鄒煥聰

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

論調(diào)整公私協(xié)力的擔(dān)保行政法*
——域外經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)建構(gòu)

鄒煥聰

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

公私協(xié)力混合行政對(duì)傳統(tǒng)行政法帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)，沿用既定的干預(yù)行政法或給付行政法實(shí)施規(guī)制已然力不從心，需以新型的擔(dān)保行政法進(jìn)行調(diào)整。作為一種“新行政法”，擔(dān)保行政法的興起不僅是現(xiàn)代國(guó)家圖像向擔(dān)保國(guó)家演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要，是秩序行政法、給付行政法困境的時(shí)代呼喚，而且也是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)高權(quán)管制模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。德國(guó)擔(dān)保行政法具有框架立法的特色明顯、公私法區(qū)分的相對(duì)化、階段性管制規(guī)范的凸顯、國(guó)家擔(dān)保責(zé)任規(guī)則的興起等基本特征，其經(jīng)驗(yàn)尤值得我國(guó)借鑒。在中國(guó)，擔(dān)保行政法與其他行政法并不是非此即彼的關(guān)系，其構(gòu)建應(yīng)注重在立法框架上，提升“私行政法”比重；在法律性質(zhì)上，公法與私法功能互補(bǔ)；在規(guī)范體系上，“軟法”、“硬法”兼施；在規(guī)則內(nèi)容上，行政擔(dān)保義務(wù)為調(diào)整重心。

公私協(xié)力；擔(dān)保行政法；擔(dān)保國(guó)家；行政擔(dān)保義務(wù)；新行政法

一、調(diào)整公私協(xié)力的擔(dān)保行政法興起之正當(dāng)必要

根據(jù)歷史進(jìn)程和視角，行政法可以劃分為秩序行政法或干預(yù)行政法、給付行政法等不同類型。這些不同類型的行政法對(duì)于規(guī)范和控制行政權(quán)，推動(dòng)法治政府建設(shè)，無(wú)疑發(fā)揮了重要的作用。這也是與當(dāng)時(shí)行政任務(wù)由國(guó)家或政府壟斷的這一行政狀況相符合的。但是如今，我們走進(jìn)了一個(gè)“公私協(xié)力”（又稱為“公私協(xié)力關(guān)系”、“公私合作伙伴關(guān)系”、“國(guó)家與私人的合作”等）的最新時(shí)代，公共任務(wù)不再由國(guó)家或政府壟斷，而越來(lái)越頻繁地由私人部門（或私人）與公共部門（或國(guó)家、政府等）共同合作完成，公私協(xié)力“混合行政”由此誕生。在此情形下，如果沿用傳統(tǒng)行政法律制度來(lái)調(diào)整公私協(xié)力這一新型活動(dòng)，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)無(wú)論是干預(yù)行政法還是給付行政法，都存在一系列法律調(diào)整的弊病。為了更好地規(guī)范和調(diào)整公私協(xié)力活動(dòng)或者公私協(xié)力關(guān)系，我們有必要構(gòu)建擔(dān)保行政法這種“新行政法”，因?yàn)檫@不僅是現(xiàn)代國(guó)家圖像向擔(dān)保國(guó)家演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要，是秩序行政法、給付行政法困境的時(shí)代呼喚，而且也是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)高權(quán)管制模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。

（一）現(xiàn)代國(guó)家圖像向擔(dān)保國(guó)家演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要

誠(chéng)如英國(guó)學(xué)者鮑?？f“國(guó)家是人類精神的形形色色的化身”①［英］鮑?？骸蛾P(guān)于國(guó)家的哲學(xué)理論》，汪淑鈞譯，商務(wù)印書館1995年版，導(dǎo)言。，人們對(duì)于國(guó)家重要的精神體現(xiàn)就是國(guó)家圖像。面對(duì)不同時(shí)代的同一國(guó)家以及同一時(shí)代的各國(guó)，人們從理論上可以塑造出不同的國(guó)家圖像。而不同的國(guó)家圖像對(duì)應(yīng)的是不同類型和不同功能的行政法。自從19世紀(jì)末西方國(guó)家放棄“夜警”國(guó)家圖像和有限政府理想，接受干預(yù)國(guó)家的模型以來(lái)，國(guó)家積極介入到國(guó)家及社會(huì)公共事務(wù)；當(dāng)時(shí)國(guó)家一般不與私人合作，更多地把私人看作是權(quán)力宰割的客體。與當(dāng)時(shí)干預(yù)國(guó)家的圖像相適應(yīng)，國(guó)家傾向于采取“硬法”的手段對(duì)私人進(jìn)行命令、禁止以及制裁。當(dāng)時(shí)的行政法普遍體現(xiàn)出一種強(qiáng)硬過度而柔性不足的色彩。另外干預(yù)國(guó)家圖像下法律的另一重要特點(diǎn)是法律結(jié)構(gòu)中公法比重大，公法色彩濃厚。這一點(diǎn)在我國(guó)表現(xiàn)尤為突出，“重刑輕民”、行政與司法合一等特點(diǎn)已經(jīng)顯示我國(guó)法律結(jié)構(gòu)中公法規(guī)范偏重，而私法規(guī)范不足，更不要說私法規(guī)范在公法領(lǐng)域的大量運(yùn)用了。筆者認(rèn)為，與這種干預(yù)國(guó)家圖像相呼應(yīng)的行政法只能是干預(yù)行政法或秩序行政法，是以“硬法”為主要規(guī)范的法和以公法為結(jié)構(gòu)重心的法。而在社會(huì)法治國(guó)中，需要重新調(diào)整國(guó)家的目的與功能，提供人民基本生存照顧的任務(wù)成為國(guó)家主要任務(wù)，由此也改變了行政法的方法和行政法規(guī)范的功能，導(dǎo)致行政法總論的產(chǎn)生。

自上世紀(jì)七八十年代以來(lái)，各國(guó)“政府失靈”促使人們開始反思國(guó)家壟斷公共管理事務(wù)的正當(dāng)有效性，于是，諸如以公私部門的合作、國(guó)家與社會(huì)的合作、公私伙伴關(guān)系、任務(wù)部分私人化等等繁雜語(yǔ)匯表示相同主旨的“公私協(xié)力”（PPP）等成為新的改革舉措和當(dāng)今時(shí)代的最強(qiáng)音。在此情形下，國(guó)家主流圖像由此得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)換，合作國(guó)家、擔(dān)保國(guó)家圖景得以顯現(xiàn)在人們面前。而合作國(guó)家與擔(dān)保國(guó)家具有密切的關(guān)系，若對(duì)合作國(guó)家采取廣義的理解，且將責(zé)任分配同樣當(dāng)作合作國(guó)家之核心概念，則或許就會(huì)將擔(dān)保國(guó)家和合作國(guó)家等同視之，但是由于在擔(dān)保國(guó)家中，強(qiáng)調(diào)私人執(zhí)行公共任務(wù)時(shí)，國(guó)家負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或義務(wù)，國(guó)家是擔(dān)保者，國(guó)家任務(wù)在于擔(dān)保私人所執(zhí)行公共任務(wù)可以基于公益合法地完成；相對(duì)于私人（社會(huì)部門），擔(dān)保國(guó)家之責(zé)任與任務(wù)在于“擔(dān)保”，而非“給付”或“執(zhí)行”。②轉(zhuǎn)引自許登科：《德國(guó)擔(dān)保國(guó)家理論為基礎(chǔ)之公私協(xié)力法制——對(duì)我國(guó)促參法的啟示》，臺(tái)灣大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第49-50頁(yè)。從國(guó)家圖像與規(guī)范類型學(xué)的觀點(diǎn)看，不同國(guó)家類型有不同的規(guī)范類型。在德國(guó)，學(xué)者們一般認(rèn)為，與干預(yù)國(guó)家等國(guó)家圖像不同的是，擔(dān)保國(guó)家是由國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，以責(zé)任分配為前提，并以管制之自我管制為概念的國(guó)家圖像。也就是說，在擔(dān)保國(guó)家圖像下，國(guó)家的角色是一個(gè)擔(dān)保人，并以責(zé)任分配方式，采取不同于以往由國(guó)家自己執(zhí)行公共任務(wù)的方式，而是將有關(guān)公共任務(wù)的責(zé)任在公共部門與私人部門之間進(jìn)行分配。擔(dān)保國(guó)家理論中的責(zé)任分配方式特別是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，不僅是一種政治理論學(xué)說，為詮釋公私協(xié)力法治擔(dān)保提供了重要前提，③參見鄒煥聰：《論公私協(xié)力的公法救濟(jì)模式及體系現(xiàn)代化——以擔(dān)保國(guó)家理論為視角》，《政治與法律》2014年第10期。而且具有憲法和法律基礎(chǔ)，需要通過立法、行政、司法救濟(jì)等方面表現(xiàn)出來(lái)。總之，擔(dān)保國(guó)家理論的興起對(duì)行政法治的影響首先表現(xiàn)為行政法律制度變革的規(guī)范性要求，原有行政法形式和功能的演變以及“擔(dān)保行政法”這種新行政法類型的建構(gòu)，由此可見，有關(guān)國(guó)家圖像與行政法模式的貫通性可謂由來(lái)已久，歷久彌新——一旦國(guó)家圖像發(fā)生改變，新的規(guī)范要求隨之產(chǎn)生，行政法新模式也隨即呼之欲出。

