群眾路線的各類生動(dòng)實(shí)踐的制度升級。該市自市委十一屆九次全會(huì)以來，堅(jiān)持把“視群眾為親人，問需于民；視群眾為老師，問計(jì)于民；視群眾為裁判，問效于民”貫穿于工作始終。成都的基層民主治理，正是“三視三問”群眾工作法的再次延伸，將共產(chǎn)黨“為人民服務(wù)”的立黨宗旨具體化、常態(tài)化、便捷化。

(一)通過制度預(yù)設(shè)，問需于民、問計(jì)于民

成都市各地依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，著眼于群眾路線的長效性和制度化，結(jié)合體制內(nèi)資源設(shè)計(jì)出相應(yīng)制度，為群眾搭建一個(gè)了解下情上策、表達(dá)合理訴求的制度平臺。

1. 民主議事協(xié)商制度：十年議事，協(xié)商出新

民主議事會(huì)是成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)意外收獲，直接促成新型基層治理機(jī)制的一次革新。村(居)民會(huì)議委托村(居)民議事會(huì)在其授權(quán)范圍內(nèi)行使村(社區(qū))級自治事務(wù)的決策權(quán)、議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村(社區(qū))黨組織書記為召集人，協(xié)商討論決定村(社區(qū))日常事務(wù)、監(jiān)督村(居)民委員會(huì)工作。議事會(huì)需要對村(居)民會(huì)議負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作，接受村(居)民會(huì)議監(jiān)督。至2009年，成都所有村和涉農(nóng)社區(qū)都已成立議事會(huì)，構(gòu)建起了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民(代表)會(huì)議或議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的新型村級治理機(jī)制。村民議事會(huì)成為農(nóng)民利益的實(shí)際代理人，成為村民委員會(huì)過度行政化的矯正者，成為農(nóng)村社會(huì)矛盾的化解者。

得益于多年村民議事會(huì)的實(shí)踐積累，成都彭州市探索如何與政治協(xié)商制度有機(jī)銜接，構(gòu)建區(qū)縣以下以基層民眾為主體的協(xié)商對話制度與渠道，整合與銜接原有的村民(居民)議事會(huì)與新建的鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商會(huì)，構(gòu)建市縣、鎮(zhèn)、村的三級民主協(xié)商平臺：市委統(tǒng)戰(zhàn)部內(nèi)設(shè)立市級社會(huì)協(xié)商對話聯(lián)席會(huì)議辦公室，統(tǒng)戰(zhàn)部部長召集組織部、宣傳部、市委黨校、民政局等成員單位召開聯(lián)席會(huì)議，指導(dǎo)工作和總體部署；鎮(zhèn)級社會(huì)協(xié)商會(huì)由鎮(zhèn)統(tǒng)戰(zhàn)委員或分管副書記牽頭，協(xié)商設(shè)計(jì)群眾切身利益的全鎮(zhèn)性重大事項(xiàng)；村(社區(qū))級議事會(huì)依然由村(社區(qū))黨組織書記召集，依據(jù)村(居)民會(huì)議授權(quán)，行使村(社區(qū))級自治事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。截至2013年7月3日，三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的協(xié)商會(huì)共收集議題30多個(gè)，對8個(gè)重大民生議題通過協(xié)商達(dá)成共識，已經(jīng)推動(dòng)實(shí)施。[5]在彭州試點(diǎn)工作取得初步成效的基礎(chǔ)上，崇州市也于2013年8月開始在轄下5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行試點(diǎn)工作。

該制度的突出特色在于：第一，搭建了上下結(jié)合、層層設(shè)計(jì)的市縣、鎮(zhèn)、村(社區(qū))三級民主協(xié)商平臺，實(shí)現(xiàn)了政治協(xié)商制度到縣為止的制度銜接；第二，在原有議事會(huì)對本村(社區(qū))重大事務(wù)履行決策權(quán)的基礎(chǔ)上，增加議事會(huì)的民主協(xié)商職能，對于涉及本村(社區(qū))但需要上級黨委政府支持的事項(xiàng)、信訪群眾反映的但本村(社區(qū))不能解決的問題開展會(huì)前協(xié)商、會(huì)中協(xié)商和會(huì)后監(jiān)督，增強(qiáng)群眾的主體意識，提高基層政權(quán)認(rèn)同度。

2. 分層分階段聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制

如何堅(jiān)持群眾路線？成都大邑縣的思考是，分層次、分階段構(gòu)建黨員干部聯(lián)系服務(wù)群眾的長效機(jī)制，細(xì)化解決服務(wù)群眾“最后一公里”的要點(diǎn)，將群眾路線落到每一實(shí)處，密切黨群、干群關(guān)系。

