張 軍

（人力資源和社會保障部社會保障研究所 北京 100029）

建筑業(yè)參加工傷保險比率低之分析

張 軍

（人力資源和社會保障部社會保障研究所 北京 100029）

建筑業(yè)是發(fā)生工傷事故高風險行業(yè)，也是農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)較多的行業(yè)，如何使建筑企業(yè)參加工傷保險，有效保障工傷人員的權(quán)益，是社會保障部門的重要工作。本文對建筑業(yè)參加工傷保險比率低進行分析，對于推進建筑企業(yè)參加工傷保險有參考作用。

建筑企業(yè)；工傷保險

《工傷保險條例》實施后，政府部門有針對性地推進了煤炭、建筑等高風險行業(yè)參加工傷保險的工作。一些地方根據(jù)建筑行業(yè)的特點，探索出適合建筑行業(yè)農(nóng)民工的參保政策和措施，但是從全國層面看，建筑業(yè)參保率整體較低，而且近兩年參保總?cè)藬?shù)不升反降。建筑業(yè)農(nóng)民工工傷待遇不落實，工傷權(quán)益得不到保障的問題仍然較為突出。

1 原因分析

目前，建筑行業(yè)有穩(wěn)定勞動關(guān)系的職工（主要為管理人員和專業(yè)技術(shù)人員）基本上都參加了包括工傷保險在內(nèi)的五項社會保險，沒有參加工傷保險的主要集中在從事施工生產(chǎn)的農(nóng)民工。而建筑行業(yè)中，農(nóng)民工占總從業(yè)人數(shù)的80%。大量農(nóng)民工沒有參保，原因是多方面的。具體為：

1.1 建筑行業(yè)與工傷保險政策缺乏對應(yīng)性

1.1.1 用人單位難確定

建筑行業(yè)管理體制有別于其他行業(yè)，工傷保險所指的用人單位難以確定。目前，我國建筑行業(yè)施工管理體制是管理層和作業(yè)層分離，管理層為項目總承包單位，作業(yè)層為勞務(wù)承包企業(yè)。項目總承包單位主要由管理人員和專業(yè)技術(shù)人員構(gòu)成，擁有資質(zhì)和生產(chǎn)許可證，有獨立招投標的資格。在中標后，負責項目的管理和技術(shù)支持，具體的施工多分包給勞務(wù)公司。一般情況下，勞務(wù)承包公司下設(shè)班組（相當于包工頭），班組管理到工人（主要為農(nóng)民工）。雖然要求勞務(wù)企業(yè)和農(nóng)民工要簽訂勞動合同，但普遍反映勞動合同對企業(yè)有約束力，對工人沒有約束力。在建筑行業(yè)這樣的管理體制下，總包公司和勞務(wù)企業(yè)實際上是經(jīng)濟合同關(guān)系，和工人不存在勞動關(guān)系和事實勞動關(guān)系。勞務(wù)企業(yè)與工人有管理和被管理的關(guān)系，同時也是松散的雇傭與被雇傭的關(guān)系?？偘竞蛣趧?wù)分包企業(yè)和工人的關(guān)系都不是工傷保險制度所界定的標準的用人單位和有穩(wěn)定勞動關(guān)系的范疇。因此，導(dǎo)致建筑行業(yè)參保工傷保險的單位責任不明確。

1.1.2 參保人數(shù)難核定

建筑工人隨項目、工種和工期聚集，潮汐現(xiàn)象明顯，參加工傷保險人員難以核定。建筑企業(yè)的特點是以項目召集工人，因項目規(guī)模大小而決定使用工人數(shù)量的多少。項目結(jié)束后，隊伍就解散，一旦承攬到新項目，再重新招人。而在項目施工過程中，施工企業(yè)用工數(shù)量變動較大，主要根據(jù)工程施工需要安排人員進退場，如某一項目施工高峰期現(xiàn)場總?cè)藬?shù)可達400多人，一般情況下只有100多人。另外，建筑施工專業(yè)分工很強，不同工種工人根據(jù)項目需要進駐工地，干完自己的活就會離開。有些工人可能會多次進駐工地。施工工人的工期根據(jù)任務(wù)量及天氣等多方面因素決定。這種建筑行業(yè)用工多重靈活性的表現(xiàn)給核定工傷保險參保人數(shù)造成了很大困難，可以說是對工傷保險規(guī)定的“職工”內(nèi)涵的挑戰(zhàn)。

1.1.3 繳費基數(shù)難核定

建筑工人工資按工作量、按日計算，參加工傷保險的月繳費工資難以核定。建筑項目是層層分包，可以說是分包到了個人。每個工人根據(jù)自己的工作量獲取工資，如果無法核定工作量的，按日工資計算。據(jù)調(diào)查，工作量較飽和的勞務(wù)公司工人平均一年干250個工，約8個月，基本上沒有干滿12個月的。因此為核定繳費工資增加了難度。一些企業(yè)在簽訂勞動合同時，在工資一項基本上簽的都是當?shù)氐淖畹凸べY水平，如北京，勞動合同上簽的都是1800元，工人實際的收入要大大高于這一水平。一旦發(fā)生傷亡事故時，工人和企業(yè)間容易產(chǎn)生糾紛，例如勞資雙方對“原工資福利待遇”如何計算一直存在爭議。