（二）秩序行政法、給付行政法困境的時(shí)代呼喚

在以往的行政法中，無(wú)論是針對(duì)危險(xiǎn)預(yù)防所建立的秩序行政法，還是現(xiàn)代社會(huì)福利國(guó)家承擔(dān)對(duì)人民生存照顧任務(wù)所建立的給付行政法，都存在共同的缺陷，即僅僅立于國(guó)家一方的觀察面向，忽視私人部門的功能；注重對(duì)個(gè)別行為類型制定規(guī)范依據(jù)；是以“硬法”為主要內(nèi)容的法；是以公法為結(jié)構(gòu)重心的法；等等。但是，面對(duì)當(dāng)今公共部門與私人部門合作完成公共任務(wù)的新時(shí)代，傳統(tǒng)的秩序行政法或給付行政法都產(chǎn)生了困境。雖然行政私法理論的提出在一定程度上緩解了這種困境，但是行政私法仍然可以歸屬于給付行政法范疇，而其對(duì)社會(huì)合作管制主體的法治化方面也顯得力不從心。面對(duì)這種新形勢(shì)，我們需要在秩序行政法、給付行政法之外，型塑第三種行政法治類型——擔(dān)保行政法。在某種程度上，擔(dān)保行政法是基于公共部門與私人部門實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)這一現(xiàn)實(shí)根基，著眼于公共任務(wù)與私人利益的整合，以擔(dān)保公共利益的實(shí)現(xiàn)所發(fā)展出來(lái)的最新行政法治類型。因此，擔(dān)保行政法契合了當(dāng)今時(shí)代公共任務(wù)由公共部門與私人部門共同完成這一時(shí)代背景，具有無(wú)限的發(fā)展?jié)摿?。但是，值得注意的是，?dān)保行政法并非完全取代傳統(tǒng)的秩序行政法和給付行政法，它只是針對(duì)公私協(xié)力這種新實(shí)踐所構(gòu)建出來(lái)的新型行政法類型。德國(guó)學(xué)者Vo?kuhle指出，擔(dān)保行政法是國(guó)家著眼于長(zhǎng)期性的公共任務(wù)和私人利益的共同整合，以擔(dān)保公益的實(shí)現(xiàn)所發(fā)展出來(lái)的行政法觀點(diǎn)和法制。簡(jiǎn)言之，擔(dān)保行政法乃是除了秩序行政法與給付行政法以外，行政法之第三支柱。④同前注②，許登科博士學(xué)位論文，第150頁(yè)?？梢哉f，秩序行政法、給付行政法的自身約束困境呼喚著擔(dān)保行政法的誕生，而擔(dān)保行政法又勢(shì)必為實(shí)現(xiàn)公私協(xié)力的法治化提供了新的法治模式和新的行政法律規(guī)范選擇空間。

（三）實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)高權(quán)管制模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

隨著歷史的發(fā)展，一度被譽(yù)為頗具“令行禁止、執(zhí)行力強(qiáng)”優(yōu)點(diǎn)的高權(quán)管制日漸式微，“當(dāng)今我們面臨一個(gè)尖銳的問題，即管制困頓日益增長(zhǎng)”、“僵硬的、反應(yīng)遲鈍的控制，破壞了管制的合法性，削弱了管制機(jī)關(guān)對(duì)公眾的責(zé)任”。⑤［美］理查德·斯圖爾特：《21世紀(jì)行政法》，沈巋譯，載羅豪才主編《行政法論叢》（第7卷），法律出版社2004年版，第435-436頁(yè)。為了解決這些問題，西方國(guó)家普遍采取了放松管制等策略。然而它仍屬于以國(guó)家或政府為中心、以公眾為邊緣的“中心—邊緣結(jié)構(gòu)”型改革，國(guó)家無(wú)疑是主角、其他主體是配角，“無(wú)論公眾在人數(shù)以及對(duì)社會(huì)治理的事務(wù)的量達(dá)到什么樣的程度，都沒有改變政府的中心地位”，⑥張康之：《行政倫理的觀念與視野》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第353頁(yè)。并且在既定的行政官僚體制未變的情形下，雖然我們不能一概否定公眾參與對(duì)于推動(dòng)民主行政、參與行政的重要意義，但是公眾意見實(shí)際作用的發(fā)揮仍然有賴于行政法的日臻完善。實(shí)際上，在西方國(guó)家，與放松管制模式相呼應(yīng)的行政法律制度已發(fā)生了明顯的變化。

而今身處一個(gè)公私協(xié)力的時(shí)代，傳統(tǒng)高權(quán)管制日益向合作管制模式轉(zhuǎn)型。管制模式不再拘泥于國(guó)家的高權(quán)或中心地位，而是采取所謂的“分散的脈絡(luò)管制”或“工具化之社會(huì)自我管制”，其出發(fā)點(diǎn)仍是國(guó)家與其他主體對(duì)等之多中心結(jié)構(gòu)。⑦張桐銳：《合作國(guó)家》，載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)編《當(dāng)代公法新論（中）─翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版公司2002年版，第578頁(yè)。筆者認(rèn)為，從合作協(xié)力治理的理念來(lái)看，合作管制的基礎(chǔ)與其說在國(guó)家合作管制（按照政府與社會(huì)的中心—邊緣模式構(gòu)建的國(guó)家層面的合作管制），還不如說在社會(huì)合作管制或社會(huì)合作規(guī)制（立于社會(huì)層面的合作管制）。⑧參見鄒煥聰：《社會(huì)合作規(guī)制的運(yùn)作機(jī)理與行政法治回應(yīng)》，《行政論壇》2013年第3期。盡管社會(huì)合作管制與社會(huì)自我管制有許多相同之處，后者可以說是前者的基礎(chǔ)，前者是后者的揚(yáng)棄，但前者的理念更高，更能表達(dá)“合作”的意涵；前者主體更廣，不僅包括社會(huì)主體，還包括國(guó)家或政府；前者范圍更大，并有不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)；前者措施也更復(fù)雜，不僅包括社會(huì)主體的自治性措施，而且包括政府強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性措施。社會(huì)合作管制的基本精神在于不斷探索社會(huì)自我管制體系完善的同時(shí)，亦應(yīng)從合作管制的視野來(lái)探討私人主體與國(guó)家間的角色變遷與合作治理問題。社會(huì)合作管制具有極大的包容性，它根植于社會(huì)實(shí)踐，試圖探討真實(shí)管制世界有關(guān)問題的解決之道。