該類分層分階段聯(lián)系服務(wù)群眾的做法被大邑縣稱為動(dòng)態(tài)建賬、民主議賬、務(wù)實(shí)銷賬、公開曬賬、滿意結(jié)賬的“五賬法”。其中，動(dòng)態(tài)建賬側(cè)重于民情收集制度，由領(lǐng)導(dǎo)和縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)、組干部帶頭，組織、引導(dǎo)基層議事會(huì)成員、政協(xié)委員、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)管理員、黨代表、人大代表參與，定期走訪各自聯(lián)系的村、社區(qū)、村組和農(nóng)戶，多途徑收集民情。每個(gè)村(社區(qū))活動(dòng)中心設(shè)立民情收集站，村(社區(qū))干部輪流坐班，隨時(shí)接待群眾來電、來訪。以民情一戶一檔信息登記卡為基礎(chǔ)，匯總、梳理各級干部收集的民情，分層、分類建立民情臺賬，定期更新。截至2014年2月末，大邑全縣共建立村(社區(qū))明細(xì)賬532本、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合賬60本、縣級重點(diǎn)賬27本，共收集民生訴求問題6848條、困難群眾6051戶信息、不穩(wěn)定因素332個(gè)。

對于收集的社情民意，首先，分層次定期召開村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、縣級部門、縣委的擴(kuò)大會(huì)議，民主議賬；其次，按照分級、分類、分批解決問題的思路，研究制定切實(shí)可行的解決方案。根據(jù)賬本所提問題的不同屬性以及群眾差別化、個(gè)性化的服務(wù)需求特點(diǎn)，發(fā)揮黨組織、基層自治組織、社會(huì)組織、小微經(jīng)濟(jì)組織的各自優(yōu)勢，構(gòu)建綜合便民服務(wù)體系。該縣依靠村務(wù)公開欄、群眾公開信、村(社區(qū))曬賬大會(huì)、縣公眾信息網(wǎng)等方式，接受群眾監(jiān)督，群眾滿意方可結(jié)賬。

這一分層分階段聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制的突出特點(diǎn)在于：關(guān)注到了群眾路線在實(shí)際運(yùn)行過程中存在的粗略化、不對癥等問題，注重分類、分層、分級等細(xì)分類目的精細(xì)化思路設(shè)計(jì)制度，增強(qiáng)群眾路線落實(shí)的科學(xué)化程度，不僅將不同類型的問題控制在不同層面，也增大了群眾的不同問題得以解決的可能性。

成都市黨員干部為實(shí)踐“三視三問”群眾工作法，推進(jìn)了以“三進(jìn)”、“聯(lián)村幫戶三個(gè)一”等為載體的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，即：結(jié)合“雙聯(lián)系”、“聯(lián)村幫戶三個(gè)一”等活動(dòng)“進(jìn)農(nóng)村”；結(jié)合“雙報(bào)到”活動(dòng)“進(jìn)社區(qū)”；結(jié)合民營企業(yè)座談會(huì)等形式“進(jìn)企業(yè)”；結(jié)合開展“學(xué)校日”活動(dòng)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“進(jìn)學(xué)?！?；結(jié)合“三進(jìn)”活動(dòng)和四級政務(wù)微博體系“進(jìn)窗口”。據(jù)介紹，“三個(gè)一”活動(dòng)開展以來，市級各部門單位組織3642名領(lǐng)導(dǎo)干部深入599個(gè)受災(zāi)村2314戶6341名受災(zāi)群眾家中，主動(dòng)對接，幫助解決急需問題，解決受災(zāi)群眾實(shí)際困難。開展“三進(jìn)”活動(dòng)至今，已有12位市級領(lǐng)導(dǎo)、36位局級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)直播間、政務(wù)中心、接訪大廳，現(xiàn)場回答并解決群眾反映問題100多件。[6]

(二)通過組織化培育，激發(fā)群眾民主參與，助推家園共治

過于剛性的結(jié)構(gòu)在遇到外力時(shí)可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的崩潰，成都借社會(huì)組織搭建起干群溝通的緩沖互動(dòng)帶。

1. “自改委”促成政府、居民協(xié)同舊改

曹家巷舊城改造項(xiàng)目是成都市城北舊城改造工程中的一個(gè)難點(diǎn)，其成功關(guān)鍵在于，以曹家巷居民自治改造委員會(huì)為載體，探索“群眾主體、政府主導(dǎo)、單位協(xié)同、依法改造”的舊城改造模式，幾乎每個(gè)拆遷環(huán)節(jié)都由政府和居民協(xié)同完成，傳遞出借組織化培育推進(jìn)群眾民主參與的治理信息。

金牛區(qū)曹家巷一二街坊棚戶區(qū)共有各種類型房產(chǎn) 3756套、3364戶、面積19.4萬平方米，建筑接近使用壽命，絕大多數(shù)群眾要求改造的愿望強(qiáng)烈。但公房歷經(jīng)數(shù)十年幾易其主，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，各方安置訴求也復(fù)雜多樣。2012年1月開始入戶調(diào)查之際，有人提議拆遷決策應(yīng)該由居民共同參與，當(dāng)晚即推選出自己的居民代表，代表全體居民去和政府協(xié)調(diào)改造事宜。在征求片區(qū)所有住戶意愿的基礎(chǔ)上，形成自治改造曹家巷項(xiàng)目的決定，之后在市、區(qū)兩級政府的指導(dǎo)下，居民公開投票選出13名住戶代表成為委員，曹家巷自治改造委員會(huì)(以下簡稱“自改委”)正式成立。

