張忠野

（華東政法大學(xué)，上海200042）

國(guó)際水下文化遺產(chǎn)的管轄和保護(hù)與我國(guó)法之完善*

張忠野

（華東政法大學(xué)，上海200042）

近年來，我國(guó)豐富的海洋文化資源尤其是大量的古沉船，不斷遭到盜撈分子的破壞性打撈；同時(shí)，領(lǐng)海以外的水域，對(duì)于水下文化遺產(chǎn)的管轄和保護(hù)，各國(guó)之間更是爭(zhēng)議不斷。我國(guó)1989年實(shí)施的《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》條文規(guī)定過于粗獷，在實(shí)踐中難以有效實(shí)施。由于我國(guó)還未加入聯(lián)合國(guó)教科文組織《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》，在有爭(zhēng)議的水域中我國(guó)對(duì)水下文化遺產(chǎn)難以進(jìn)行有效保護(hù)。我國(guó)若要加入《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》，應(yīng)在《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》中明確就地保護(hù)原則、禁止商業(yè)開發(fā)的原則；明確與某一水下文化遺產(chǎn)確有聯(lián)系，尤其是文化、歷史或考古方面的聯(lián)系的其他國(guó)家的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；此外，就各個(gè)海域內(nèi)的具體的管轄權(quán)做出規(guī)定，明確報(bào)告發(fā)現(xiàn)及協(xié)調(diào)國(guó)保護(hù)等一系列制度。

不同水域；水下文化遺產(chǎn)；管轄；保護(hù)

海洋是世界各主要沿海國(guó)家拓展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展空間的重要載體，除了對(duì)海洋自然資源的利用外，各國(guó)自上世紀(jì)初，就開始注意到了海洋文化資源的巨大利用空間，尤其是從打撈的古沉船來看，其具有巨大的經(jīng)濟(jì)、文化、歷史或考古研究?jī)r(jià)值。由于盜撈分子為追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)這些古沉船進(jìn)行破壞性打撈，嚴(yán)重破壞了對(duì)其的文化、歷史和考古研究，因此，各國(guó)紛紛立法，開始控制其管轄水域范圍內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)的發(fā)掘活動(dòng)，但各國(guó)的管轄范圍和程度又有所不同，尚未形成國(guó)際慣例。1982年聯(lián)合國(guó)通過的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也僅就毗連區(qū)內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的管轄有粗略的規(guī)定，不過已于2009年2月生效的、由聯(lián)合國(guó)科教文組織通過的《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱：《公約》）對(duì)各海域的管轄和保護(hù)進(jìn)行了詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)尚未加入《公約》，但正在積極研究加入公約的各項(xiàng)工作，這對(duì)明確、細(xì)化我國(guó)在各水域?qū)λ挛幕z產(chǎn)具體的管轄和保護(hù)，顯得尤為重要。

根據(jù)《公約》規(guī)定，水下文化遺產(chǎn)（Underwater Cultural Heritage，以下簡(jiǎn)稱：UCH）是指至少100年來，周期性地或連續(xù)地，部分或全部位于水下的具有文化、歷史或考古價(jià)值的所有人類生存的遺跡。對(duì)于存在這些UCH的水域，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定分為領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和國(guó)際海底區(qū)域。由于領(lǐng)海作為一國(guó)領(lǐng)土的一部分，各國(guó)一般都會(huì)主張完全的管轄和保護(hù)；對(duì)于其他水域各國(guó)的控制范圍則不盡相同：一些國(guó)家如澳大利亞、比利時(shí)、塞浦路斯、冰島、挪威、塞舌爾和西班牙，是控制大陸架上的歷史性沉船；摩洛哥主張管轄權(quán)的范圍是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。①轉(zhuǎn)引自趙亞娟：《聯(lián)合國(guó)教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉研究》，廈門大學(xué)出版社2007年版，第98頁(yè)。根據(jù)我國(guó)《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱：《條例》）的規(guī)定可以看出我國(guó)管轄和保護(hù)的范圍涉及所有水域，只是保護(hù)對(duì)象范圍有所不同。這樣的規(guī)定固然是為了最大限度地保護(hù)我國(guó)的利益，但由于保護(hù)對(duì)象的限制，且未有明確具體的管轄和保護(hù)內(nèi)容，使其實(shí)踐價(jià)值大大減弱。

一、國(guó)際公約關(guān)于領(lǐng)海UCH的規(guī)定及我國(guó)《條例》之完善

（一）國(guó)際公約的評(píng)析

1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其他公約

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第2條的規(guī)定，對(duì)于領(lǐng)海中的UCH，國(guó)家當(dāng)然享有專屬的屬地管轄權(quán)。

由于UCH保護(hù)問題出現(xiàn)得比較晚，聯(lián)合國(guó)教科文組織早期制定的一些有關(guān)文化財(cái)產(chǎn)或遺產(chǎn)的保護(hù)的專門性公約并未明確提及UCH問題。比如1954年《關(guān)于發(fā)生武裝沖突時(shí)保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)的海牙公約》、1970年《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》和1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中提及的文化財(cái)產(chǎn)或遺產(chǎn)，其適用的范圍為締約國(guó)“領(lǐng)土內(nèi)”，換言之，只有締約國(guó)內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)的UCH才有可能受到公約的保護(hù)，但如何保護(hù)未作出規(guī)定。

2.《公約》

首先，《公約》第七條專門就內(nèi)水、群島水域和領(lǐng)海中的UCH作出規(guī)定。該條第一款的規(guī)定說明了一切未經(jīng)沿海國(guó)批準(zhǔn)的水下開發(fā)UCH活動(dòng)都是違法的，締約國(guó)可以按照其國(guó)內(nèi)法予以管理和懲處。

其次，《公約》還有一個(gè)《有關(guān)開發(fā)水下文化遺產(chǎn)之活動(dòng)的規(guī)章》（以下簡(jiǎn)稱：《規(guī)章》）的附件，主要對(duì)開發(fā)UCH的活動(dòng)作出統(tǒng)一的規(guī)定。也就是說，沿海國(guó)若是加入《公約》則其領(lǐng)海內(nèi)對(duì)UCH的管轄權(quán)還要受到《規(guī)章》的限制。