合作管制模式的興起，意味著傳統(tǒng)的管制主體、管制行為、管制依據(jù)等都要進(jìn)行相應(yīng)的重大改變，而這些都要通過特定的行政法治模式來(lái)保障，預(yù)示著一種新的行政法產(chǎn)生之必要性和迫切性。實(shí)際上這種合作管制模式是推動(dòng)行政法類型轉(zhuǎn)換的重要基礎(chǔ)，因?yàn)楹献鞴苤葡碌纳鐣?huì)合作管制主體，實(shí)際上是一種新型的組織型公私協(xié)力?？梢哉f，組織型公私協(xié)力推進(jìn)了傳統(tǒng)高權(quán)管制模式向現(xiàn)代合作管制模式的轉(zhuǎn)換。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于要將與高權(quán)管制模式相適應(yīng)的行政法類型轉(zhuǎn)換為與合作管制模式相適應(yīng)的新行政法種類——即擔(dān)保行政法。也就是說，在這種新的行政法律規(guī)范中，雖然國(guó)家不再負(fù)責(zé)履行具體行政任務(wù)，但是由于國(guó)家并非放棄不管，而應(yīng)該依據(jù)國(guó)家與私人間在特定任務(wù)領(lǐng)域的政策決定以及依此決定所形成的管制機(jī)制，進(jìn)行所謂的“脈絡(luò)性管制”，進(jìn)而型塑彰顯擔(dān)保國(guó)家理念的擔(dān)保行政法。

二、域外經(jīng)驗(yàn)：德國(guó)調(diào)整公私協(xié)力的擔(dān)保行政法之基本特色

雖然公私協(xié)力風(fēng)靡全球，但是令人吃驚的是，迄今居然沒有系統(tǒng)化的統(tǒng)一法典來(lái)規(guī)范公私協(xié)力的運(yùn)作，在美國(guó)，一個(gè)對(duì)公私協(xié)力進(jìn)行授權(quán)、管理和指導(dǎo)的整合性法律框架仍然缺乏；⑨Katharine Southard， U.S. Electric Utilities: The First Public-private Partnerships？Vol.39 Public Contract Law Journal（2010）.p.399.而在大陸法系國(guó)家，德國(guó)也沒有為公私協(xié)力行政制定法典，只有一系列的框架立法，不過，其法學(xué)界對(duì)公私協(xié)力的法律規(guī)制逐漸發(fā)展出了頗具特色的擔(dān)保行政法理論，其歸納的法治經(jīng)驗(yàn)尤其值得我國(guó)借鑒。按照德國(guó)學(xué)者Schuppert的初步界定，所謂擔(dān)保行政法，系指國(guó)家負(fù)擔(dān)保責(zé)任，以責(zé)任分配為前提，并以管制之自我管制為概念的管制立法。這種立法應(yīng)該考量社會(huì)自我管制的方法、規(guī)范特性和規(guī)范需求，由立法者規(guī)定國(guó)家不同管制機(jī)制、行為方式、組織與程序，即代表著國(guó)家理解變遷——以擔(dān)保國(guó)家為理解下法規(guī)范功能的轉(zhuǎn)變。⑩同前注②，許登科博士學(xué)位論文，第149頁(yè)。作為擔(dān)保國(guó)家理論的法治表現(xiàn)，德國(guó)擔(dān)保行政法主要具有以下基本特征及經(jīng)驗(yàn)。

（一）框架立法的特色明顯

無(wú)論是在概念、學(xué)理和制度方面，還是在法律規(guī)定方面，公私伙伴關(guān)系都處于法律的灰色地帶，德國(guó)行政法沒有出現(xiàn)為行政合作法所必要的法典化。①［德］漢斯·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第458-459頁(yè)。但是，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)公共部門與私法人合作應(yīng)當(dāng)遵循的最低標(biāo)準(zhǔn)，比如平等對(duì)待、歧視禁止和透明度等，德國(guó)行政法在規(guī)范公共服務(wù)發(fā)包以及其他各種形式的合作方面形成了一系列與傳統(tǒng)行政法不同的框架立法，而這正是體現(xiàn)了擔(dān)保行政法的重要特色。德國(guó)學(xué)者阿斯曼總結(jié)公私協(xié)力行政法治的基本原則之一便是“以法律規(guī)范目標(biāo)與框架但不作僵化的規(guī)定，借此建立其架構(gòu)”。②［德］施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第164頁(yè)。這種框架立法系管制立法，是針對(duì)多主體之間的權(quán)限分配或任務(wù)分配所形成的規(guī)范結(jié)構(gòu)立法。其基本內(nèi)涵是：框架立法無(wú)疑當(dāng)屬?gòu)V義的國(guó)家立法，需要遵守法律最低限度的要求（比如明確性要求等），但是與一般立法不同的是，對(duì)其并不需要詳細(xì)加以規(guī)定，而只是對(duì)主要的部分進(jìn)行規(guī)范，只要具備相關(guān)原則性與必要規(guī)定即可；框架立法不僅是在中央與地方對(duì)立法權(quán)進(jìn)行分配的立法，比如為了達(dá)成公私協(xié)力中私人行使權(quán)力的正當(dāng)性，應(yīng)該在正確理解國(guó)家角色的基礎(chǔ)上，制定功能適當(dāng)?shù)姆煽蚣?，如在中央機(jī)關(guān)層次，德國(guó)聯(lián)邦被賦予的立法權(quán)能，就行政形式、決定的類型、人事、預(yù)算法、組織法、程序法等法律框架之整體配置，應(yīng)有適當(dāng)?shù)囊?guī)范上安排，而且更為重要的是，也是在立法與行政之間做權(quán)限與任務(wù)分配的立法，正因?yàn)槿绱?，框架立法往往賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，以便由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)控。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，框架立法是一種國(guó)家管制之自我管制的表現(xiàn)與規(guī)范形式，在法律層面賦予私人有一定的自主空間，其私人規(guī)制行為系為國(guó)家所許可，但需要依照法定目的行事，規(guī)范結(jié)構(gòu)由此形成了國(guó)家管制之自我管制的結(jié)構(gòu)。不過，國(guó)家管制之自我管制實(shí)際上是合作管制之義，而合作管制可以從管制模式、公私協(xié)力類型等多種角度分析，所以不能將擔(dān)保行政法僅僅局限于合作管制的應(yīng)對(duì)措施。而在公法層面將私人活動(dòng)自主空間活動(dòng)納入到行政法律規(guī)范之中，并且遵循輔助原則實(shí)現(xiàn)行政法的轉(zhuǎn)型，對(duì)于規(guī)制公私部門合作完成公法對(duì)象并做出謙抑性的立法選擇頗具意義。

（二）公私法區(qū)分的相對(duì)化

德國(guó)傳統(tǒng)的行政法體系是建立在公法-私法二元區(qū)分的制度基礎(chǔ)之上的，因?yàn)椤叭绻构怖媾c私人利益持續(xù)地同時(shí)并進(jìn)，那么必須維持國(guó)家與社會(huì)的運(yùn)作能力以及兩個(gè)系統(tǒng)各自的特性”③同前注②，施密特·阿斯曼書，第164頁(yè)。，而當(dāng)今公私協(xié)力則要求去中心化、委外化、私法化，在許多行政法領(lǐng)域履行已不再由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)完成，而是行政機(jī)關(guān)與私人共同完成，比如德國(guó)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)關(guān)往往通過被授權(quán)私人、行政助手及公務(wù)協(xié)助人等來(lái)實(shí)施經(jīng)濟(jì)行政任務(wù)，④參見［德］羅爾夫·施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008年版，第501-505頁(yè)。并以多層次的調(diào)控框架來(lái)決定。在此背景下，傳統(tǒng)的公私兩域截然分野日趨模糊，公私法區(qū)分情形日益相對(duì)化。在公私協(xié)力中，人們往往對(duì)公權(quán)力委托契約、特許經(jīng)營(yíng)契約、政府外包契約以及行政助手契約等的性質(zhì)爭(zhēng)論不休，這說明在公私協(xié)力契約中公私法交融的程度更高、公私法越來(lái)越相對(duì)化。為此，除了以行政私法理論來(lái)說明有關(guān)問題外，德國(guó)學(xué)界還提出了所謂的“私行政法”理論，以處理基于公共部門的行為與私人部門的行為連接的現(xiàn)象。“私行政法”是在公共部門與私人部門在責(zé)任分配運(yùn)用的領(lǐng)域，形成一個(gè)在目前行政法的三個(gè)分界：公法—私法—行政私法以外的不同的行政法領(lǐng)域。與傳統(tǒng)行政法只針對(duì)行政活動(dòng)一方進(jìn)行管制不同，有必要在整個(gè)規(guī)范結(jié)構(gòu)中考量國(guó)家擔(dān)保公益實(shí)現(xiàn)的問題，這不僅已經(jīng)并非法政策的考量，而且應(yīng)在規(guī)范框架中對(duì)私人的自主活動(dòng)有特別加以公法上思考和加以特別規(guī)定的必要。⑤Vgl. Eberhard Schmidt-A?mann， Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee，2004，S.296.然而，無(wú)論是在“私行政法”，還是在行政私法中，傳統(tǒng)意義上公法與私法不再是兩條永不相交的平行線，而是殊途同歸。因此，問題的關(guān)鍵不是嚴(yán)格地捍衛(wèi)公法與私法二元區(qū)分，而是容許籍由銜接，彼此形成一個(gè)有層次的光譜。這種“銜接”將進(jìn)一步整合公私法各自的功能，連接不同法秩序的優(yōu)點(diǎn)，提升整體法律體系或制度運(yùn)作的能力，促進(jìn)公私法的進(jìn)一步交融，形成公私法結(jié)合的網(wǎng)羅法制。