1.1.4 工傷待遇難保障

資源需求情況分析：各施工過程開展所需的人數(shù)都為3人，即各專業(yè)施工隊遵循施工工藝順序依次投入作業(yè)，并在不同施工工段上平行施工。流水施工可以充分利用工作面，使施工生產(chǎn)均衡，有序，不間斷地進行，從而降低成本，縮短工期，提高經(jīng)濟效益。

建筑項目工期和工傷保險停工留薪期難以吻合，工期結(jié)束后工人工傷待遇難以保障。建筑項目一般都有工期，長則3-5年，短則不足1年。而工傷保險規(guī)定的停工留薪期短則1年，長則2年。工期和停工留薪期間存在時間錯位、難以吻合的問題。如果工人在項目的中后期受傷，停工留薪期還沒有結(jié)束，但工期已經(jīng)結(jié)束，用人單位應(yīng)承擔的工傷保險待遇給付責任的落實就成為問題，工人的后期工傷待遇難以保障。

1.1.5 企業(yè)墊付款難沖兌

工傷保險認定周期長，賠付慢，建筑企業(yè)難以接受。目前，建筑施工工地一旦發(fā)生傷亡事故，工人親屬及老鄉(xiāng)會第一時間趕到現(xiàn)場，要求賠償。如有爭議，就會圍堵工地，不讓施工，造成工程延誤及相應(yīng)經(jīng)濟損失。這種情況下，參保企業(yè)要求快速得到工傷保險賠償，以盡快平息事態(tài)，恢復(fù)正常施工。但按照《工傷保險條例》規(guī)定的程序，工傷認定需要60天，最快也要15天，而津貼待遇和死亡待遇的支付需要更長的時間。對于企業(yè)和工人（家屬）來說都無法等待這么長時間，一些企業(yè)采取的是先行墊付，但有些地方工傷保險規(guī)定津貼發(fā)放和死亡待遇發(fā)放只對職工或家屬，不能給到企業(yè)，造成企業(yè)墊付的賠付款難以沖兌。

1.2 《社會保險法》和《建筑法》存在操作滯后性

2011 年新修訂的《建筑法》規(guī)定，企業(yè)應(yīng)參加工傷保險，理順了工傷保險和人身傷害保險的關(guān)系問題，從法律關(guān)系上解決了掣肘工傷保險多年的建筑行業(yè)參保問題。但是一些地區(qū)仍然按照以往操作的慣性將購買人身傷害保險作為核發(fā)施工許可證的前置條件，并沒有要求企業(yè)參加工傷保險。還有一些地區(qū)在核發(fā)施工許可證時，無論是工傷保險和人身傷害保險一律認可，這種慣性的做法一定程度上影響了建筑企業(yè)參加工傷保險的積極性。

1.3 五險合一對建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險有限制性

2006 年國務(wù)院5號文規(guī)定農(nóng)民工可以先行參加工傷保險，極大地促進了農(nóng)民工參保，各地農(nóng)民工參保人數(shù)快速上升。2011年《社會保險法》頒布后要求參加五項保險，多數(shù)地區(qū)不再實行農(nóng)民工先行參加工傷保險的規(guī)定。五險合一對建筑企業(yè)參加工傷保險產(chǎn)生了一定影響，一是增加了企業(yè)和職工的經(jīng)濟支出。對于使用農(nóng)民工較多的企業(yè)來說五險合一參保增加了很大的經(jīng)濟負擔，有些規(guī)模小的企業(yè)無法承受。對于流動性大的建筑工人來說也不愿意繳納保險費，他們更在意現(xiàn)實的實際收入。二是造成工人重復(fù)參保。多數(shù)建筑工人家在農(nóng)村，已經(jīng)在當?shù)貐⒓恿诵罗r(nóng)合或城居保。在施工所在地（注冊地）參加五險，造成了重復(fù)參保。但有些地區(qū)的信息系統(tǒng)已經(jīng)設(shè)置了五險合一參保，單項參保無法進入系統(tǒng)，因此一些企業(yè)選擇了不參保。

建筑企業(yè)和工人對參保工傷保險的積極性并不高。一是對工傷保險的認識不足，調(diào)查中，一些人經(jīng)常將工傷保險和人身傷害保險混淆，更是不了解工傷保險的具體內(nèi)容。二是企業(yè)和傷亡職工（家屬）都希望彼此一次性處理和了結(jié)事故，進行一次性賠償。企業(yè)不愿意就此事長期牽扯精力，農(nóng)民工一次性拿到賠償款也感到放心。