“自改委”擔(dān)當(dāng)政府和居民溝通的橋梁。居民有問題，隨時(shí)可以找自改委委員反映，委員們了解情況后隨時(shí)匯報(bào)給指揮部。在曹家巷的拆遷中，“自改委”收集和反映廣大群眾對危舊房改造的意見和建議；組織發(fā)動(dòng)全體住戶自我教育、自我管理、自我約束，維護(hù)合法權(quán)益，依靠絕大多數(shù)群眾做好少數(shù)人漫天要價(jià)、阻撓搬遷的工作，引導(dǎo)少數(shù)人服從、支持、配合自治改造；對規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和返遷安置方案提出意見和建議，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和返遷安置方案批準(zhǔn)后，配合入戶征求意愿并簽訂協(xié)議；對實(shí)施返遷安置房建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督；返遷安置房建成后，配合住戶返遷入住。

通過居民代表抽取評估公司評估拆遷、鄰里互助明確權(quán)屬、已簽約戶說服引導(dǎo)未簽約戶等方式，十年改不動(dòng)的曹家巷拆遷工作得以啟動(dòng)實(shí)施，一批多年拆不掉的“釘子戶”也實(shí)現(xiàn)了順利拆除。[7]2013年8月31日，所有房屋騰退完成。選擇異地安置的居民已于2014年年前住進(jìn)大型社區(qū)新房。預(yù)計(jì)兩年后，曹家巷片區(qū)將建成嶄新的商住綜合體，選擇回遷的曹家巷人將住上電梯新房。[8]

面對權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、安置訴求多樣的曹家巷舊改課題，上通下達(dá)、協(xié)同共治是成都曹家巷拆遷改造順利推進(jìn)的重要原因。金牛區(qū)通過“自改委”這一組織化平臺，廣泛團(tuán)結(jié)群眾、發(fā)動(dòng)群眾，匯聚民智民力，較好地平衡了拆遷群眾的不同利益訴求。

2. 培育樞紐型社會(huì)組織，助推社區(qū)家園共治

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推進(jìn)，社會(huì)自主性潛能不斷爆發(fā)釋放出來，基層社區(qū)民眾意欲從準(zhǔn)行政層級的街道—居委會(huì)治理向家園共治轉(zhuǎn)變的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，如何正確引導(dǎo)基層群眾推進(jìn)社區(qū)家園治理？通過培育樞紐型社會(huì)組織，或催生更多社會(huì)組織，或提高它們的社會(huì)服務(wù)專業(yè)能力，助推社區(qū)家園共治，成為成都民主治理的另一種思路。錦江區(qū)社會(huì)組織自身的壯大和組織所駐社區(qū)的發(fā)展正是得益于這一思路。

水井坊街道的黨員干部在思考如何推進(jìn)社區(qū)自治工作中萌生扶持樞紐型組織的構(gòu)想，開始全方位支持社會(huì)組織協(xié)同治理。第一，提供硬件支持，包括辦公場地、項(xiàng)目資金等，引進(jìn)優(yōu)秀外來社會(huì)組織和培育社區(qū)社會(huì)組織，幫助社會(huì)組織在基層社區(qū)“落地生根”。第二，為社會(huì)組織協(xié)同參與社區(qū)治理提供政策支持，在街道辦的工作權(quán)限范圍內(nèi)給予社會(huì)組織盡可能大的自主權(quán)利，催生社會(huì)組織“發(fā)芽”。第三，在社區(qū)治理事務(wù)中充分利用和協(xié)調(diào)社區(qū)資源，引導(dǎo)社會(huì)組織分工協(xié)作，發(fā)揮各家所長，各盡所能開展項(xiàng)目，引導(dǎo)社會(huì)組織“開花”，促進(jìn)社區(qū)治理的創(chuàng)新與探索。例如，社會(huì)組織“愛有戲”組織最初自我定位為公益性社會(huì)組織，以做文化傳播為主。水井坊街道于2012年初提出讓“愛有戲”組織嘗試居民自治類公益項(xiàng)目，鼓勵(lì)其在居民自治方面展開探索。目前，“愛有戲”組織已經(jīng)將居民自治領(lǐng)域的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展院落興趣小組、舉辦市民論壇等能力建設(shè)方面，幫助居民學(xué)習(xí)民主議事規(guī)則，提高自治能力。另有“與孩子一起成長”組織專注于青少年教育活動(dòng)。第四，敦促轄區(qū)社會(huì)組織及時(shí)成立黨支部，把黨建工作納入社會(huì)組織能力評估體系，每年組織服務(wù)對象、社區(qū)群眾等組成評估組，對社會(huì)組織“全面體檢”，黨建工作不合格者將被取消政府資助、政策優(yōu)惠以及承接政府購買服務(wù)的資格，確保社會(huì)組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效、有序的基層民主治理。轄區(qū)內(nèi)的“愛有戲”等組織都已紛紛成立黨支部，作為政府監(jiān)督社會(huì)組織依法參與社區(qū)治理的途徑和雙方有效溝通的橋梁，有序參與民主治理。