（三）階段性管制規(guī)范的凸顯

擔(dān)保行政法是在國(guó)家與私人間進(jìn)行責(zé)任分配后，針對(duì)公私協(xié)力中私人執(zhí)行公共任務(wù)的不同模式而創(chuàng)設(shè)的法律規(guī)范。國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)以框架立法為視角，就各個(gè)主體之間水平責(zé)任進(jìn)行觀察，對(duì)不同主體之間的權(quán)限、責(zé)任、任務(wù)分別加以規(guī)范，而且要對(duì)不同管制階段進(jìn)行垂直責(zé)任的觀察，進(jìn)行階段性管制的立法。Vo?kuhle 曾言：“從管制觀點(diǎn)來(lái)看，可以區(qū)分設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任、準(zhǔn)備責(zé)任、程序引導(dǎo)責(zé)任、執(zhí)行（決定）責(zé)任、管理責(zé)任、實(shí)現(xiàn)和結(jié)果責(zé)任等，屬于實(shí)現(xiàn)公益過程中的不同（垂直）責(zé)任階層?！雹尥白ⅱ?，許登科博士學(xué)位論文，第166頁(yè)。僅就民營(yíng)化型公私協(xié)力重要類型——特許經(jīng)營(yíng)而言，其立法并非一次性完成，而是伴隨著結(jié)構(gòu)性立法和行政行為。也就是說，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)的立法并非僅僅是特許經(jīng)營(yíng)是否允許，還應(yīng)該囊括特許的程序、特許的執(zhí)行等方面的法律規(guī)則。依據(jù)階段性管制立法的思維，可以將特許經(jīng)營(yíng)區(qū)分為規(guī)劃階段、執(zhí)行階段以及結(jié)果階段等幾個(gè)具體的階段，每個(gè)階段都有不同的法律要求。在規(guī)劃階段，要對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域、特許經(jīng)營(yíng)的具體方式、規(guī)劃私人進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的具體條件以及有關(guān)評(píng)估要求等進(jìn)行法律規(guī)定；在執(zhí)行階段，要對(duì)私人履行進(jìn)行監(jiān)督的措施、監(jiān)督程序等進(jìn)行立法上的規(guī)定；在結(jié)果階段，要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的接管、后續(xù)監(jiān)督以及救濟(jì)措施等進(jìn)行立法。當(dāng)然就不同種類的公私協(xié)力而言，其階段性管制的立法需求也不盡一致，為此，需要根據(jù)公私協(xié)力的不同種類，進(jìn)行有針對(duì)性的階段性管制立法。這種以階段性管制為理念的立法，正是擔(dān)保行政法的重要特色之一。

（四）國(guó)家擔(dān)保責(zé)任規(guī)則的興起

在德國(guó)行政法，擔(dān)保責(zé)任的概念有其特殊意義：當(dāng)行政——通常在法律賦予的空間里為促進(jìn)公共福祉而致力于將公共任務(wù)交由私人來(lái)承擔(dān)時(shí)，即產(chǎn)生擔(dān)保責(zé)任，它是由國(guó)家與社會(huì)共同將公共福祉加以實(shí)現(xiàn)的過程。⑦同前注②，施密特·阿斯曼書，第163頁(yè)。而這種擔(dān)保責(zé)任，實(shí)際上是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，它并不等同于私法上的擔(dān)保責(zé)任。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的擔(dān)保對(duì)象是國(guó)家或政府對(duì)公私協(xié)力中私人或私法人行為實(shí)現(xiàn)公益的擔(dān)保，對(duì)于私人而言，公私責(zé)任分配意義的責(zé)任必須通過契約或法律規(guī)定才能轉(zhuǎn)移到私人，而且相對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于公共福祉所負(fù)之第一責(zé)任而言，私人責(zé)任處于第二線地位。同時(shí)，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的義務(wù)范圍局限于“擔(dān)?！保瓌t上對(duì)私人在公私協(xié)力中基于基本權(quán)主體所為的自主決定，國(guó)家角色限定在立法框架的型塑、行政監(jiān)督和促進(jìn)，以使私人的給付能保持在公益的軌道上，因此國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任既是角色，又是義務(wù)，還是界限?？傊瑖?guó)家擔(dān)保責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家必須提供完整適當(dāng)?shù)墓椒ń诲e(cuò)適用所形成的規(guī)范框架，使得國(guó)家設(shè)定的目的——公共利益，能通過公私協(xié)力中私人的行為而得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，體現(xiàn)了擔(dān)保國(guó)家圖像及理論的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，這也是擔(dān)保行政法與行政合作法分野的關(guān)鍵所在。從這個(gè)意義上說，只有充分展示國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的原則和規(guī)則，才能稱之為擔(dān)保行政法。在德國(guó)，擔(dān)保責(zé)任法將許多實(shí)定法和在各該領(lǐng)域的行政法律中已經(jīng)采用的方法加以整理成為一種新的法律制度，而它也必須成為擔(dān)保行政的法律。由于擔(dān)保行政法即使在德國(guó)也不是一個(gè)完全封閉的概念，尚有許多開發(fā)性空間，所以德國(guó)有關(guān)擔(dān)保行政法的說法不一而足。德國(guó)學(xué)者Vo?kuhle認(rèn)為，擔(dān)保行政法在目的、架構(gòu)性規(guī)定下，尤其應(yīng)著重于程序法及組織法上之設(shè)計(jì)，相關(guān)的法律內(nèi)涵包括：（1）規(guī)范相關(guān)手段，以確保私人給付提供的質(zhì)量及結(jié)果；（2）規(guī)范私人合作對(duì)象之程序以及確保其質(zhì)量之程序；（3）規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)者、使用者及消費(fèi)者之間的第三人保護(hù)機(jī)制；（4）設(shè)立相關(guān)機(jī)制，以擔(dān)保進(jìn)行必要的創(chuàng)新與學(xué)習(xí)意愿；（5）賦予國(guó)家有效的撤回選擇權(quán)。⑧參見前注②，施密特·阿斯曼書，第164-165頁(yè)。由此可看出，Vo?kuhle主張的行政法律原則及規(guī)則主要是針對(duì)公私協(xié)力的特殊性，從國(guó)家對(duì)私人承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任而總結(jié)出來(lái)的法治經(jīng)驗(yàn)。

綜上所說，在大陸法系的德國(guó)，作為調(diào)整公私協(xié)力的法律制度，擔(dān)保行政法雖然遠(yuǎn)未完美，但是它已經(jīng)顯示出諸如框架立法的特色明顯、公私法區(qū)分的相對(duì)化、階段性管制規(guī)范的凸顯、國(guó)家擔(dān)保責(zé)任規(guī)則的興起等不同于傳統(tǒng)行政法的基本特色，標(biāo)志著德國(guó)行政法發(fā)展的最新階段。