再次，對(duì)于國(guó)家船舶和飛行器，《公約》第7條第3款規(guī)定了“要向是本公約締約國(guó)的船旗國(guó)，并根據(jù)情況，要向與該水下文化遺產(chǎn)確有聯(lián)系，尤其是文化、歷史或考古方面的聯(lián)系的其他國(guó)家通知發(fā)現(xiàn)可認(rèn)出國(guó)藉的船只和飛行器的情況”。這里給締約國(guó)的管轄權(quán)附上了一項(xiàng)通知義務(wù)，但該規(guī)定中使用的是“should”（要）而非“shall”（應(yīng)該），這表明沿海國(guó)的通知義務(wù)并非強(qiáng)制性的。②趙亞娟：《沉沒的軍艦和其他國(guó)家船舶的法律地位——以水下文化遺產(chǎn)保護(hù)為視角》，《時(shí)代法學(xué)》2005年第5期。但國(guó)家船舶和飛行器不同于一般的船舶和飛行器，前者一般按照國(guó)際法規(guī)定是有可能享受主權(quán)豁免的。這樣一種任意性的規(guī)定是妥協(xié)的產(chǎn)物，使得國(guó)家間在領(lǐng)海的合作變得有可能遙不可及。另外，除了這項(xiàng)義務(wù)的非強(qiáng)制性外，《公約》沒有涉及關(guān)于UCH的所有權(quán)問題，那么依國(guó)際慣例，在領(lǐng)海內(nèi)其所有權(quán)當(dāng)屬于沿海國(guó)。這種所有權(quán)確定的意義是給予UCH更多的關(guān)注和保護(hù)，而非側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益的歸屬。既然有此目的，則通知作為一種合作方式，可以更好地保護(hù)UCH。值得注意的是，何時(shí)發(fā)出通知，《公約》并未詳細(xì)指出，只規(guī)定了通知發(fā)現(xiàn)可認(rèn)出國(guó)籍的船只和飛行器的情況。至于是發(fā)現(xiàn)之時(shí)立即通知，還是發(fā)現(xiàn)后待初步研究之后還是已經(jīng)進(jìn)行開發(fā)后再告知相關(guān)情況，由于《公約》未規(guī)定，締約國(guó)有可能會(huì)為了使自己管轄權(quán)在一開始不受侵?jǐn)_，而在發(fā)現(xiàn)之時(shí)并不予以通知。這一做法雖然不違反《公約》的規(guī)定，但一定程度上會(huì)影響到實(shí)際合作的效果。

最后，《公約》列舉了與文化、歷史或考古方面的聯(lián)系，至于具體如何來確定與該UCH確有聯(lián)系，尤其是在文化、歷史或考古方面有聯(lián)系的其他國(guó)家，《公約》未做任何解釋。筆者認(rèn)為應(yīng)作限縮解釋，其分兩種情況。第一種，能辨別該國(guó)家船舶和飛行器的國(guó)籍，并且當(dāng)時(shí)的該國(guó)籍國(guó)與現(xiàn)在的國(guó)家確有聯(lián)系，如由于歷史原因該國(guó)籍國(guó)已分成多國(guó)或成為某一國(guó)的一部分，則相關(guān)國(guó)家可以成為有聯(lián)系的國(guó)家；至于文化或考古聯(lián)系也要有直接的證據(jù)表明與船旗國(guó)有密切聯(lián)系，對(duì)于該船舶或飛行器上所載之物或當(dāng)時(shí)船上之人屬于不同國(guó)籍的，則難以均作為有聯(lián)系的國(guó)家。第二種，已不能辨別該國(guó)家船舶或飛行器的國(guó)籍，應(yīng)該以船上所載主要物品或重要物品的所屬國(guó)為其確有聯(lián)系國(guó)，因《公約》在此處的規(guī)定是模糊的，故可由國(guó)內(nèi)立法予以明確。

（二）對(duì)我國(guó)《條例》的分析

我國(guó)《條例》規(guī)定，“遺存于中國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海內(nèi)的一切起源于中國(guó)的、起源國(guó)不明的和起源于外國(guó)的文物”，“歸國(guó)家所有，國(guó)家對(duì)其行使管轄權(quán)”。該具體的管轄權(quán)包括：對(duì)水下文物的登記注冊(cè)、保護(hù)管理以及水下文物的考古勘探和發(fā)掘活動(dòng)的審批；水下文物的確認(rèn)和鑒定；確定水下文物保護(hù)單位和水下文物保護(hù)區(qū)；開發(fā)批準(zhǔn)權(quán)等。

首先，這些管轄權(quán)內(nèi)容規(guī)定得較為原則，與《規(guī)章》要求的內(nèi)容相比，相去甚遠(yuǎn)。比如，就地保護(hù)原則的確定，禁止商業(yè)開發(fā)原則的確定，具體實(shí)施開發(fā)項(xiàng)目的說明、實(shí)行、相關(guān)方法和技術(shù)、實(shí)施期限、文化保護(hù)與遺址管理等，都需要予以規(guī)定并處于國(guó)家文物局的監(jiān)督和管理之下。這些均是《條例》應(yīng)當(dāng)予以明確作出規(guī)定的。

其次，我國(guó)《條例》并未對(duì)國(guó)家船舶、飛行器作出特別規(guī)定，未考慮可能發(fā)生的主權(quán)豁免。我國(guó)是否要修改立法來規(guī)定履行通知義務(wù)呢？《公約》中規(guī)定履行通知義務(wù)的目的是為了加強(qiáng)合作，保護(hù)國(guó)家船舶或飛行器，一旦涉及船旗國(guó)的主權(quán)豁免，可以避免與沿海國(guó)發(fā)生較大的沖突。筆者認(rèn)為，通知義務(wù)的履行對(duì)沿海國(guó)來說未必對(duì)其不利。一是，在領(lǐng)海內(nèi)沿海國(guó)是行使絕對(duì)主權(quán)而不論其UCH的來源國(guó)的。因此，即使是國(guó)家船舶和飛行器，在其未主張豁免之前，按照《公約》的規(guī)定，沿海國(guó)還是具有管轄的權(quán)利和保護(hù)的義務(wù)的，通知并不會(huì)妨礙沿海國(guó)的管轄權(quán)。二是，若船旗國(guó)能證明能對(duì)該國(guó)家船舶或飛行器行使主權(quán)豁免，沿海國(guó)也盡到了通知義務(wù)，尊重了他國(guó)的主權(quán)，避免了不必要的糾紛，這都符合了《公約》的合作保護(hù)精神。

再次，應(yīng)明確通知其他國(guó)家的時(shí)間?！豆s》并未確定通知的時(shí)間，經(jīng)過上述分析可知這將會(huì)帶來實(shí)踐中的困境，因此我國(guó)法應(yīng)明確通知為發(fā)現(xiàn)之時(shí)，即立即通知有利于這些國(guó)家盡快了解相關(guān)情況來主張或不主張主權(quán)豁免，促進(jìn)彼此間的信任與合作。

最后，哪些是確有聯(lián)系的國(guó)家需要法律予以確認(rèn)。該確有聯(lián)系的國(guó)家可按以下兩個(gè)原則確定：第一，能辨明該船舶或飛行器的國(guó)籍，則該國(guó)籍國(guó)與相關(guān)締約國(guó)有直接的證據(jù)表明有歷史、文化或考古方面的聯(lián)系；第二，不能辨明該船舶或飛行器的國(guó)籍，以船上所載主要物品或重要物品的所屬國(guó)為其確有聯(lián)系國(guó)。