目前，得益于轄區(qū)內(nèi)樞紐型社會(huì)組織的帶動(dòng)和技術(shù)引入，10個(gè)院落進(jìn)行了開放空間會(huì)議試點(diǎn)，各自建立了社區(qū)書屋、“長者家園”、“三點(diǎn)半課堂”、基層黨組織服務(wù)點(diǎn)等，形成議事制度、院規(guī)民約，為青少年提供托管服務(wù)，為老年人提供聊天娛樂場所，為居民提供閱讀空間，為院落組織提供聚會(huì)議事場所。同時(shí)，在不具備建立實(shí)體空間的院落建立商議和解決問題的虛擬開放空間。自上述技術(shù)引入和活動(dòng)開展以來，居民激發(fā)出內(nèi)生動(dòng)力和熱情，由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與，先后解決了院落停車、物業(yè)管理、小區(qū)綠化等關(guān)涉群眾切身利益的問題，將原本復(fù)雜錯(cuò)綜的居民自治工作程序化、簡單化、規(guī)范化。

治理越往基層，所涉問題越繁復(fù)龐雜，此時(shí)如何將職能轉(zhuǎn)變與基層民眾參與治理的熱情、潛能相對接？成都提供了一種組織化思路，通過培育樞紐型社會(huì)組織，助推社區(qū)家園自治，也隨之豐富了民主治理的內(nèi)涵。

(三)通過構(gòu)建群眾民主監(jiān)督體系，問效于民

講求問需于民、問計(jì)于民、問效于民的成都“三視三問”群體主體工作法，立足點(diǎn)在于問效于民，這關(guān)系到執(zhí)政黨政府政策的合法性，關(guān)系到執(zhí)政地位的政治正當(dāng)性，也正是中國共產(chǎn)黨倡導(dǎo)和踐行群眾路線的目的。對此，青羊區(qū)整合了監(jiān)事會(huì)、“雙述雙評”等成都普遍推開的民主監(jiān)督舉措，這一做法在成都頗具代表性。

基層監(jiān)事會(huì)已在成都普遍推廣建立，青羊區(qū)建立了社區(qū)監(jiān)事會(huì)群眾主體監(jiān)督機(jī)制，公開選舉產(chǎn)生由6名成員組成的社區(qū)監(jiān)事會(huì)，作為社區(qū)自治事務(wù)的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受居民(代表)會(huì)議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使社區(qū)自治事務(wù)的監(jiān)督權(quán)，對居民(代表)會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受居民的監(jiān)督。

在此基礎(chǔ)上，開展社區(qū)干部“雙述雙評”群眾滿意率評價(jià)監(jiān)督。一方面，吸納群眾參與監(jiān)督。每年年終，由社區(qū)工作者就開展群眾工作等情況進(jìn)行個(gè)人履職述職和實(shí)績公示，而后以選舉對象和工作服務(wù)對象為測評主體、以上級組織和社區(qū)群眾為評議主體，進(jìn)行滿意度分類測評。另一方面，強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果的剛性運(yùn)用。社區(qū)“兩委”成員測評的不滿意率達(dá)到30%以上的，責(zé)令其辭職或啟動(dòng)罷免程序；社區(qū)專職工作者考核結(jié)果為基本稱職的，由街道黨工委、辦事處提出限期整改要求；考核結(jié)果為不稱職或連續(xù)兩年為基本稱職的，不發(fā)放績效獎(jiǎng)金，不予續(xù)聘。

此外，還開展民生項(xiàng)目“一事一評”和院落整改“三色管理”的監(jiān)督。社區(qū)監(jiān)事會(huì)對民生項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督，采取入戶明白單、公開欄、數(shù)字社區(qū)等方式全方位發(fā)布信息，保證群眾對方案、經(jīng)費(fèi)和進(jìn)展等實(shí)施監(jiān)督；項(xiàng)目完成后，監(jiān)事會(huì)組織不少于100人的利益相關(guān)群眾進(jìn)行滿意度測評，群眾不滿意率超過30%的民生項(xiàng)目，要求限期整改直至達(dá)標(biāo)。據(jù)了解，自實(shí)施“一事一評”監(jiān)督后，黨員群眾對民生項(xiàng)目的測評滿意率達(dá)到96.2%，同比提高5.1%，社區(qū)黨委連續(xù)三年群眾滿意度達(dá)到98.5%以上。院落整改“三色管理”，是院落居民提出院落整改需求，院落議事小組形成整改方案，整改效果和日常維護(hù)由院落居民公開進(jìn)行滿意度評價(jià)，社區(qū)黨委按照群眾滿意度結(jié)果進(jìn)行紅黃藍(lán)三色管理，除群眾評估為需要進(jìn)一步完善的“黃牌院落”以外，對群眾滿意度低的“紅牌院落”作限期整改，對群眾滿意度高的“藍(lán)牌院落”作示范推廣，并給予專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)。