三、中國(guó)構(gòu)建：本土公私協(xié)力的擔(dān)保行政法構(gòu)建之空間路向

在某種程度上，域外經(jīng)驗(yàn)的審慎對(duì)待往往成為本國(guó)法制構(gòu)建的基礎(chǔ)，德國(guó)公私協(xié)力的法治經(jīng)驗(yàn)是構(gòu)建我國(guó)公私協(xié)力的擔(dān)保行政法的參考范本，而法制構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期的中國(guó)化過程。這是因?yàn)?，公私協(xié)力擔(dān)保行政法的中國(guó)建構(gòu)，不能脫離制度變遷的特質(zhì)，也不能忽視發(fā)展接納的特性。因此，作為調(diào)整公私協(xié)力的擔(dān)保行政法可謂處在一個(gè)可討論和可塑造的環(huán)境中，尤其需要行政法學(xué)者等公法學(xué)者的貢獻(xiàn)。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為以“合作性民營(yíng)化”為主體的民營(yíng)化浪潮挑戰(zhàn)的不僅有直接涉及民營(yíng)化的各種具體制度和法規(guī)，更對(duì)政府機(jī)關(guān)的組織、權(quán)限乃至于整體意義上的行政法制提出了挑戰(zhàn)。⑨參見劉飛：《試論民營(yíng)化對(duì)中國(guó)行政法制之挑戰(zhàn)——民營(yíng)化浪潮下的行政法思考》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。而變挑戰(zhàn)為應(yīng)對(duì)，化困境為機(jī)遇，發(fā)展與公私協(xié)力相適應(yīng)的擔(dān)保行政法是一種可行的路徑。為此，要確立起擔(dān)保行政法在我國(guó)行政法理論體系中的地位，對(duì)其內(nèi)容和形式進(jìn)行推陳出新；同時(shí)，鑒于現(xiàn)有的行政法律原則、規(guī)則等尚存明顯的缺憾，只有經(jīng)過對(duì)建構(gòu)路徑予以理性論證與定位之后，方能有效地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?；谏鲜鰧?duì)德國(guó)擔(dān)保行政法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之理論定位，結(jié)合我國(guó)行政法實(shí)際，筆者認(rèn)為我國(guó)建構(gòu)擔(dān)保行政法的空間和路徑應(yīng)為在立法框架上，“私行政法”比重提升；在法律性質(zhì)上，公法與私法功能互補(bǔ)；在規(guī)范體系上，“軟法”、“硬法”兼施；在規(guī)則內(nèi)容上，行政擔(dān)保義務(wù)為調(diào)整重心。

（一）在立法框架上，“私行政法”比重提升

與傳統(tǒng)行政法只考慮行政活動(dòng)、只對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的立法思維不同，擔(dān)保行政法的立法思維是要在規(guī)范框架中對(duì)私人部門的所謂自主活動(dòng)也應(yīng)該加以公法上的思考，并有必要對(duì)其進(jìn)行特別的規(guī)定。筆者認(rèn)為，在社會(huì)合作管制領(lǐng)域，私人部門或社會(huì)部門基于社會(huì)自治，有權(quán)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)甚至國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管制，可以依照自由權(quán)等基本權(quán)利進(jìn)行行事；而且可以自定規(guī)則，采取如同契約等方式進(jìn)行自我治理、自我服務(wù)、自我管制。因此，社會(huì)合作管制作為公私協(xié)力的一種模式，首先是進(jìn)行自我管制基礎(chǔ)上的合作管制，私法規(guī)則無(wú)疑是這種合作管制的首選。在其他的公私協(xié)力領(lǐng)域中，比如民營(yíng)化型公私協(xié)力中，公權(quán)力受托人、特許經(jīng)營(yíng)者等首先也是一個(gè)私法組織或者個(gè)人，而且在不行使公共權(quán)力之時(shí)無(wú)疑仍然可以基于其基本權(quán)利進(jìn)行活動(dòng)，即使在行使公權(quán)力時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮到私法原理和私法規(guī)范的適用。但是，由于公私協(xié)力涉及到公共利益，因此不能放任私法自治，要對(duì)私人履行公共任務(wù)的活動(dòng)加以特別考慮，要受到公益的約束。其實(shí)，行政法學(xué)界對(duì)于這個(gè)問題并不陌生，在當(dāng)今時(shí)代，對(duì)私人在民事活動(dòng)中要受到公益的約束，將公序良俗等強(qiáng)制性規(guī)范適用于私人的行為已相當(dāng)普遍。隨著公法的私法化和私法的公法化，私人活動(dòng)應(yīng)受到公法的規(guī)范和制約。

然而，擔(dān)保行政法并不局限于歷來(lái)的私法公法化，而是運(yùn)用責(zé)任分配所形成的特殊法制。如前所述，德國(guó)已經(jīng)在公法—私法之外，形成了行政私法和“私行政法”領(lǐng)域，這種劃分尤其值得我國(guó)借鑒。筆者認(rèn)為，行政私法，系以私法方式達(dá)成行政任務(wù)，應(yīng)該遵守依法行政的基本原則和規(guī)則，并受私法的規(guī)范和約束。這種以私法方式實(shí)現(xiàn)公法任務(wù)為特征的行政私法理論由于契合當(dāng)今公法私法化、公私合作治理的時(shí)代潮流，所以必將在我國(guó)行政法領(lǐng)域中廣泛展開。⑩鄒煥聰：《行政私法理論在合同制度中的展開——論行政私法合同的內(nèi)涵、性質(zhì)與界分》，《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第3期。進(jìn)而言之，如果說行政私法理論的產(chǎn)生，在于國(guó)家或政府等公權(quán)力部門選擇私法形式行為不得主張私法自治，仍然需要受到其原有任務(wù)領(lǐng)域中公法規(guī)范的拘束，以避免公益流失和虧空，那么與之相適應(yīng)，在責(zé)任分配領(lǐng)域，將進(jìn)一步產(chǎn)生不同的規(guī)范領(lǐng)域——“私行政法”，其要旨在于具體落實(shí)擔(dān)保國(guó)家理念，并在以責(zé)任分配所形成公法與私法交替形塑之規(guī)范結(jié)果中，私人也受到公益的拘束，國(guó)家或政府等公權(quán)力部門有必要在整個(gè)規(guī)范結(jié)構(gòu)中處理公益維護(hù)的具體問題。在私行政法中，必須考慮私人履行或者與國(guó)家合作履行行政任務(wù)時(shí)公益實(shí)現(xiàn)或第三人權(quán)利保障問題。圍繞責(zé)任分配，立法者不僅賦予公共部門承擔(dān)有關(guān)擔(dān)保責(zé)任，而且就私人部門實(shí)際履行行政任務(wù)的行為進(jìn)行特別規(guī)定，比如提供給付的功能標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)，對(duì)私人組織與決定程序的要求等。由此，基于民主正當(dāng)性和基本權(quán)保障，發(fā)展出一套私組織法、私程序法以及私行為法等日益顯出其重要性。借鑒日本學(xué)者米丸恒治總結(jié)的說法，對(duì)于統(tǒng)制公私協(xié)力的“私行政法”，應(yīng)當(dāng)具有以下各項(xiàng)要求：一是中立性以及超出于利害關(guān)系之獨(dú)立性；二是確保適當(dāng)處理事務(wù)所需的資質(zhì)、能力及設(shè)備；三是保障利益關(guān)系者均等之表述機(jī)會(huì)及平等之衡量；四是平等對(duì)待，具備聲明異議程序；五是意思決定過程之透明性。并且認(rèn)為，要求私主體具備此等要件之程度，隨委諸私主體權(quán)限與責(zé)任的強(qiáng)度與性質(zhì)而不同，不得一概而論。①［日］米丸恒治：《公私協(xié)力與私人行使權(quán)力——私人行使行政權(quán)限及其法之統(tǒng)制》，劉宗德譯，《月旦法學(xué)雜志》2009年第173期。這種觀點(diǎn)雖然不能直接拿來(lái)即用，但它對(duì)于厘清我國(guó)公私協(xié)力的公私部門之間的責(zé)任分配關(guān)系，注重從民主正當(dāng)性和基本權(quán)保障等方面構(gòu)建“私行政法”無(wú)疑具有一定的啟示意義。