二、國(guó)際公約關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架UCH的規(guī)定及我國(guó)《條例》之完善

（一）國(guó)際公約的評(píng)析

1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是從領(lǐng)?；€算起，不超過二百海里的海域?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第56條第1款規(guī)定了沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有的權(quán)利。關(guān)于大陸架，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第76條規(guī)定了沿海國(guó)為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的，對(duì)大陸架行使主權(quán)權(quán)利。

從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第303條看，沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的UCH不享有管轄權(quán)，任何國(guó)家或個(gè)人都可搜尋、勘探。這屬于公海自由的范圍；但是，締約國(guó)有保護(hù)的義務(wù)并應(yīng)當(dāng)彼此合作。然而，如果這些活動(dòng)影響到沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性的開發(fā)、勘探或是涉及到在大陸架上鉆探，則沿海國(guó)就享有相應(yīng)的管轄權(quán)。這說明沿海國(guó)并沒有充分完全的管轄權(quán)，權(quán)利界限較為模糊。

2.《公約》

專門規(guī)定UCH的《公約》在第9條和第10條做出了詳細(xì)的規(guī)定，并設(shè)計(jì)了兩種同時(shí)適用的保護(hù)制度即沿海國(guó)保護(hù)和協(xié)調(diào)國(guó)協(xié)作保護(hù)。這兩種制度曾在《公約》起草階段極具爭(zhēng)議。聯(lián)合國(guó)教科文組織在最初的1998年公約草案中明確了“締約國(guó)可以依照本公約和其他國(guó)際法規(guī)則，管理和批準(zhǔn)一切影響專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)”。③1998年《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（草案）第5條第2款?！半m有多數(shù)代表認(rèn)為，擴(kuò)大沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上對(duì)UCH的管轄權(quán)是對(duì)其保護(hù)的最好的辦法，但是希臘、德國(guó)、荷蘭、意大利、土耳其、突尼斯、韓國(guó)和英國(guó)等國(guó)家卻強(qiáng)烈反對(duì)?！雹蹹raft Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage，Comment on Article 5.反對(duì)的理由主要是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》已經(jīng)明確了沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架上的權(quán)利義務(wù)，且它是世界各國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)期談判妥協(xié)的產(chǎn)物，此時(shí)的利益是相對(duì)平衡的。如果《公約》規(guī)定沿海國(guó)可以在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上擁有保護(hù)UCH的管轄權(quán)，無疑是擴(kuò)大了沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的權(quán)利。以此為契機(jī)，其他公約或沿海國(guó)會(huì)找出更多的理由和借口來對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架進(jìn)行管轄，“必將最終打破1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》精心構(gòu)建的利益平衡框架，也會(huì)使公海自由原則最終灰飛煙滅”。⑤Patrick J. O’keefe，Shipwrecked Heritage:A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage，Institute of Art and Law，2002，pp.26.

（1）《公約》第9條

該條主要是依據(jù)國(guó)籍管轄和船旗國(guó)管轄來確定的一套發(fā)現(xiàn)、報(bào)告制度。該條第1款以《公約》的合作原則而要求所有締約國(guó)都具有保護(hù)責(zé)任。其在沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上主要分為兩種情況：第一，該國(guó)的國(guó)民或懸掛該國(guó)國(guó)旗的船主，要向沿海國(guó)報(bào)告其發(fā)現(xiàn)或開發(fā)；第二，非該國(guó)國(guó)民或懸掛該國(guó)國(guó)旗的船主，一種情況是向其國(guó)籍國(guó)和船旗國(guó)并向沿海國(guó)報(bào)告，另一種情況是向國(guó)籍國(guó)和船旗國(guó)報(bào)告，該國(guó)又向其他締約國(guó)轉(zhuǎn)告。后面幾款是層層上報(bào)制度，即締約國(guó)向總干事報(bào)告、總干事向所有締約國(guó)報(bào)告。這樣的發(fā)現(xiàn)、開發(fā)的報(bào)告在以上兩種情況中是否相同呢？即第二種情況下的報(bào)告是否都具有強(qiáng)制性。有觀點(diǎn)認(rèn)為“只有國(guó)籍國(guó)和船旗國(guó)有要求報(bào)告的權(quán)利，沿海國(guó)只是被動(dòng)地接受報(bào)告”，⑥同前注①，趙亞娟書，第102頁(yè)。筆者對(duì)此持懷疑態(tài)度。首先，公約在這一條中對(duì)于報(bào)告人的報(bào)告義務(wù)均用了“shall”一詞，說明不管選擇哪種報(bào)告方式，報(bào)告義務(wù)人都有義務(wù)向各個(gè)締約國(guó)包括沿海國(guó)報(bào)告相關(guān)情況，沿海國(guó)就有權(quán)要求報(bào)告義務(wù)人向其報(bào)告發(fā)現(xiàn)和即將開發(fā)的UCH。其次，報(bào)告的目的是為了各締約國(guó)都能積極地參與保護(hù)UCH的工作，這也是各締約國(guó)的責(zé)任。因此當(dāng)沿海國(guó)為非船旗國(guó)時(shí)，他也能積極地要求他國(guó)國(guó)民和船主向其報(bào)告發(fā)現(xiàn)或開發(fā)情況。

（2）《公約》第10條

首先，該條用一個(gè)大前提來規(guī)定在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上對(duì)UCH的開發(fā)僅限于該條許可范圍，防止締約國(guó)任意擴(kuò)大其管轄權(quán)，這也是加入本《公約》的前提條件，各國(guó)需在其國(guó)內(nèi)法中加以修改方能適用，但“締約國(guó)禁止開發(fā)水下文化遺產(chǎn)的權(quán)利并不會(huì)受到公約的影響”。⑦同前注①，趙亞娟書，第107頁(yè)。