不同于上述全程監(jiān)督三大機(jī)制，錦江區(qū)借助黨風(fēng)廉政建設(shè)，全面推進(jìn)社區(qū)服務(wù)、管理、監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化。第一，全面設(shè)立社區(qū)紀(jì)委，規(guī)范民主管理。2013年初在全區(qū)所轄社區(qū)全部建立社區(qū)紀(jì)委和社區(qū)居務(wù)公開監(jiān)督小組。社區(qū)紀(jì)委成員515名，協(xié)助社區(qū)黨組織開展黨風(fēng)廉政建設(shè)，對同級黨組織和黨員實(shí)施監(jiān)督；居務(wù)公開監(jiān)督小組成員627名，協(xié)助紀(jì)委成員做好居民代表大會(huì)決議決定執(zhí)行情況、居務(wù)公開情況和資金管理情況的監(jiān)督工作，協(xié)調(diào)和督促區(qū)級部門制定和完善居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作守則、社區(qū)議事協(xié)商、民主聽證等制度。第二，加強(qiáng)院落和“兩新”組織紀(jì)檢監(jiān)督，推進(jìn)基層反腐倡廉網(wǎng)格化。在社區(qū)黨委下屬院落和“兩新”組織等黨組織中設(shè)立紀(jì)律檢查委員，協(xié)助黨組織加強(qiáng)黨風(fēng)廉政工作；在居民小組設(shè)立廉情監(jiān)督員，協(xié)助社區(qū)紀(jì)委監(jiān)督黨員、干部和社區(qū)工作人員廉潔履職情況，并借助社區(qū)廉政相關(guān)的網(wǎng)站、65個(gè)廉政書屋、49個(gè)小廣場、1347個(gè)展示欄和宣傳隊(duì)伍等，開展廉政宣教，形成社區(qū)—小區(qū)兩級聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)。繼續(xù)深化社區(qū)“三務(wù)”公開和基層公開綜合服務(wù)監(jiān)管平臺建設(shè)，據(jù)悉，訪問群眾總量達(dá)131.4萬人次，拓寬了群眾參與基層民主治理的渠道。

通過上述踐行群眾路線的思路和方法，成都市得以不斷提升服務(wù)群眾的廣度與質(zhì)量，回應(yīng)群眾多元需求。

三、民主治理與群眾路線的制度空間

成都各級黨組織踐行群眾路線的思路清晰，方法新穎，無論從機(jī)制、組織還是體系入手，成都的探索都統(tǒng)一于拓展群眾路線的制度空間以深化民主治理實(shí)效、增進(jìn)執(zhí)政黨政治正當(dāng)性之中。成都實(shí)踐也存在缺憾，其在拓展群眾路線的制度空間時(shí)依然留有較大余地和施展空間，其探索也啟發(fā)筆者對于民主治理與群眾路線的制度空間作出進(jìn)一步思考。

(一)成都踐行群眾路線的制度空間評述

上述堅(jiān)持群眾路線的實(shí)踐，只是成都多元?jiǎng)?chuàng)新中的幾個(gè)側(cè)面，它們是驚艷的，也存在不可否認(rèn)的缺憾。

1. 制度預(yù)設(shè)空間

在通過制度預(yù)設(shè)，問需于民、問計(jì)于民的踐行思路中，如何使得議事會(huì)在法定框架內(nèi)長期、有序地存續(xù)，還面臨一系列問題。值得注意的是，有些議事會(huì)成員雖然勇于發(fā)聲，但由于缺乏必要的法律知識，對有些問題的政策界限心中無數(shù)，盲目議事，有時(shí)就議出了違背法律法規(guī)的“決策”來。為了促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的有效溝通，必須保障主體權(quán)益，明確村民議事會(huì)的法律地位，為鄉(xiāng)村治理的有效溝通提供良好的制度保障；疏通溝通渠道，進(jìn)一步發(fā)揮好村民各種組織的作用，為鄉(xiāng)村治理有效溝通建構(gòu)健全的網(wǎng)絡(luò)體系；完善溝通機(jī)制，進(jìn)一步形成政府“掌舵”和村民“劃槳”的合力，為鄉(xiāng)村治理有效溝通提供持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力。[9]成都的議事會(huì)建設(shè)相對規(guī)范，相關(guān)配套制度也較齊全，進(jìn)一步明確議事會(huì)的法律地位和法律邊界，相信其議事會(huì)發(fā)展能夠走得更遠(yuǎn)。