由此可見，在擔(dān)保行政法中，公法與私法兩個(gè)法秩序得到結(jié)合，并且在公私法網(wǎng)絡(luò)法律關(guān)系中，私人部門從事有關(guān)行政任務(wù)時(shí)必須考慮公法規(guī)定來(lái)補(bǔ)充修正私人的自主行為、組織與程序，以避免其負(fù)面效果和確保公益的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然私行政法的具體內(nèi)容應(yīng)該如何發(fā)展以及與傳統(tǒng)行政法的關(guān)系如何，都有待于進(jìn)一步的討論。但是，作為行政法的重要組成部分，擔(dān)保行政法并非只有德國(guó)獨(dú)此一家、別無(wú)分店。實(shí)際上，擔(dān)保行政法的思想在其他國(guó)家也有程度不同的表現(xiàn)。比如美國(guó)學(xué)者喬迪·弗里曼認(rèn)為任務(wù)民營(yíng)化并不是要放棄問責(zé)、正當(dāng)程序、平等和理性這樣一些民主規(guī)范——像一些對(duì)民營(yíng)化的批評(píng)者所擔(dān)心的那樣；相反，它或許將通過像預(yù)算、管制、契約等手段把上述規(guī)范擴(kuò)展至私人活動(dòng)的領(lǐng)域中。并且認(rèn)為將公法規(guī)范的遵守?cái)U(kuò)展至提供服務(wù)的私人活動(dòng)者，將是對(duì)傳統(tǒng)做法的一種擴(kuò)充。②參見［美］喬迪·弗里曼：《民營(yíng)化時(shí)代的公共價(jià)值：通過民營(yíng)化來(lái)延展公法規(guī)范》，載［美］彼得·H.舒克編：《行政法基礎(chǔ)》，王誠(chéng)等譯，法律出版社2009年版，第292-293頁(yè)。無(wú)論是德國(guó)的私行政法，還是美英的將公法規(guī)范擴(kuò)展至私人活動(dòng)的思想，都說明在傳統(tǒng)的公法規(guī)范關(guān)注對(duì)公共部門的法律制約之外，還要對(duì)單獨(dú)或者與公共部門合作履行行政任務(wù)的私人部門進(jìn)行公法的規(guī)范，并對(duì)私人部門提出了特殊的公法規(guī)范要求。這就是私行政法的精髓所在，也是我國(guó)在構(gòu)建相應(yīng)行政法律制度時(shí)需要考量的重要議題。

（二）在法律性質(zhì)上，公法與私法功能互補(bǔ)

在公私協(xié)力中，借助私人來(lái)提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)旨在提高行政效率和服務(wù)水平，但是，如果完全由私人以民事責(zé)任的方式承擔(dān)責(zé)任，則有可能導(dǎo)致國(guó)家或政府責(zé)任“卸載”、行政“遁入私法”，成為公法、私法都不能照顧的“流浪兒”，而這顯然與作為典型公法性質(zhì)的傳統(tǒng)行政法存在很大的張力。與傳統(tǒng)行政法不同，擔(dān)保行政法深受國(guó)家擔(dān)保理念的統(tǒng)攝和影響，不僅包括紛繁復(fù)雜的公法概念、原則及規(guī)則，而且也涵蓋了數(shù)量眾多的私法規(guī)則與原則，從而構(gòu)成公私法交錯(cuò)的法。擔(dān)保行政法對(duì)傳統(tǒng)干預(yù)行政法、給付行政法的二元論具有極大的挑戰(zhàn)功能，公私法在其中不再截然分立，而是在功能上互相補(bǔ)充、體系上互相融合，形成公私法混合規(guī)范的局面。

由于在公私協(xié)力中，公共部門與私人部門合作實(shí)現(xiàn)的不是一般的私人任務(wù)，而是關(guān)乎國(guó)家或社會(huì)公共利益的任務(wù)，所以，一方面，為了確保公益的實(shí)現(xiàn)，公私協(xié)力無(wú)疑應(yīng)該受到民主法治國(guó)原則、基本權(quán)保障以及其他公法規(guī)則的約束。也就是說，為了規(guī)制公私協(xié)力，擔(dān)保行政法賦予公共部門有關(guān)監(jiān)督權(quán)力和必要的干預(yù)手段，并應(yīng)該嚴(yán)格遵守公正、公開與透明的原則，平等地顧及可能的利害關(guān)系甚至利益沖突。另一方面，擔(dān)保行政法又強(qiáng)調(diào)公法與私法功能的相對(duì)化，并將公私法的功能加以整合。比如對(duì)于社會(huì)合作管制主體等公私協(xié)力主體而言，更加注重私人主體資源的利用，將私人的利益考量與公共利益的實(shí)現(xiàn)結(jié)合起來(lái)，更加注重私法自治原則等原則和有關(guān)私法規(guī)制的運(yùn)用。正如德國(guó)學(xué)者Trute所言，擔(dān)保行政法是基于管制之自我管制概念之立法，是透過公法與私法交錯(cuò)連接的規(guī)范框架。此規(guī)范框架之功能，不僅在于尊重社會(huì)部門之私人主體，在私法秩序中形成自主與自我負(fù)責(zé)，也在于，一方面追求公益不只限于國(guó)家單方面來(lái)達(dá)成，也可以由私人參與實(shí)現(xiàn)之；另一方面強(qiáng)調(diào)，公法與私法的功能差異，可以補(bǔ)充另一個(gè)法秩序在實(shí)現(xiàn)公益上之不足與缺失。③同前注②，許登科博士學(xué)位論文，第153頁(yè)。由此，雖然公法與私法仍然屬于不同的法秩序領(lǐng)域，但是，為了實(shí)現(xiàn)公私合作完成行政任務(wù)的目標(biāo)而公私法一起被納入了一個(gè)整體框架之中，形成了公法、私法交錯(cuò)適用的情形與互相補(bǔ)充的關(guān)系。

有關(guān)擔(dān)保行政法中的公私法的功能整合，還需要注意以下幾點(diǎn)。一是公私法秩序的一體性。公私法的結(jié)合是基于公法與私法的長(zhǎng)期區(qū)分而言的，是將不同主體的不同法律規(guī)范進(jìn)行功能上的整合，但是，無(wú)論如何，它們都是整個(gè)法治體系中的次級(jí)體系，而不應(yīng)相互分立、互不相容。二是公私法結(jié)合方式的多樣性。公私法可以針對(duì)不同的公私協(xié)力情形發(fā)展出不同的結(jié)合方式，當(dāng)然其前提是確保公法、私法各自的規(guī)制特性。三是公私法規(guī)范的網(wǎng)羅性。也就是說，擔(dān)保行政法之所以要結(jié)合公私法原本功能各異的法律規(guī)范，對(duì)公私協(xié)力加以實(shí)體約束，關(guān)鍵就在于充分發(fā)揮公法、私法各種的功能與特色，并將各自的優(yōu)勢(shì)加以整合，具有“網(wǎng)羅規(guī)范”的性質(zhì)。一旦公法規(guī)范缺失，或者私法規(guī)范更有利于約束公私協(xié)力時(shí)，擔(dān)保行政法勢(shì)必有必要在公法與私法之間進(jìn)行選擇，以發(fā)揮最大的規(guī)制效果。