其次，該條賦予了沿海國(guó)禁止和授權(quán)開發(fā)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的權(quán)利，前提是其主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)受到了侵害。這里的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)主要是前述《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所規(guī)定的對(duì)自然資源等的開發(fā)、養(yǎng)護(hù)、管理等權(quán)利。該條所指之“干涉”是限于開發(fā)活動(dòng)將會(huì)給沿海國(guó)的開發(fā)、養(yǎng)護(hù)、管理自然資源的活動(dòng)造成影響，沿海國(guó)有權(quán)禁止或在適當(dāng)條件下授權(quán)該開發(fā)UCH的行為。傅崐成教授認(rèn)為，該條第2款之規(guī)定“為沿海國(guó)擴(kuò)充其主權(quán)性權(quán)利（Sovereign Rights），提供了一個(gè)基礎(chǔ)”。⑧傅崐成：《聯(lián)合國(guó)教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉評(píng)析》，廈門大學(xué)出版社2003年版，第210頁(yè)。即把對(duì)自然資源的管轄權(quán)擴(kuò)張到非自然資源，沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的權(quán)利被進(jìn)一步擴(kuò)張，與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所規(guī)定的精神是相違背的。他認(rèn)為，公約一方面堅(jiān)持非商業(yè)化的政策，宣稱“水下文化遺產(chǎn)不能被商業(yè)利用”，任何將水下文化遺產(chǎn)“商業(yè)利用于貿(mào)易、投機(jī)或不可重復(fù)提取之處置，都是基本上與水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)和適當(dāng)管理不符的”（第2-7條和規(guī)章二）；另一方面，卻又將各沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架上的非天然資源的水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)權(quán)利或義務(wù)——非經(jīng)濟(jì)性的高階權(quán)利，交給了各沿海國(guó)家。⑨同上注，傅崐成書，第230頁(yè)。但Patrick J.O’keefe提出了不同的意見，他認(rèn)為，由于長(zhǎng)期沉沒在水下的緣故，水下文化遺產(chǎn)常常與周圍的自然資源形成了緊密的聯(lián)系，例如在漁場(chǎng)內(nèi)的很多歷史性沉船，它們自身已經(jīng)成為了魚類、貝類和定居種類生物的繁衍棲息地，對(duì)沉船的開發(fā)活動(dòng)不可避免地會(huì)干預(yù)這些海洋生物資源。如果未經(jīng)沿海國(guó)許可或授權(quán)就擅自進(jìn)行開發(fā)，沿海國(guó)就可以以干預(yù)主權(quán)權(quán)利為由，禁止這類開發(fā)或加以嚴(yán)格管制。這種禁止或管制附帶具有保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的作用，也不會(huì)產(chǎn)生“漸進(jìn)的管轄權(quán)”或違背1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之類的問題。⑩Patrick J.O’keefe，Shipwrecked Heritage:A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage，Institute of Art and Law，2002，p.90.就上述兩種觀點(diǎn)，筆者以為，這涉及兩種價(jià)值間的博弈，一是沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的經(jīng)濟(jì)利益，二是對(duì)關(guān)系到全人類利益的UCH的保護(hù)。這兩種價(jià)值都值得追求，關(guān)鍵是要尋求兩者間的平衡點(diǎn)。《公約》的目的從來都不是擴(kuò)大在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上沿海國(guó)的主權(quán)權(quán)利，UCH的保護(hù)已經(jīng)不是一國(guó)利益的體現(xiàn)，而是全人類共同繼承的遺產(chǎn)?！豆s》賦予沿海國(guó)對(duì)本國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上UCH的禁止和授權(quán)開發(fā)的權(quán)利，是考慮到涉及了其自然資源管轄的自主權(quán)，是希望沿海國(guó)能更好地平衡這兩者的關(guān)系。并且通過前述的通報(bào)制度，使得其開發(fā)活動(dòng)處于其他締約國(guó)的監(jiān)管之下。

再次，《公約》另有一種保護(hù)機(jī)制就非干涉到沿海國(guó)主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的UCH進(jìn)行保護(hù)，本著相互合作的原則，確立了協(xié)調(diào)國(guó)協(xié)作保護(hù)的模式。這種保護(hù)模式的核心在于“協(xié)作”，從發(fā)現(xiàn)UCH開始后的一系列活動(dòng)，如制定保護(hù)措施、實(shí)施保護(hù)措施都需要有關(guān)締約國(guó)參與協(xié)商和決策，而沿海國(guó)主要充當(dāng)一個(gè)協(xié)調(diào)者的角色，對(duì)各方意見進(jìn)行綜合、協(xié)調(diào)；同時(shí)還充當(dāng)一個(gè)執(zhí)行者的角色，實(shí)施由協(xié)商國(guó)一致同意的保護(hù)措施。但在這里，協(xié)調(diào)國(guó)還有特殊的權(quán)利，即緊急危險(xiǎn)情況下的優(yōu)先保護(hù)和對(duì)UCH的初步研究權(quán)。這樣的優(yōu)先權(quán)利是否存在合理性，是否會(huì)造成協(xié)調(diào)國(guó)為本國(guó)利益擅自進(jìn)行授權(quán)開發(fā)，從而隱藏重要的UCH信息的風(fēng)險(xiǎn)？筆者以為，這樣的風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性是極大的。

其一，對(duì)于《公約》規(guī)定的“以防止UCH受到包括劫掠在內(nèi)的緊急危險(xiǎn)的情況下，協(xié)調(diào)國(guó)可以采取一切可行措施，并/或依照本公約作出必要的授權(quán)，必要時(shí)可先于協(xié)商之前作出”，多數(shù)學(xué)者都是在這個(gè)制度設(shè)計(jì)的好處上發(fā)表意見，如趙亞娟認(rèn)為，由于涉及國(guó)家之間的協(xié)調(diào)，協(xié)商制度幾乎肯定會(huì)費(fèi)時(shí)費(fèi)力。如果一切都要等協(xié)商結(jié)果出來之后才能決定，實(shí)際上等于使締約國(guó)在面臨緊急情況時(shí)只能坐以待斃，等著寶貴的UCH資源被破壞，這顯然有悖常理，也和公約的宗旨格格不入。①同前注①，趙亞娟書，第109頁(yè)。Tullio Scovazzi也認(rèn)為，在面臨緊急危險(xiǎn)這種非常情況下，為避免浪費(fèi)更多時(shí)間，協(xié)調(diào)國(guó)（通常是UCH所在的沿海國(guó)）應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)重任。②See Tullio Scovazzi，The 2001 UNESCO Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage:In Guido Camarda & Tullio Scovazzi ed.， The protection of the Underwater Heritage:Legal Aspects，Giuffre Editore，2002，p.126.筆者贊同他們的觀點(diǎn)，但他們都忽略了關(guān)鍵的一點(diǎn)，那就是如何界定“緊急危險(xiǎn)情況”。對(duì)此，《公約》并未詳細(xì)予以說明，只是列出“劫掠”這一項(xiàng)，對(duì)于其他情況也只用了“由人類活動(dòng)引起的”這樣模糊的字眼，這無疑給沿海國(guó)找到諸多借口來優(yōu)先采取措施，事后的通報(bào)內(nèi)容也不一定會(huì)是采取行動(dòng)之時(shí)的實(shí)際情況。這樣，制度的實(shí)際效果將會(huì)大打折扣，筆者認(rèn)為以列舉加概括的方式來說明何為緊急危險(xiǎn)情況將會(huì)得到更好的實(shí)施效果，可以避免對(duì)此條款的濫用。具體來說，這里所稱之“緊急危險(xiǎn)情況”應(yīng)是現(xiàn)實(shí)的、緊迫的，如不立即采取措施將會(huì)遭受無以彌補(bǔ)的損失的情況。這種危險(xiǎn)既可來源于非法活動(dòng)也可來源于合法活動(dòng)，既可以是由人類活動(dòng)引起的也可以是因自然原因引起的。因此，緊急情況應(yīng)包括但不限于以下幾種情況：劫掠、擅自開發(fā)、毀壞等非法活動(dòng)；鋪設(shè)海底管道設(shè)施、港口疏浚、漁民捕魚等合法活動(dòng)無意中造成UCH存在覆滅危險(xiǎn)；突然而至的海嘯、地震等自然災(zāi)害。同時(shí)，雖然在緊急情況下，協(xié)調(diào)國(guó)可以自行采取保護(hù)措施，但是事后應(yīng)向總干事報(bào)告其采取措施的合理性，一旦各締約國(guó)商議評(píng)定后認(rèn)定該行為不符合緊急危險(xiǎn)情況，沿海國(guó)將會(huì)被撤銷協(xié)調(diào)國(guó)資格，并予以其他處罰，以此來作為一個(gè)道德風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制。