對于基層協(xié)商民主制度的設(shè)計(jì)也存在著如何與既有的體制有機(jī)銜接的問題。不但有許多社會(huì)協(xié)商對話的制度、平臺、組織、規(guī)則、程序、方法、內(nèi)容等方面需要進(jìn)一步斟酌完善和整合，需要進(jìn)一步等待更多實(shí)踐的檢驗(yàn)，而且尚有一些問題存疑。將村(社區(qū))基層自治組織的議事會(huì)納入層級協(xié)商對話體系中是否恰當(dāng)？黨員干部分層分類聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制同樣存在這個(gè)問題。以統(tǒng)戰(zhàn)部主導(dǎo)推行的社會(huì)協(xié)商對話制度與以組織部、民政部門主導(dǎo)推行的民主議事制度如何在更高的層面上進(jìn)行協(xié)調(diào)或整合？仍有待思考。

2. 組織化培育空間

在通過組織化培育，激發(fā)群眾參與家園共治的思路中，“自改委”促成政府、居民協(xié)同舊改在具體實(shí)施的方法上存在著值得商榷的方面。盡管當(dāng)?shù)卣岢?，在落?shí)國務(wù)院征收條例方面嚴(yán)格按法律辦事，然其依靠絕大多數(shù)群眾做好少數(shù)人漫天要價(jià)、阻撓搬遷的工作，引導(dǎo)少數(shù)人服從、支持、配合自治改造的方法，存在滑向侵犯私人權(quán)利的危險(xiǎn)。根據(jù)中央電視臺于2013年11月17日上午的實(shí)況畫面，居民組織起宣傳隊(duì)圍到樓下，敲鑼打鼓喊喇叭動(dòng)員不愿拆遷者。群眾這般參與做群眾的工作，有人斥之為“挑起群眾斗群眾”。無論如何評價(jià)，對于以大多數(shù)群眾做少數(shù)群眾的方法，需要保持一定的保留態(tài)度。

通過培育樞紐型社會(huì)組織，助推社區(qū)家園自治的方法也需要進(jìn)一步完善。筆者在錦江區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，街道社區(qū)對于愛有戲等轄區(qū)內(nèi)的樞紐型社會(huì)組織竭盡扶持之道，不但提供硬件支持、政策傾斜，而且引導(dǎo)其全力參與到社區(qū)民主治理當(dāng)中。政府在職能轉(zhuǎn)型過程中，能夠以謙遜學(xué)習(xí)的態(tài)度向社會(huì)組織學(xué)習(xí)，能夠?yàn)樯鐣?huì)組織發(fā)育創(chuàng)造條件，是值得肯定和發(fā)揚(yáng)的；但是，在學(xué)習(xí)和培育的過程中，要把握好社會(huì)組織與社區(qū)居委會(huì)的角色協(xié)同關(guān)系，進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)和社會(huì)組織在基層自治中的權(quán)責(zé)劃分，把握好社會(huì)組織深入基層民主治理的角色邊界和行為尺度，避免在培育社會(huì)組織的進(jìn)程中逐漸迷失政府應(yīng)當(dāng)承載的角色和權(quán)責(zé)。對于開放空間技術(shù)等西方參與式方法也需要辯證看待，注意其使用過程中可能出現(xiàn)的政治意識引導(dǎo)錯(cuò)位問題。

3. 體系架構(gòu)空間

在通過構(gòu)建群眾民主監(jiān)督體系，問效于民的踐行思路中，建議直接從黨代表大會(huì)入手，由黨代表大會(huì)增設(shè)審查黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者如何貫徹群眾路線的環(huán)節(jié)，要求黨委會(huì)或者黨的領(lǐng)導(dǎo)人向代表大會(huì)報(bào)告群眾路線的執(zhí)行情況，接受代表的質(zhì)詢。

另一方面，要防范基層民主治理的異化。層層設(shè)置測評指標(biāo)，實(shí)施結(jié)果導(dǎo)向的績效型考核，這一制度設(shè)計(jì)的初衷是可以理解的，但似有以行政測評指標(biāo)考核基層治理的形式主義之嫌。在體系設(shè)計(jì)中，也要繼續(xù)加大群眾的參與空間。要轉(zhuǎn)換思路，更多地不是從層層考核而是從增強(qiáng)民眾家園共治的歸屬感和責(zé)任心入手進(jìn)行體系架構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，真正回歸到基層民主治理的原旨。

(二)中國民主治理與群眾路線互為依存

“成都探索”促使筆者對于民主治理與群眾路線的制度空間作進(jìn)一步思考。

民主治理是在當(dāng)下中國社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益多元的背景下，問題和矛盾錯(cuò)綜交織，無法按照傳統(tǒng)的單向度思維得以解決的產(chǎn)物，它對于政府、民眾、市場的多方協(xié)作提出了高要求，對于民眾的自主性和參與精神抱持高期望。群眾路線的政治學(xué)意義則在于其包含了權(quán)力授予方與權(quán)力行使方即群眾與共產(chǎn)黨的關(guān)系、利益表達(dá)與利益整合的關(guān)系、政治評價(jià)與政策制定的關(guān)系以及民眾與政府的關(guān)系等多層次重要關(guān)系。從中國共產(chǎn)黨角度來看，群眾路線就是多數(shù)人的路線，或者說是居于少數(shù)人地位的先進(jìn)者，怎么處理與多數(shù)人關(guān)系的路線。從執(zhí)政黨政府的角度考量，群眾路線就是如何通過在政策制定過程強(qiáng)調(diào)政策評價(jià)、如何既保障民眾的利益表達(dá)又能有效整合各方利益等，建構(gòu)理想政府、重塑和諧官民關(guān)系。因此，離開黨群關(guān)系談中國的民主治理無異于建空中樓閣。

