鐘金意 錢(qián)再見(jiàn)

(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210046)

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公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化語(yǔ)境下協(xié)商治理研究

鐘金意 錢(qián)再見(jiàn)

(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210046)

協(xié)商治理的成長(zhǎng)以協(xié)商民主為理論來(lái)源，受公共行政民主化的現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)。協(xié)商治理在成長(zhǎng)過(guò)程中面臨著理性有限和能力不足，不平等和復(fù)雜性，以及共識(shí)障礙和價(jià)值偏離等問(wèn)題的挑戰(zhàn)，只有重視公共權(quán)力及其作用才能有效應(yīng)對(duì)協(xié)商治理前提性、基礎(chǔ)性和目標(biāo)性的挑戰(zhàn)。因此，需要從公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化的語(yǔ)境下尋求協(xié)商治理的發(fā)展之道，以公共權(quán)力維護(hù)協(xié)商治理的權(quán)威性，以公共權(quán)力運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性。并在公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化過(guò)程中通過(guò)信息公開(kāi)、結(jié)構(gòu)開(kāi)放和價(jià)值包容，不斷提升協(xié)商治理參與者的理性和能力，保障協(xié)商治理過(guò)程的公平和條件的均衡，以及維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識(shí)和公共精神，從而以積極、坦誠(chéng)、負(fù)責(zé)任的態(tài)度服務(wù)于協(xié)商治理的可持續(xù)發(fā)展。

協(xié)商治理；協(xié)商民主；公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化；民主化；有效性

一、導(dǎo)言

協(xié)商治理是一個(gè)正在成長(zhǎng)中的公共治理方式，學(xué)界的相關(guān)探討也還處在初步階段。大部分研究都是從協(xié)商民主或公共治理的理論視角進(jìn)行論述，一方面為協(xié)商治理奠定了豐富的理論基礎(chǔ)，另一方面也滿(mǎn)足了公共治理民主化的大眾訴求。協(xié)商治理也因此被賦予了諸多特征或優(yōu)點(diǎn)，如民主的真實(shí)性，更充分的公民參與，以及更合理的公共理性等。協(xié)商治理既超越了自由民主的局限，讓民主不再是停留于投票和選舉上，而是拓展到公共治理的過(guò)程；又實(shí)現(xiàn)了公共治理的全新發(fā)展，解決了治理過(guò)程中民主參與的可行性問(wèn)題，使公共治理在堅(jiān)持廣泛民主性的基礎(chǔ)上保證了有序性。

可以說(shuō)，協(xié)商治理是針對(duì)于公共權(quán)力作用的有限性而成長(zhǎng)起來(lái)的，是為了在公共權(quán)力之外尋找更廣泛的社會(huì)力量，以彌補(bǔ)公共權(quán)力壟斷性運(yùn)行的不足。然而，對(duì)協(xié)商治理民主化形式的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，往往會(huì)把矛頭直接對(duì)準(zhǔn)公共權(quán)力，認(rèn)為公共權(quán)力的介入破壞了協(xié)商治理的民主性，應(yīng)該盡可能地削弱公共權(quán)力的作用，甚至將公共權(quán)力排除在協(xié)商治理之外。如此一般會(huì)導(dǎo)致兩種結(jié)果，一是每個(gè)參與者都認(rèn)為自己的觀點(diǎn)更具說(shuō)服力，礙于地位或自尊不肯做出絲毫讓步，極盡雄辯之力與其他參與者進(jìn)行無(wú)休止的爭(zhēng)吵，情緒化的表達(dá)中不免遺忘了協(xié)商治理的根本目標(biāo)，結(jié)果是協(xié)商失敗，治理失效；二是協(xié)商治理無(wú)形中有利于掌握豐厚資源或具有話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢(shì)的人群，他們?cè)趨f(xié)商治理過(guò)程中擁有更強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，往往能夠左右其他相對(duì)弱勢(shì)群體的選擇，從而使協(xié)商治理服務(wù)于個(gè)別權(quán)勢(shì)群體的利益，結(jié)果當(dāng)然是協(xié)商治理毫無(wú)民主性可言。

當(dāng)然，這不是要否認(rèn)協(xié)商治理的價(jià)值。協(xié)商治理作為具有深厚理論根源的治理方式，其成長(zhǎng)的前景是非常廣闊的。我們要做的，是否應(yīng)該是直面協(xié)商治理受到的挑戰(zhàn)，將協(xié)商治理置于現(xiàn)實(shí)性的語(yǔ)境下，而不是純粹基于理想化的視角？是否應(yīng)該坦誠(chéng)承認(rèn)協(xié)商治理需要一個(gè)正義的權(quán)威性力量來(lái)保證它的公平性和有效性，以避免少數(shù)人壟斷協(xié)商治理過(guò)程？是否應(yīng)該將協(xié)商治理與公共權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行銜接，探討民主化的公共權(quán)力運(yùn)行方式，以服務(wù)于協(xié)商治理的持續(xù)發(fā)展？基于這些思考，本研究選擇了從公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化的語(yǔ)境來(lái)探討協(xié)商治理的問(wèn)題，以期能得出有益的成果，服務(wù)于協(xié)商治理的健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展。