其二，協(xié)調(diào)國(guó)還有一個(gè)初步研究權(quán)，即可對(duì)UCH進(jìn)行“任何必要的初步研究，并為此進(jìn)行必要的授權(quán)”。這里《公約》又未清楚地說明“必要的初步探究”、“必要的授權(quán)”的界限，只是在附件《規(guī)章》的第十四條和十五條提到了開發(fā)項(xiàng)目的初步工作，主要包括評(píng)估工作，即評(píng)估UCH和周邊自然環(huán)境的重要性和建議執(zhí)行的項(xiàng)目會(huì)在多大程度上使其受損，以及收集符合項(xiàng)目目標(biāo)的數(shù)據(jù)的可能性。此外還包括對(duì)現(xiàn)有的歷史和考古資料、對(duì)有關(guān)遺址在考古和環(huán)境方面的特點(diǎn)以及這些活動(dòng)對(duì)有關(guān)UCH的長(zhǎng)期穩(wěn)定可能造成的侵?jǐn)_的后果的研究。那么初步探究是否就是《規(guī)章》所要求的項(xiàng)目開發(fā)所必須的初步工作呢？筆者認(rèn)為不盡然。必要的初步探究的任務(wù)應(yīng)該是先盡可能地確定該UCH所處水下的位置和涉及的水域面，然后盡可能地確定該UCH涉及的關(guān)聯(lián)國(guó)，以便接下來協(xié)商如何采取保護(hù)措施，同時(shí)要摸清目前UCH在水下的狀況以及可能出現(xiàn)的問題，這些應(yīng)該作為初步探究的內(nèi)容。進(jìn)行的授權(quán)行為的內(nèi)容也只能是與這些初步研究相關(guān)的，任何涉及開發(fā)UCH的探究是應(yīng)該予以禁止的?！豆s》在本條第六款也予以了說明，即應(yīng)代表所有締約國(guó)的整體利益，而且這種初步探究和授權(quán)行為不應(yīng)構(gòu)成主張包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)之國(guó)際法無規(guī)定的任何優(yōu)先權(quán)或管轄權(quán)的依據(jù)，這是為了防止協(xié)調(diào)國(guó)借初步探究權(quán)來為本國(guó)謀取利益。

最后，對(duì)于本條管轄權(quán)之規(guī)定，傅崐成教授建議應(yīng)將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的保護(hù)與大陸架的保護(hù)予以區(qū)分。他認(rèn)為，在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)，應(yīng)該受到該沿海國(guó)主權(quán)性權(quán)利的管轄，因此，也就不允許任何協(xié)調(diào)國(guó)，未經(jīng)該沿海國(guó)的同意，針對(duì)此空間內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)，采取任何措施。但是，在超出200海里，也就是超越該沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外的大陸架上的水下文化遺產(chǎn)，亦即在公海海底的水下文化遺產(chǎn)，應(yīng)該接受國(guó)際社會(huì)的保護(hù)管理。③參見前注⑧，傅崐成書，第210-230頁(yè)。筆者認(rèn)為區(qū)分保護(hù)暫無必要，因?yàn)楦鶕?jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，無論是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或是大陸架，沿海國(guó)所享有的管轄權(quán)是有限的，除了這些權(quán)利外，在這兩個(gè)區(qū)域內(nèi)都屬于公海，應(yīng)該由各國(guó)來共同保護(hù)UCH，若有涉及各國(guó)主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的，《公約》也做了除外規(guī)定，賦予沿海國(guó)禁止或者授權(quán)開發(fā)的權(quán)利。若按照傅崐成教授的觀點(diǎn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的UCH受到沿海國(guó)主權(quán)性權(quán)利的管轄，這無疑是擴(kuò)大了沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)，定會(huì)遭到各國(guó)的反對(duì)。

（二）對(duì)我國(guó)《條例》的分析

我國(guó)《條例》規(guī)定，我國(guó)對(duì)遺存于中國(guó)領(lǐng)海以外依照中國(guó)法律由中國(guó)管轄的其他海域內(nèi)的“起源于中國(guó)的”和“起源國(guó)不明的”文物享有所有權(quán)并行使管轄權(quán)。對(duì)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上“起源于他國(guó)的”UCH，《條例》沒有作出任何規(guī)定，這種自我限制會(huì)使得其他國(guó)家在我國(guó)海域內(nèi)可以任意開發(fā)而不受限制，不僅不利于我國(guó)在有管轄權(quán)海域內(nèi)對(duì)UCH的保護(hù)，而且有可能對(duì)我國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的管轄權(quán)構(gòu)成威脅。對(duì)此，我國(guó)可銜接《公約》做出相關(guān)的細(xì)化規(guī)定。