（三）在規(guī)范體系上，“軟法”、“硬法”兼施

作為行政法的主體部分，行政法規(guī)范是通過一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各種行為的規(guī)范，是規(guī)定人們可以做什么、不可以做什么、必須做什么的規(guī)范。依我國(guó)行政法理念，行政法規(guī)范包括構(gòu)成行政法總則的規(guī)則，還包括構(gòu)成部門行政法的規(guī)則。④張淑芳：《論行政法規(guī)范的援用》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第6期。當(dāng)然行政法規(guī)范體系也可從“硬法”和“軟法”的角度進(jìn)行建構(gòu)。在傳統(tǒng)的行政法中，國(guó)家基于高權(quán)主體的地位，大力使用“硬法”去管制，依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施有關(guān)任務(wù)。而隨著公私協(xié)力的興起，非強(qiáng)制性手段與日俱增，不僅國(guó)家法“硬法”逐漸向“軟法”轉(zhuǎn)變，而且公共權(quán)力組織更樂于采取大量的軟法去達(dá)到相同的任務(wù)，由此行政法規(guī)范體系發(fā)生了重大嬗變。軟法是一個(gè)事實(shí)上存在的可以有效約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則總體上不直接依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的保障，它具有規(guī)則形成主體的多元性、表現(xiàn)形式的多樣性、內(nèi)容的自律激勵(lì)性、過程的開放協(xié)調(diào)性、效力的軟約束性等；自律規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政法慣例、公共政策、彈性發(fā)條等都是軟法的載體形態(tài)。⑤參見羅豪才等：《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第6-7頁(yè)、189-203頁(yè)。當(dāng)今軟法與硬法有合而為一的發(fā)展趨勢(shì)，以前的單一硬法規(guī)制和單一軟法規(guī)制都不能全面適應(yīng)公共治理的需求，軟—硬法混合規(guī)制日益成為重要的規(guī)制模式。⑥參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第438-441頁(yè)。實(shí)際上，軟—硬法混合規(guī)制由于體現(xiàn)了當(dāng)今國(guó)家圖像的轉(zhuǎn)型，同時(shí)體現(xiàn)了合作治理的要求，已經(jīng)成為擔(dān)保行政法的重要特色之一。

筆者認(rèn)為，軟法、硬法混合法在擔(dān)保行政法中的地位和作用不盡一致，形成了特殊的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)。比如對(duì)社會(huì)合作管制主體等次生型公私協(xié)力主體及其行為而言，使用軟法進(jìn)行約束更為普遍、更為適合。此外，軟法有進(jìn)一步進(jìn)行劃分的必要，它可劃分為國(guó)家軟法、社會(huì)軟法、國(guó)家與社會(huì)合作的軟法。國(guó)家軟法是指由國(guó)家制定、認(rèn)可的軟法規(guī)范，比如政黨政策、行政政策、司法政策等；社會(huì)軟法指稱有社會(huì)主體制定、默許、認(rèn)可的成文和不成文社會(huì)規(guī)范，比如自律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)慣例等；國(guó)家與社會(huì)合作的軟法指的是國(guó)家與社會(huì)合作制定或認(rèn)可的制度規(guī)范，比如雙方合意制定的規(guī)則、協(xié)議以及其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等。社會(huì)合作管制以軟法和硬法為管制依據(jù)，一般而言首先是指以軟法為依據(jù)，其中的軟法就包括這里所說的國(guó)家軟法、社會(huì)軟法、國(guó)家與社會(huì)合作的軟法。至于各種軟法之間是否存在優(yōu)先順序之分，是一個(gè)尚待研究的挑戰(zhàn)性話題。

在軟法與硬法之間，擔(dān)保行政法的規(guī)范依據(jù)存在優(yōu)選次序的問題。筆者認(rèn)為，在公私協(xié)力大多數(shù)領(lǐng)域，應(yīng)該按照法定或約定情形進(jìn)行選擇軟法、硬法；沒有法定或約定情形的，則在軟法—硬法之間，優(yōu)選選擇軟法規(guī)范；如果此時(shí)軟法與硬法相沖突，則無(wú)疑應(yīng)該選擇硬法。應(yīng)該說，這一依據(jù)的選擇順序體現(xiàn)了行政法的輔助性原則的實(shí)質(zhì)和精髓。這種軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)的混合法機(jī)制，為擔(dān)保行政法提供了“行動(dòng)中的法”和活生生的規(guī)則，有利于彌補(bǔ)單靠軟法和單依硬法可能產(chǎn)生的缺陷，充分發(fā)揮兩者協(xié)同治理的功能。當(dāng)然對(duì)于基于社會(huì)治理路徑轉(zhuǎn)換而來(lái)的公私協(xié)力主體的行為規(guī)則方面，如果其領(lǐng)域原屬于社會(huì)自治領(lǐng)域，應(yīng)首選軟法規(guī)范；如果沒有軟法規(guī)范，則選擇適用硬法規(guī)范。之所以作如此選擇，是因?yàn)檫@些領(lǐng)域具有自我管理、自我約束的功能，國(guó)家應(yīng)盡量不介入或少介入，或?yàn)樯鐣?huì)規(guī)制創(chuàng)造良好的制度條件和法律保障。比如，社會(huì)軟法中社會(huì)慣例作為一種“自發(fā)秩序”的習(xí)俗中生發(fā)而成的非正式規(guī)則規(guī)范，其最深沉的原因在于每個(gè)人具有“共同的道德自覺”，道德自覺的結(jié)果是“因?yàn)榇蠹叶荚谧鯴，你自然也會(huì)做X，且在大家都在做X的情況下，你的最好選擇可能也是做X”。⑦韋森：《人類的道德稟賦與社會(huì)慣例的自發(fā)生成——從薩格登的〈權(quán)利、合作與福利的經(jīng)濟(jì)學(xué)〉談起》，《學(xué)術(shù)月刊》2008年第6期。這種“共同的道德自覺”下的行為選擇，可作為規(guī)范公私協(xié)力的擔(dān)保行政法不成文規(guī)則內(nèi)容。

（四）在規(guī)則內(nèi)容上，行政擔(dān)保義務(wù)為調(diào)整重心

與傳統(tǒng)行政法規(guī)范行政權(quán)不同，擔(dān)保行政法是以行政擔(dān)保義務(wù)（責(zé)任）即國(guó)家或政府擔(dān)保義務(wù)（責(zé)任）為調(diào)整實(shí)質(zhì)的法。⑧由于“責(zé)任”一詞在法律文獻(xiàn)中具有不同的涵義，筆者所指的行政擔(dān)保責(zé)任，與德國(guó)學(xué)界使用的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任相似，其實(shí)質(zhì)上基本等同于國(guó)家擔(dān)保義務(wù)。為了與民事?lián)Ｘ?zé)任相呼應(yīng)，本文仍使用行政擔(dān)保責(zé)任，并視其與行政擔(dān)保義務(wù)基本為同一概念。而過去無(wú)論是傳統(tǒng)的干預(yù)行政法，還是給付行政法，其本質(zhì)都是規(guī)范和控制行政權(quán)力的法，或者是平衡行政權(quán)力與公民權(quán)利的法，或者是有關(guān)行政權(quán)運(yùn)行的法，諸如此類說法，不一而足，但是它們有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是將行政權(quán)作為規(guī)范的對(duì)象。同樣地，要將某種規(guī)范或規(guī)則定位為行政法規(guī)范，首先要從內(nèi)容上看它到底是不是與規(guī)范或控制行政權(quán)有關(guān)的規(guī)范。但是，在公私協(xié)力這種新景象中，傳統(tǒng)的行政法存在“規(guī)范失靈”，而需要制定著眼于調(diào)整行政擔(dān)保義務(wù)或者責(zé)任為實(shí)質(zhì)的法。也就是說，新行政法將不再以行政權(quán)或者說主要不是以行政權(quán)為觀察對(duì)象，也不是以所謂的擔(dān)保權(quán)或其他權(quán)力為觀察對(duì)象，而是重在國(guó)家或政府等公共部門在其中承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)角色的思考面向。由于公共部門在公私協(xié)力中，并不像傳統(tǒng)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)由行政機(jī)關(guān)自己履行，而將公法任務(wù)的履行責(zé)任分配給私人，而公共部門也不能當(dāng)甩手掌柜，將責(zé)任推卸，而應(yīng)該承擔(dān)其公法任務(wù)由私人部門履行時(shí)的公共利益擔(dān)保責(zé)任。這種擔(dān)保責(zé)任，既是一種義務(wù)，又是一種角色。雖然擔(dān)保責(zé)任并未棄權(quán)力于不顧，但是在權(quán)力——義務(wù)之間，擔(dān)保行政法規(guī)范顯然重在調(diào)整國(guó)家或政府等公權(quán)力部門承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)的法，而不是重在規(guī)范包括擔(dān)保權(quán)在內(nèi)的公共權(quán)力的法，雖然有關(guān)后者的規(guī)范也不可或缺。這種調(diào)整風(fēng)格和特色將使得調(diào)整公私協(xié)力的行政法制呈現(xiàn)出一種擔(dān)保行政法所特有的風(fēng)貌。