二、協(xié)商治理的成長(zhǎng)之路：理論與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的視角

作為一種新型的治理方式，協(xié)商治理的成長(zhǎng)始于協(xié)商民主興起的20世紀(jì)90年代。協(xié)商治理吸收并傳承了協(xié)商民主的豐富理論，協(xié)商民主也成為了協(xié)商治理成長(zhǎng)的理論來(lái)源。但協(xié)商治理的成長(zhǎng)是一種“默默出現(xiàn)”的治理創(chuàng)新活動(dòng)，也常被“遮蔽”于協(xié)商民主持久而廣泛的討論之下，因此，協(xié)商治理還處于一個(gè)實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)的階段。[1]在這種實(shí)驗(yàn)式的成長(zhǎng)階段，協(xié)商治理的成長(zhǎng)必然要受到公共權(quán)力的引導(dǎo)，其中，最明顯的影響就是公共行政的民主化傾向。

1.協(xié)商民主：協(xié)商治理成長(zhǎng)的理論來(lái)源

協(xié)商民主理論在治理領(lǐng)域的運(yùn)用實(shí)踐，構(gòu)成了協(xié)商治理的重要來(lái)源。協(xié)商民主理論的興起緣于當(dāng)下對(duì)自由民主制的反思，是為了彌補(bǔ)自由民主制的現(xiàn)存缺陷，是一種新型的民主模式。“總的來(lái)說(shuō)，協(xié)商民主理論始于對(duì)自由民主規(guī)范實(shí)踐的批評(píng)。作為一種具有潛在影響的改革和政治理想計(jì)劃，協(xié)商民主延續(xù)著‘激進(jìn)’民主的傳統(tǒng)。不過(guò)，它延續(xù)的方式是通過(guò)強(qiáng)調(diào)公共討論、推理和判斷來(lái)調(diào)和激進(jìn)的包容性的人民參與觀點(diǎn)。”[2]可見(jiàn)，協(xié)商民主更倡導(dǎo)一種積極、理性的公民參與，鼓勵(lì)公民充分、有序地參與到政治決策的過(guò)程中來(lái)。協(xié)商民主也就突破了抽象的民主形式，將民主回歸到實(shí)踐中來(lái)，注重民主對(duì)于公民具體參與活動(dòng)的指導(dǎo)作用，即“民主走向協(xié)商，表明人們?cè)诔掷m(xù)關(guān)注著民主的真實(shí)性：在多大程度上，民主控制是實(shí)質(zhì)性的而不是象征性，而且公民有能力參與其中”。[3]也只有保證公民更真實(shí)、更有效的政治參與，協(xié)商民主才能展現(xiàn)其內(nèi)在的價(jià)值和持續(xù)的生命力。協(xié)商民主的理論契合了民主實(shí)踐的需要，這也就為協(xié)商民主走向治理實(shí)踐奠定了更好的基礎(chǔ)。

協(xié)商民主在其發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)理論與實(shí)踐的互動(dòng)，從而被賦予了豐富的內(nèi)涵，其中一點(diǎn)就是將協(xié)商民主看作一種治理形式，這是對(duì)協(xié)商民主內(nèi)在治理因素的深入挖掘。作為一種有效治理形式的協(xié)商民主，是指“自由而平等的公民(及其代表)通過(guò)相互陳述理由的過(guò)程來(lái)證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標(biāo)是做出決策，這些決策在當(dāng)前對(duì)所有公民都有約束力，但它又是開(kāi)放的，隨時(shí)準(zhǔn)備迎接未來(lái)的挑戰(zhàn)”。[4]喬治·瓦拉德茲則進(jìn)一步指出，“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話(huà)和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問(wèn)題，它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話(huà)語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策?！盵5]協(xié)商民主所蘊(yùn)含的治理因素，經(jīng)過(guò)與民主實(shí)踐的相結(jié)合，便逐漸成長(zhǎng)出了協(xié)商治理的新型治理方式?！皡f(xié)商治理脫胎于協(xié)商民主，是民主政治以治理環(huán)節(jié)作為切入點(diǎn)的實(shí)踐形式，正因?yàn)槿绱?，協(xié)商治理把民主要素和價(jià)值導(dǎo)入公共決策和公共治理過(guò)程，使之具有鮮明的民主特質(zhì)。”[6]協(xié)商治理吸收了協(xié)商民主的諸多理論精髓，使其在民主實(shí)踐中獲得了積極成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，并進(jìn)而從實(shí)踐的層面豐富了協(xié)商民主理論。