首先應(yīng)明確一點(diǎn)，那就是《公約》并未涉及所有權(quán)問題，而我國(guó)《條例》規(guī)定我國(guó)對(duì)海域內(nèi)來源于我國(guó)或來源國(guó)不明的UCH享有所有權(quán)并行使管轄權(quán)。那么是否意味著這兩種情況下，我國(guó)行使的是主權(quán)權(quán)利，他國(guó)無權(quán)過問，這是否與《公約》之規(guī)定有所沖突？筆者認(rèn)為這里就要弄清所有權(quán)與管轄權(quán)的關(guān)系。所有權(quán)是指占有、使用、收益、處分的權(quán)能，具有強(qiáng)烈的歸屬性。管轄權(quán)是指國(guó)家采取立法、司法和行政手段對(duì)特定的人、物和事件進(jìn)行管理和處置的權(quán)利。④王君玲：《水下文化遺產(chǎn)的管轄權(quán)和所有權(quán)》，《海洋開發(fā)與管理》2007年第1期。一般來說，享有對(duì)某物的所有權(quán)就必有管轄權(quán)，那沒有所有權(quán)能否享有管轄權(quán)呢？《公約》似乎暗示了不管UCH歸于哪方，各締約國(guó)都具有管轄權(quán)，以合作的姿態(tài)來共同管理和保護(hù)。這是否與我國(guó)的立法意圖相違背呢？筆者以為，它仍符合我國(guó)的立法意圖。我國(guó)明確的是所有權(quán)的歸屬和管轄權(quán)的存在，并非排除其他國(guó)家可能存在的管轄。管轄權(quán)并非與所有權(quán)有著必然的聯(lián)系，主要是與UCH所處的海域有關(guān)。對(duì)于領(lǐng)海，沿海國(guó)享有絕對(duì)的主權(quán)權(quán)利，因此不管是來源于哪國(guó)的UCH，沿海國(guó)均可行使絕對(duì)的管轄，在我國(guó)更是享有絕對(duì)的所有權(quán)。但是在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上，由于沿海國(guó)在其間的權(quán)利有限，即便對(duì)某物享有所有權(quán)，由于地處公共領(lǐng)域，其他國(guó)家也享有一定的管轄權(quán)，只不過這種管轄是共同的。我國(guó)法的規(guī)定在這一點(diǎn)上只說明了我國(guó)有管轄權(quán)，但并不能就此斷定排除了其他國(guó)家享有的保護(hù)和管理UCH的權(quán)利。同時(shí)對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上“來源于他國(guó)的”UCH，我國(guó)就順利成章地也享有了管轄權(quán)。因此在我國(guó)法律修改時(shí)，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的權(quán)利應(yīng)增加兩部分重要內(nèi)容：一是確認(rèn)我國(guó)對(duì)“來源于他國(guó)的”UCH享有的管轄權(quán)；二是確認(rèn)合作管轄。

三、國(guó)際公約關(guān)于毗連區(qū)UCH的規(guī)定及我國(guó)《條例》之完善

（一）國(guó)際公約的評(píng)析

1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第33條規(guī)定了毗連區(qū)是指“沿海國(guó)可在毗連其領(lǐng)海即不超過24海里的區(qū)域內(nèi)對(duì)下列事項(xiàng)行使管制：（a）防止在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違犯其海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章。（b）懲治在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違犯上述法律和規(guī)章的行為”。同時(shí)，該法第303條第二款規(guī)定：“為了控制這種文物的販運(yùn)，沿海國(guó)可在適用第33條時(shí)推定，未經(jīng)沿海國(guó)許可將這些文物移出該條所指海域的海床，將造成在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)對(duì)該條所指法律和規(guī)章的違犯?！?/p>

對(duì)于第303條第2款的規(guī)定，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》制定之初產(chǎn)生過很大的爭(zhēng)議：“第二款特別針對(duì)毗連區(qū)作了一項(xiàng)有利于沿海國(guó)的推定，但沿海國(guó)的這種權(quán)利性質(zhì)如何，僅僅是一種執(zhí)行權(quán)利還是兼有立法權(quán)利？”⑤同前注①，趙亞娟書，第32頁(yè)。學(xué)者們各執(zhí)一詞，有的認(rèn)為僅僅是一種執(zhí)行權(quán)利，但有的學(xué)者比如Anastasia Strati認(rèn)為，可對(duì)第2款作出兩種解釋：從語法上看，第2款賦予沿海國(guó)執(zhí)行的權(quán)利；從目的上看，也可以認(rèn)為該款建立了一個(gè)24海里的考古區(qū)域；從該款產(chǎn)生的過程來看，因?yàn)閿U(kuò)大沿海國(guó)管轄權(quán)的贊成者和反對(duì)者各執(zhí)一詞，顯然無法形成簡(jiǎn)單明了的解決方案才采用了這種模糊不清的說法，這兩種解釋都說得過去。⑥同前注①，趙亞娟書，第33頁(yè)。筆者認(rèn)為，這里所謂的執(zhí)行權(quán)是指未經(jīng)過沿海國(guó)的批準(zhǔn)，將UCH從毗連區(qū)的海床上移出的行為，根據(jù)本國(guó)關(guān)于海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章進(jìn)行處罰的權(quán)利。而立法權(quán)是指針對(duì)UCH不被移出沿海國(guó)毗連區(qū)海床而制定各種管理規(guī)定的權(quán)利。從該條的立法原意上來看，規(guī)定該條的目的是為了控制這種文物的販運(yùn)，只要這些文物未被私自移出，原則上沿海國(guó)不可行使執(zhí)行權(quán)。因此，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的意義上，這一條并未賦予沿海國(guó)立法權(quán)。但是，對(duì)UCH的保護(hù)方式是多種多樣的，特別是就地保護(hù)原則，并不是說移出就是對(duì)UCH進(jìn)行了破壞，在不移出的情況下也會(huì)使UCH遭受破壞。通常情況是，盜撈者在水底對(duì)UCH進(jìn)行大量的破壞，比如古沉船的船身由于沒有什么經(jīng)濟(jì)價(jià)值，他們無意將其打撈出水面，在探尋過程中會(huì)對(duì)其造成很大的破壞，但這不是一種移出行為，為此沿海國(guó)采取任何措施都于法無據(jù)，這樣做顯然對(duì)保護(hù)UCH毫無益處，也就是說，僅對(duì)移出行為進(jìn)行管制具有片面性。筆者認(rèn)為，給予沿海國(guó)適當(dāng)?shù)臋?quán)利來制定相關(guān)管理規(guī)定，以確保UCH不被非法移出毗連區(qū)很有必要。

2.《公約》

首先，從《公約》第8條規(guī)定可以看出，“根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第303條第2段的規(guī)定，締約國(guó)可管理和批準(zhǔn)在毗連區(qū)內(nèi)開發(fā)水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)”。即不再單純只針對(duì)移出這一行為了，而是可以通過管理和批準(zhǔn)毗連區(qū)內(nèi)UCH的開發(fā)活動(dòng)來確保導(dǎo)致或可能導(dǎo)致UCH被移出的情況不再發(fā)生。此處用了“管理”一詞，賦予沿海國(guó)除執(zhí)行權(quán)以外的其他權(quán)利，如制定相應(yīng)的管理規(guī)定等。