從前述立法框架、法律體系、性質(zhì)也已可看出，調(diào)整公私協(xié)力的擔(dān)保行政法不同于干預(yù)行政法、給付行政法，這點(diǎn)似乎無(wú)需贅述，而擔(dān)保行政法與一般民事?lián)７ǖ年P(guān)系何在，則需要進(jìn)一步從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上來(lái)考察。因?yàn)榕c其努力地比較不同部門法的法規(guī)范之間的形式異同，不如尋找它們之間的實(shí)質(zhì)異同到底何在。應(yīng)該說，行政擔(dān)保責(zé)任（即行政擔(dān)保義務(wù)）理念萃取了民事?lián)Ｘ?zé)任的理念和精華，并深深扎根于民事?lián)Ｘ?zé)任：（1）行政擔(dān)保責(zé)任強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品由私人或市場(chǎng)主體提供或給付，其中國(guó)家或政府可以看作是私人或市場(chǎng)主體與廣大消費(fèi)者、公眾之間合同之債的擔(dān)保者；（2）與民事?lián)Ｖ袚?dān)保債權(quán)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)一樣，行政擔(dān)保責(zé)任旨在實(shí)現(xiàn)廣大消費(fèi)者和公眾的權(quán)益進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)公共利益；（3）行政擔(dān)保責(zé)任要求國(guó)家或政府轉(zhuǎn)變職能和角色，尊重市場(chǎng)機(jī)制和充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，只有當(dāng)市場(chǎng)主體無(wú)法提供相關(guān)給付之時(shí)，國(guó)家或政府責(zé)任方才顯現(xiàn)。這與民事?lián)Ｖ幸话惚ＷC的債務(wù)償還先后順序的原理是一致的。然而行政擔(dān)保責(zé)任理念與民事?lián)Ｘ?zé)任卻存在以下差異。一是責(zé)任角色不同。與民事?lián)Ｐ枰趽?dān)保人與債權(quán)人之間簽訂擔(dān)保合同不同，國(guó)家或政府擔(dān)保中國(guó)家或政府并不簽約，其所涉角色義務(wù)更為抽象和天然。二是本質(zhì)范圍和順序不同。與民事?lián)Ｘ?zé)任需依約對(duì)債權(quán)人履行不同，行政擔(dān)保責(zé)任更多是對(duì)公共任務(wù)履行責(zé)任的對(duì)稱；而且與民事?lián)Ｈ伺c債務(wù)人不直接發(fā)生關(guān)系不同，作為擔(dān)保者的國(guó)家或政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的第一步卻是直接和市場(chǎng)主體發(fā)生的，即通過契約的治理和建構(gòu)一個(gè)對(duì)契約的審慎的政府規(guī)制體系來(lái)進(jìn)行；只有在第一步失效的前提下，才會(huì)發(fā)生擔(dān)保責(zé)任的后續(xù)步伐，比如接管手段等。三是責(zé)任免除不同。與民事?lián)Ｘ?zé)任可以在某些法定的情形下得到免除不同，行政擔(dān)保責(zé)任是“永不消逝”的擔(dān)保人，其最終的擔(dān)保責(zé)任不會(huì)被免除。由此可見，在構(gòu)建中國(guó)的擔(dān)保行政法時(shí)，一方面需要注意其國(guó)家或政府擔(dān)保的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與民事?lián)Ｘ?zé)任存在一定的聯(lián)系，另外一方面更要把握公法擔(dān)保責(zé)任與私法擔(dān)保責(zé)任的本質(zhì)差別，這是在構(gòu)建公私協(xié)力的擔(dān)保行政法時(shí)不得不對(duì)國(guó)家或政府公益擔(dān)保者角色義務(wù)流失難題加以特別關(guān)注。

需要說明的是，擔(dān)保行政法作為具體化國(guó)家或政府擔(dān)保義務(wù)的法，它還蘊(yùn)含特殊的義務(wù)結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)行政法所調(diào)整的行政權(quán)中，一般可以劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力，而完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制仍然是公共行政及行政法有待解決的重要使命。而在公私協(xié)力中，傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的兩面行政法律關(guān)系向公共部門-私人部門-公眾這三面法律關(guān)系轉(zhuǎn)化，私人部門實(shí)際承擔(dān)著公共任務(wù)的履行或執(zhí)行義務(wù)，而公共部門則主要承擔(dān)決策義務(wù)與監(jiān)督義務(wù)，因此從義務(wù)結(jié)構(gòu)的角度分析，作為調(diào)整公私協(xié)力的擔(dān)保行政法將以決策義務(wù)與監(jiān)督義務(wù)為主要規(guī)范對(duì)象，⑨當(dāng)然，如果從法的規(guī)范對(duì)象來(lái)看，擔(dān)保行政法實(shí)際上是以擔(dān)保行政為規(guī)范對(duì)象的法。參見林明昕：《擔(dān)保國(guó)家與擔(dān)保行政法——從2008年金融風(fēng)暴與毒奶粉事件談國(guó)家的角色》，載吳庚教授七秩華誕祝壽論文集編輯委員會(huì)主編：《政治思潮與國(guó)家法學(xué)——吳庚教授七秩華誕祝壽論文集》，元照出版公司2010年版，第588頁(yè)。而并非規(guī)范包括決策義務(wù)、執(zhí)行義務(wù)與監(jiān)督義務(wù)在內(nèi)的所有義務(wù)。進(jìn)一步而言，義務(wù)主體轉(zhuǎn)由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整，代表公共部門的國(guó)家或政府則從直接給付者的角色變成“擔(dān)保者”——或者對(duì)發(fā)生在公共部門與消費(fèi)者之間關(guān)系進(jìn)行擔(dān)保，或者對(duì)公共部門與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)制，從而體現(xiàn)公共部門在不同場(chǎng)域下的角色義務(wù)。雖然擔(dān)保行政法在調(diào)整行政擔(dān)保義務(wù)的過程中也會(huì)涉及到相應(yīng)的權(quán)力，但是從本質(zhì)上看，擔(dān)保行政法畢竟是以國(guó)家或政府擔(dān)保義務(wù)為調(diào)整實(shí)質(zhì)，以決策義務(wù)、監(jiān)督義務(wù)為調(diào)整重心的法。通過這種調(diào)整實(shí)質(zhì)的分析以及調(diào)控重心的轉(zhuǎn)換，擔(dān)保行政法的新愿景必將向人們展現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，公私部門合作完成公共任務(wù)的特殊狀況要求人們尋找新的法治化路徑，需要從傳統(tǒng)的干預(yù)行政法、給付行政法的約束轉(zhuǎn)向擔(dān)保行政法的調(diào)整。在德國(guó)，擔(dān)保行政法具有框架立法的特色明顯、公私法區(qū)分的相對(duì)化、階段性管制規(guī)范的凸顯以及國(guó)家擔(dān)保責(zé)任規(guī)則的興起等基本特征，其經(jīng)驗(yàn)尤值得我國(guó)借鑒。而在我國(guó)，與以往的干預(yù)行政法、給付行政法相比，擔(dān)保行政法無(wú)論在立法框架上、法律的性質(zhì)上、規(guī)范的體系上，特別是在規(guī)則的實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了行政擔(dān)保責(zé)任或義務(wù)角色的內(nèi)容，預(yù)示著一種與以往行政法類型不同的新行政法模式的興起。但是，擔(dān)保行政法與干預(yù)行政法、給付行政法并不是非此即彼的關(guān)系，它們將長(zhǎng)期共存。擔(dān)保行政法的構(gòu)建應(yīng)注重?fù)?dān)保行政法對(duì)公私協(xié)力重要制約功能的發(fā)揮，并進(jìn)行路徑整合創(chuàng)新，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)行政法治的不斷發(fā)展。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2015）10-0142-11

鄒煥聰，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，江蘇大學(xué)文法學(xué)院副教授。

*本文系中國(guó)博士后科學(xué)基金第54批面上一等資助項(xiàng)目“行政法視野下公私協(xié)力的政府擔(dān)保責(zé)任研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013M540201）、中國(guó)博士后科學(xué)基金第7批特別資助項(xiàng)目“公私協(xié)力背景下政府購(gòu)買公共服務(wù)的行政法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014T70198）的成果。