2 建議

由于缺乏制度保障，農(nóng)民工在因工傷殘（亡）后，出現(xiàn)工傷待遇得不到保障、維權(quán)困難等問題。對此，黨中央國務(wù)院給予高度重視，人社部、住建部、安監(jiān)總局、全國總工會在大量調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，于近期印發(fā)了《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》，對建筑行業(yè)參保給予專項指導(dǎo)，并提出具體措施。不僅吸納了各省市成功的經(jīng)驗和做法，同時強化了建筑行業(yè)依法參保，明確了參保的責任主體和經(jīng)費來源。四部委印發(fā)的《意見》，可極大地推進建筑行業(yè)參加工傷保險。為進一步做好建筑行業(yè)的參保工作，提出以下建議。

2.1 增加政策靈活性

2.1.1 參保方式可多種選擇

由于建筑企業(yè)生產(chǎn)特點與其他正規(guī)企業(yè)有較大差異，具有自身的特殊性，因此在工傷保險參保繳費方式上，應(yīng)充分考慮其特殊性，給予參保繳費以多種方式選擇，增加政策與其的對應(yīng)性。建筑施工企業(yè)應(yīng)既可以按照現(xiàn)行政策選擇五險合一參保，以工資總額繳納保險費，也可以按照建筑施工項目參保，以工程總造價的一定比例進行繳費。

2.1.2 參保人數(shù)可即時變動

對建筑企業(yè)農(nóng)民工參保實行大動態(tài)管理，即只要是項目核定參保人數(shù)范圍內(nèi)申報的工傷人員都可視為參保人員，以最大范圍地保障農(nóng)民工的工傷權(quán)益。從目前情況看，大動態(tài)管理參?？赡軙嬖谝欢ǖ牡赖嘛L險，但不會很嚴重。一是企業(yè)無主觀意愿。任何企業(yè)都不希望在施工過程中發(fā)生重大傷亡事故，這對企業(yè)聲譽會造成不良影響。二是安全生產(chǎn)管理對其有制約。企業(yè)一旦發(fā)生重大安全事故，安監(jiān)部門對施工企業(yè)會有一定處罰。三是社會監(jiān)督制約。在多媒體時代，社會監(jiān)督舉報機制基本建立起來，對企業(yè)造假、冒領(lǐng)行為已形成一定約束。

2.2 增加經(jīng)辦服務(wù)便利性

針對工傷保險認定周期長、待遇支付慢的問題，應(yīng)進一步加強工傷保險經(jīng)辦服務(wù)便利性建設(shè)。簡化工傷認定程序，實行工傷快報制度，可利用通訊、網(wǎng)絡(luò)等多種方式申報。對于事實清楚的工傷案件應(yīng)進一步縮短認定時間。建立工傷醫(yī)療綠色通道，保證工傷職工及時得到救治，并減少企業(yè)墊付醫(yī)療費的經(jīng)濟負擔。簡化工傷待遇審批流程，縮短給付時間，確保待遇落實。

2.3 落實建筑企業(yè)責任

2.3.1 施工總承包單位要承擔起工傷保險參保繳費責任

施工總承包單位作為項目的總責任方，同時也是工傷保險的單位責任方，具體負責工傷保險參保繳費辦理、工傷申報、勞動能力鑒定申請和待遇申領(lǐng)等工作。

2.3.2 建筑企業(yè)要履行單位的工傷待遇給付責任

一是要按照《工傷保險條例》規(guī)定，參保企業(yè)要承擔部分工傷待遇給付責任，如停工留薪期內(nèi)的工資福利待遇和護理費、一次性就業(yè)補助金。為了保證施工企業(yè)工傷賠付責任履行到位，建議如果建筑企業(yè)有工傷職工未完成工傷賠付的，在項目結(jié)算時要留有部分資金，用于項目結(jié)束后支付應(yīng)由企業(yè)支付的工傷待遇部分。二是如果建筑企業(yè)沒有參保，要確保工傷待遇賠付資金到位，履行工傷待遇賠付責任，按照《工傷保險條例》規(guī)定標準對工傷職工給予待遇賠付。

[1]韓秉志.建筑業(yè)工傷保險有保障[N].經(jīng)濟日報,2015-01-06 .

[2]劉壯志.建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險研究[D].武漢:華中科技大學論文 ,2010.

Analyzing on Low Rate of Construction Industry to Participate in Industrial Injury Insurance

Zhang Jun (National Social Security Institute, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100029)

Construction industry is at high-risk of industry injury. It also employs large numbers of migrant workers. How to make construction enterprises attend industrial injury insurance to ensure effectively protecting the right of the injured is an important task for the social security department. In this paper, the reason of low rate of the construction enterprises to participate in industrial injury insurance is analyzed. It can be referred to promote them buying this kind of insurance.

construction enterprises, industrial injury insurance

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）2-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.2.16

2015-1-20

張軍，人力資源和社會保障部社會保障研究所工傷保險室主任，主要研究方向：工傷保險。