其次，《公約》第8條還提到對(duì)毗連區(qū)內(nèi)UCH保護(hù)要遵守《公約》關(guān)于對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的規(guī)定，以及遵守《規(guī)章》的相關(guān)規(guī)定。在這里，有些學(xué)者認(rèn)為“第8條對(duì)第9條和第10條的參照適用應(yīng)被刪除，因?yàn)樗鳒p了沿海國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第303條第2款在該區(qū)域內(nèi)業(yè)已享有的權(quán)利”。⑦Garabello and Tullio Scovazzi（ed.）， The Protection of the Underwater Cultural Heritage: Before and After the 2001UNESCO Convention， Brill Academic Publishers，2003， p.137-138.對(duì)這種觀點(diǎn)，筆者持保留意見。從對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第303條第2款的分析可知，該款對(duì)于任何未經(jīng)批準(zhǔn)移出毗連區(qū)海床的行為，都被視為違反沿海國(guó)的國(guó)內(nèi)法，是屬于沿海國(guó)主權(quán)管轄范圍的，但這里僅針對(duì)的是移出行為。對(duì)于UCH的發(fā)現(xiàn)行為以及其他的保護(hù)行為該如何處理，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并未作出任何說明，也未賦予沿海國(guó)管轄權(quán)。而《公約》第9條和第10條規(guī)定有詳細(xì)的發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度和協(xié)調(diào)國(guó)保護(hù)制度，是對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》未涉及部分做了規(guī)定，而非限制了沿海國(guó)原有的權(quán)利。因此，從這個(gè)意義上講并沒有削弱沿海國(guó)在毗連區(qū)原有的權(quán)利。

（二）對(duì)我國(guó)《條例》的分析

我國(guó)《條例》對(duì)毗連區(qū)的規(guī)定與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架是一樣的，也是宣布對(duì)來源于中國(guó)和來源國(guó)不明的UCH享有所有權(quán)和管轄權(quán)。對(duì)來源于他國(guó)的UCH仍然是未作出任何規(guī)定。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《公約》關(guān)于毗連區(qū)UCH保護(hù)的規(guī)定，我國(guó)在毗連區(qū)對(duì)于UCH的發(fā)現(xiàn)和保護(hù)，可以參照適用《公約》第9條和第10條對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的規(guī)定，設(shè)立發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度。同時(shí)，我國(guó)可以通過制定相關(guān)法律法規(guī)來管理和批準(zhǔn)毗連區(qū)內(nèi)UCH的開發(fā)活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)于未經(jīng)我國(guó)批準(zhǔn)將UCH移出我國(guó)毗連區(qū)的行為的管理。

四、國(guó)際公約關(guān)于國(guó)際海底區(qū)域的規(guī)定及我國(guó)《條例》的規(guī)定

（一）國(guó)際條約的解析

1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

國(guó)際海底區(qū)域是各國(guó)管轄范圍之外的深海，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第149條的規(guī)定，似乎確認(rèn)了國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)的UCH是人類共同繼承的遺產(chǎn)，但僅具有宣誓的意義，實(shí)際操作性并不強(qiáng)，廣受學(xué)者的非議。首先，對(duì)于全人類利益的解釋，保存或處置的執(zhí)行人和具體操作流程不得而知。其次，“特別顧及”該作何解釋，這里的“優(yōu)先權(quán)”是賦予所有權(quán)還是其他權(quán)利，文化上的發(fā)源國(guó)、歷史和考古上的來源國(guó)應(yīng)該向前追溯多久更是模糊不清。因此，對(duì)于UCH的實(shí)際保護(hù)作用微乎其微。唯一的益處是確立了一項(xiàng)原則，即“區(qū)域內(nèi)的考古和歷史文物以及他們所包含的信息，是全人類文化遺產(chǎn)的一部分，不應(yīng)當(dāng)由某個(gè)國(guó)家或某個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人據(jù)為己有”。①同前注①，趙亞娟書，第26頁(yè)。以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的這一條作為指引，《公約》在其第11條和第12條針對(duì)如何保護(hù)區(qū)域內(nèi)的UCH進(jìn)行了詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)。

2.《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》

（1）《公約》第11條

首先，這一條主要是規(guī)定了類似于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上UCH發(fā)現(xiàn)和開發(fā)活動(dòng)的報(bào)告和通報(bào)制度。但此時(shí)沒有沿海國(guó)的存在，所有發(fā)現(xiàn)或開發(fā)UCH的締約國(guó)都具有這樣的報(bào)告義務(wù)。

其次，報(bào)告的對(duì)象中多了一個(gè)國(guó)際海底管理局。國(guó)際海底管理局是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第157條所規(guī)定的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，主要是締約國(guó)按照本部分組織和控制“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，特別是管理“區(qū)域”資源。管理局還應(yīng)有為行使關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的權(quán)力和職務(wù)所包含的和必要的并符合該公約的各項(xiàng)附帶權(quán)力。因此，向國(guó)際海底管理局報(bào)告UCH的水下發(fā)現(xiàn)或開發(fā)活動(dòng)是行使各項(xiàng)附帶權(quán)力的體現(xiàn)。此外，向國(guó)際海底管理局進(jìn)行報(bào)告的行為也并非是無源之水，國(guó)際海底管理局《探礦和勘探“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核的規(guī)章》（草案）（Draft Regulations on the Prospecting and Exploration for Polymetallic Noduels in the Area）就有兩項(xiàng)規(guī)定提到了考古和歷史文物：如果探礦者和合同方在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)任何考古和歷史文物，必須向海底管理局秘書長(zhǎng)通報(bào)，秘書長(zhǎng)應(yīng)向教科文組織通報(bào)這類信息；同時(shí)，合同方應(yīng)當(dāng)采取一切合理措施，避免擾亂這類文物。②轉(zhuǎn)引自前注①，趙亞娟書，第133頁(yè)。國(guó)際海底管理局及時(shí)知曉UCH的情況，有助于其結(jié)合區(qū)域內(nèi)對(duì)自然資源的管理來保護(hù)UCH。

最后，該條提出參與保護(hù)UCH的締約國(guó)必須是與UCH確有聯(lián)系。也就是說，如果在國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)，非確有聯(lián)系的締約國(guó)即使發(fā)現(xiàn)了UCH，其也沒有共同保護(hù)UCH的權(quán)利，筆者認(rèn)為這樣做會(huì)導(dǎo)致報(bào)告的積極性減弱。雖說《公約》已經(jīng)規(guī)定了締約國(guó)有責(zé)任保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)，但是這種遵守是建立在各國(guó)的自覺性基礎(chǔ)上的，若是發(fā)現(xiàn)了UCH，但由于不是確有聯(lián)系國(guó)不得參與其保護(hù)，勢(shì)必會(huì)使其報(bào)告的積極性下降。因此，筆者以為，對(duì)于協(xié)商如何保護(hù)UCH的參與國(guó)除了與UCH確有聯(lián)系的締約國(guó)外，發(fā)現(xiàn)UCH的締約國(guó)也可以參與其中進(jìn)行共同保護(hù)。