群眾路線中的基點(diǎn)是群眾觀念，群眾觀念的核心是人民群眾是社會(huì)歷史發(fā)展的主體，黨的執(zhí)政地位來自人民的認(rèn)可。因此，倡導(dǎo)和踐行群眾路線要解決的核心問題是執(zhí)政地位的政治正當(dāng)性，現(xiàn)在搞的群眾路線教育，戰(zhàn)略上的考量其實(shí)是回應(yīng)政治正當(dāng)性。換句話講，是想借助群眾路線教育去進(jìn)一步構(gòu)建或者鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政的正當(dāng)性。成都的例子恰恰證明了在社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益多元的背景下立足群眾路線展開民主選舉、民主管理、民主參與、民主監(jiān)督的重要性，那些思路和方法在機(jī)制、組織和體系層面強(qiáng)化了執(zhí)政黨的政治正當(dāng)性。

民主治理的思路多從國家與社會(huì)的關(guān)系入手，而群眾路線的思路更多是基于中國政治場景的執(zhí)政黨與人民之間的黨群關(guān)系視角，內(nèi)在邏輯是依靠黨群關(guān)系的改善來消解公民國家關(guān)系中的委托代理關(guān)系存在的各種問題。[10]這種邏輯需要一個(gè)基本的前提，就是領(lǐng)導(dǎo)黨本身能夠有效地自我糾錯(cuò)。但自我糾錯(cuò)必然存在內(nèi)生性困難和限度，由此不可避免地在利益獲得和身份認(rèn)同上發(fā)生各種各樣的偏差，導(dǎo)致政黨與社會(huì)雙重的內(nèi)卷化。由于解放以后，人民在利益上依附于黨，政黨如果覺得沒必要去認(rèn)同群眾，則對群眾的要求不敏感或過度敏感，不回應(yīng)或過度回應(yīng)，就出現(xiàn)脫離群眾的內(nèi)卷化趨勢。倘若民主治理基于的國家社會(huì)關(guān)系不明確，群眾也會(huì)內(nèi)卷化，會(huì)更多地效忠于黨，而不是演化成一種真正自主性的社會(huì)群體。

因此，民主治理與群眾路線互為依存。對于群眾路線的理解務(wù)必結(jié)合民主治理，與時(shí)俱進(jìn)。

(三)當(dāng)前踐行群眾路線的制度化選擇

結(jié)合成都調(diào)研和思考，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前踐行群眾路線的制度化解決之道值得進(jìn)一步討論。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展和社會(huì)分化的加快，群眾的利益和訴求已經(jīng)而且必將繼續(xù)趨于多元化。另一方面，深受中國傳統(tǒng)政府治理思維和治理體系的影響，群眾傾向于將所有問題都訴諸政府解決。一旦出了問題或者問題沒有得到及時(shí)解決，政府的治理能力和執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性就會(huì)受到質(zhì)疑，政府也在自己與民眾共同勾畫的全權(quán)管理社會(huì)的童話中而不能自拔。大包大攬的治理體系，只能帶來治理主體精疲力竭而收獲的滿意度卻不高的結(jié)果，凸顯治理能力的低下。

所以，對于群眾路線的理解務(wù)必結(jié)合民主治理的要義。群眾路線的一方面涵義是需要密切聯(lián)系群眾，另一方面的內(nèi)涵是放手讓群眾去做群眾能做的事。

第一，貫徹群眾路線首先要深化民主政治建設(shè)。群眾路線要求的民主既包含協(xié)商民主，也包含選舉民主。根據(jù)群眾路線的基本要求，人民是主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部需要人民認(rèn)可，這就是選舉民主；從群眾中來到群眾中去的過程就是協(xié)商的過程，也就是協(xié)商民主。成都對于基層協(xié)商民主制度的關(guān)注和探索尤其體現(xiàn)了這一思路。

第二，搭建聯(lián)系群眾平臺要與群眾的真實(shí)需求對接起來。例如，有些地區(qū)通過電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政等手段為群眾搭建民意溝通平臺，確實(shí)也有了一個(gè)社情民意的收集和分類機(jī)制，但是群眾更重視眼前存在的問題是否得到解決。實(shí)行的關(guān)鍵在于落實(shí)和尺度的把握。群眾反映的問題，有的是合理的，有的是不合理的，有的是需要政府部門解決的，有的不是政府部門的問題。成都的“五賬法”、“五進(jìn)”活動(dòng)等分層分類聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制值得學(xué)習(xí)。