（2）《公約》第12條

這一條主要確立了緊急危險(xiǎn)情況下締約國(guó)保護(hù)以及協(xié)調(diào)國(guó)協(xié)作保護(hù)這兩種保護(hù)模式。

第一，協(xié)調(diào)國(guó)協(xié)作保護(hù)模式與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的協(xié)調(diào)國(guó)保護(hù)大致相同，只不過協(xié)商時(shí)需要國(guó)際海底管理局參與。這種協(xié)調(diào)國(guó)保護(hù)模式運(yùn)用的前提是確認(rèn)有與UCH確有聯(lián)系的締約國(guó)，但是有時(shí)候往往很難在短期內(nèi)確認(rèn)，如果確有聯(lián)系的締約國(guó)未確定，協(xié)調(diào)國(guó)的確定更是無從談起，此外，若無法知道該UCH的來源國(guó)該如何處置，《公約》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，為了能更為及時(shí)地保護(hù)UCH，國(guó)際海底管理局可以在協(xié)調(diào)國(guó)未確定之前，承擔(dān)起UCH的主要協(xié)調(diào)和保護(hù)工作。首先，國(guó)際海底管理局本來就負(fù)責(zé)管理國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)的資源，對(duì)國(guó)際海底區(qū)域的工作狀況較為熟悉。其次，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也賦予了國(guó)際海底管理局一些“為行使關(guān)于‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)的權(quán)力和職務(wù)所包含的和必要的并符合本公約的各項(xiàng)附帶權(quán)力”，因此由其進(jìn)行管理也具有正當(dāng)性。最后，國(guó)際海底管理局是代表全人類共同的利益來行使管理權(quán)的，代表利益具有廣泛性。

第二，緊急情況下的締約國(guó)保護(hù)模式與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的緊急情況下之保護(hù)的不同之處在于，任何締約國(guó)而不是協(xié)調(diào)國(guó)可以在緊急情況下采取保護(hù)措施。《公約》這樣規(guī)定一方面是基于國(guó)際海底區(qū)域的公共性，另一方面是為確保緊急情況下救援的及時(shí)性，因此給予任何締約國(guó)都有緊急情況下采取措施的權(quán)利。但也存在以下疑問，既然在緊急情況下任何締約國(guó)都可采取保護(hù)措施，那么在非緊急情況下為何只有確有聯(lián)系的國(guó)家方可參與協(xié)商保護(hù)，這樣的規(guī)定無疑使得“應(yīng)特別考慮有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的文化、歷史和考古起源國(guó)的優(yōu)先權(quán)利”在締約國(guó)協(xié)商時(shí)根本無法發(fā)揮作用，因?yàn)閰⒓訁f(xié)商的國(guó)家就只有這些與UCH確有聯(lián)系的國(guó)家。筆者認(rèn)為，對(duì)協(xié)商國(guó)的限定至少在國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)是無法代表全人類利益的。因此，筆者認(rèn)為參與協(xié)商的國(guó)家不能僅限定于與UCH確有聯(lián)系的締約國(guó)，其他締約國(guó)比如前述提到的UCH發(fā)現(xiàn)國(guó)以及其他愿意提供幫助的國(guó)家都應(yīng)參與到協(xié)商保護(hù)中來，優(yōu)先權(quán)利的行使也就有了實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)。

（二）對(duì)我國(guó)《條例》的分析

在我國(guó)，由于國(guó)際海底區(qū)域根本不屬于我國(guó)管轄范圍，我國(guó)僅在《條例》第3條規(guī)定了對(duì)于“遺存于外國(guó)領(lǐng)海以外的其他管轄海域以及公海區(qū)域內(nèi)的起源于中國(guó)的文物”，我國(guó)享有辨認(rèn)器物物主的權(quán)利。除此之外，我國(guó)未規(guī)定其他任何保護(hù)UCH的法律條文。筆者認(rèn)為，根據(jù)以上對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《公約》的評(píng)析可以看出，它們的規(guī)定有可取之處也有不足之處，我國(guó)若要加入《公約》，不僅需要接受《公約》的規(guī)定，而且應(yīng)對(duì)其不足之處加以改進(jìn)。因此筆者建議，我國(guó)在《條例》中關(guān)于國(guó)際海底區(qū)域的管轄和保護(hù)可以規(guī)定以下內(nèi)容。首先，由于UCH是人類共同繼承的遺產(chǎn)，因此應(yīng)確認(rèn)我國(guó)對(duì)國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)的任何UCH都具有保護(hù)的責(zé)任，應(yīng)積極參加UCH的保護(hù)和管轄工作。這也是《公約》所要求的，以保證我國(guó)積極參與的正當(dāng)性。其次，引用和保留原有法條的一部分即遺存于國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)的起源于中國(guó)的文物，我國(guó)享有辨認(rèn)器物物主的權(quán)利。最后，確認(rèn)我國(guó)能參與協(xié)商如何保護(hù)UCH，積極促進(jìn)各國(guó)間的合作。

五、結(jié)語

按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，我國(guó)主張管轄的海域面積達(dá)300多萬平方千米（含內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、群島水域等）。在這些海域之下，蘊(yùn)藏著豐富寶貴的UCH，據(jù)估計(jì)，單就古沉船而言就不少于3000艘。然而我國(guó)對(duì)于這些UCH的保護(hù)起步較晚，尤其對(duì)于領(lǐng)海之外的海域中的UCH如何管理和保護(hù)，只是做了粗略的法律規(guī)定，嚴(yán)重限制了我國(guó)對(duì)UCH的管轄權(quán)。2001年聯(lián)合國(guó)教科文組織通過的《公約》已于2009年2月正式生效。《公約》對(duì)于不同水域內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)，分別采取了沿海國(guó)保護(hù)模式、在相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)參加下的協(xié)調(diào)國(guó)協(xié)作保護(hù)模式，或者沿海國(guó)保護(hù)和協(xié)調(diào)國(guó)保護(hù)模式并重。本文在分析《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《公約》的保護(hù)模式的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)了其不足之處，同時(shí)也揭示我國(guó)UCH保護(hù)模式存在的問題，繼而提出我國(guó)為加入《公約》而應(yīng)完善的相應(yīng)的法律規(guī)定，希望能為我國(guó)盡快加入《公約》，加強(qiáng)我國(guó)對(duì)UCH的全方位保護(hù)提供綿薄之力。

（責(zé)任編輯：聞海）

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A

1005-9512（2015）10-0095-10

張忠野，華東政法大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)法研究中心主任，法學(xué)博士后。

*本文是華東政法大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)法研究中心與中國(guó)國(guó)家博物館水下考古研究中心聯(lián)合研究課題的部分成果。