第三，應(yīng)該找出類似成都探索的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，對于群眾反映的涉及各個(gè)工作部門的問題應(yīng)當(dāng)放到各部門聯(lián)席會(huì)議上，對于大家反映比較強(qiáng)烈的問題進(jìn)行歸類，由一個(gè)比較權(quán)威的部門機(jī)構(gòu)牽頭，定期召開聯(lián)席會(huì)議。將聯(lián)席會(huì)議機(jī)制推廣到基層各個(gè)層級。

第四，長效化群眾監(jiān)督和評價(jià)制度。群眾路線一個(gè)非常核心的問題是，領(lǐng)導(dǎo)者的理論是否符合實(shí)際必須統(tǒng)一在群眾身上，而不是統(tǒng)一在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)自己身上。成都架構(gòu)全過程民主監(jiān)督體系，包括群眾參與的開放式績效評價(jià)和多維的問責(zé)制，是對這一方面的回應(yīng)。

當(dāng)然，群眾路線的制度空間還存在不少值得探討的方面，例如，需要一個(gè)科學(xué)合理的利益代表機(jī)制。群眾路線歸根到底講的就是共產(chǎn)黨作為少數(shù)如何代表、團(tuán)結(jié)作為社會(huì)多數(shù)的群眾。代表需要主觀意向，更需一套機(jī)制設(shè)定，能夠基本準(zhǔn)確地反映和區(qū)分多數(shù)人的意志、特定群體的意志、特定區(qū)域的意志等等。中國現(xiàn)實(shí)政治生活中存在著多種代表機(jī)制，問題在于，如何把共產(chǎn)黨的代表機(jī)制、人民代表大會(huì)的代表機(jī)制、政治協(xié)商會(huì)議的代表機(jī)制，以及政治協(xié)商會(huì)議框架之外的社會(huì)團(tuán)體的代表機(jī)制和公民個(gè)體的代表機(jī)制，在共產(chǎn)黨群眾路線的框架內(nèi)作有效的協(xié)調(diào)和平衡，使群眾的各種需求得到充分表達(dá)。又如，在多元社會(huì)中，利益平衡是一個(gè)根本問題，在執(zhí)政黨層面，最大的一項(xiàng)利益平衡就是個(gè)體權(quán)利與公共利益之間的平衡，這也是憲法要解決的基本問題。群眾路線就是要保障群眾利益。因此從群眾路線衍生出來，要想把利益關(guān)系平衡好，本質(zhì)要求就是把憲法秩序建構(gòu)好。這是成都“自改委”成功推進(jìn)舊改留給我們的叩問。

綜上所述，貫徹落實(shí)群眾路線可以成為深化民主政治的切入點(diǎn)。在現(xiàn)代政治實(shí)踐中，倘若依循群眾路線來推進(jìn)政治體制改革，促進(jìn)和完善民主治理，必須要非常清晰地懂得其本身有多大的制度空間，了解運(yùn)用群眾路線解決問題的類型與條件。因此，隨著群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的持續(xù)開展，成都市結(jié)合民主治理踐行群眾路線的制度化思路與舉措依然凸顯出進(jìn)一步研究和思考的價(jià)值。

[1]毛澤東選集(第3 卷)[M].北京:人民出版社,1991.

[2]馬克思恩格斯全集(第10卷)[M].北京:人民出版社,1998.

[3]劉少奇選集(上卷)[M].北京：人民出版社，1985.

[4]中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上的講話(2013年6月18日)[EB/OL].群眾路線網(wǎng)，http://qzlx.people.com.cn/n/2013/0726/c365007-22344078.html/2014-05-05.

[5]張醒非、李新華.成都：協(xié)商民主在基層[J].中國統(tǒng)一戰(zhàn)線,2013(9).

[6]密切聯(lián)系群眾成都市深入開展“五進(jìn)”活動(dòng)[EB/OL].四川省人民政府網(wǎng)，http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2013/8/21/10273885.shtml/2014-05-05.

[7]李后強(qiáng)、楊林興.從“一二三”經(jīng)驗(yàn)看踐行群眾路線[N].四川日報(bào),2014-04-02.

[8]成都曹家巷棚改樣本：借自改破解“天下第一難”[EB/OL].北方網(wǎng)，http://www.enorth.com.cn/2014-07-10.

[9]楊繼榮.論鄉(xiāng)村治理中的有效溝通——以成都市村民議事會(huì)為例[J].中共四川省委黨校學(xué)報(bào),2012(2).

[10]余遜達(dá).群眾路線可成為深化民主切入點(diǎn)[J].鳳凰大學(xué)問,2013(65).

(責(zé)任編輯：黃俊堯)

2014年中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程基層治理與民主建設(shè)項(xiàng)目組成果之一。

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1243(2015)02-0024-08

作者：陳承新，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員，世界社會(huì)主義中心特邀研究員，政治學(xué)博士，主要研究方向：政治文化、民主治理。郵編100028