源于協(xié)商民主理論而成長(zhǎng)起來(lái)的協(xié)商治理機(jī)制，在政府搭一個(gè)協(xié)商民主平臺(tái)的基礎(chǔ)上，通過(guò)理性討論使百姓發(fā)生思想變化，最后公民自身做出解決難題的方案來(lái)。[7]因此，協(xié)商治理的核心過(guò)程是政治決策，必須保證公民有權(quán)利、有能力參與政治決策過(guò)程，這也是協(xié)商民主理論的最根本要求。而且，協(xié)商治理本就是一種“政策制定的方式”，在這種方式里，“許多空間被創(chuàng)造出來(lái)以使得不同的機(jī)構(gòu)、中介、團(tuán)體、積極分子以及公民個(gè)人走到一起就緊迫的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商”。[8]基于協(xié)商民主豐富的理論來(lái)源，并結(jié)合相應(yīng)的治理實(shí)踐，有學(xué)者據(jù)此給協(xié)商治理的概念做了界定，“協(xié)商治理是指在公共事務(wù)的管理中，公民經(jīng)特定的協(xié)商程序，通過(guò)自由平等的對(duì)話(huà)、討論、辯論以及聽(tīng)取相關(guān)的背景知識(shí)等話(huà)語(yǔ)交往方式進(jìn)行更具理性的公民參與進(jìn)而在公共決策中發(fā)揮重要作用的治理方式。協(xié)商治理強(qiáng)調(diào)公共治理過(guò)程中的公民理性及其作用，因此也是一種新型的參與式治理?！盵9]

也許正因?yàn)閰f(xié)商治理的理論來(lái)源是協(xié)商民主，往往在具體的民主實(shí)踐中，人們將協(xié)商民主等同于協(xié)商治理。這在一定程度上有利于協(xié)商治理建立在堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)之上，保證理論與實(shí)踐的結(jié)合，但也正是因?yàn)槠娴貜?qiáng)調(diào)這一理論來(lái)源，讓協(xié)商治理面臨了巨大的挑戰(zhàn)。如果不同時(shí)考慮協(xié)商治理成長(zhǎng)的另一個(gè)重要影響因素，那么協(xié)商治理所面臨的挑戰(zhàn)可以說(shuō)是很難得到有效應(yīng)對(duì)的。協(xié)商民主理論有其強(qiáng)大的生命力，但它落實(shí)到治理實(shí)踐領(lǐng)域，形成協(xié)商治理的方式，就需要系統(tǒng)地考慮到其他現(xiàn)實(shí)性的影響因素，從而讓協(xié)商治理實(shí)踐有序、有效的開(kāi)展。

2.公共行政民主化：協(xié)商治理成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)

公共行政長(zhǎng)期以來(lái)在政治—行政二分法原則的指導(dǎo)下，實(shí)行的是封閉式官僚體制，認(rèn)為公共行政不同于政治過(guò)程的民主機(jī)制，它是追求技術(shù)至上的，即排斥了公民對(duì)行政過(guò)程的參與，因?yàn)椤霸试S公眾參與就等于對(duì)行政管理采取了不必要的干預(yù)”。[10]在這種傳統(tǒng)公共行政中，民主是被排除在行政之外的，而這種模式在現(xiàn)代越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，公共行政必須走出政治—行政二分法的局限。誕生于20世紀(jì)60年代末70年代初的美國(guó)新公共行政學(xué)派，率先從“公共性”的視角就行政民主化的必要性與可能性進(jìn)行了探討。新公共行政學(xué)派強(qiáng)調(diào)政治與行政的價(jià)值關(guān)聯(lián)，認(rèn)為“行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要完成的事情或基本原理”。[11]相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值中立觀念，新公共行政在行政人員的價(jià)值觀念上邁出了關(guān)鍵的一步，這表面上看與協(xié)商治理的成長(zhǎng)無(wú)直接性的關(guān)系，但協(xié)商治理所需要的價(jià)值觀念、責(zé)任意識(shí)以及公平原則在這里開(kāi)始奠定了最重要的基礎(chǔ)。如果在治理過(guò)程中承擔(dān)著重要角色的行政人員沒(méi)能確立起責(zé)任意識(shí)和公平觀念，那么協(xié)商治理的成長(zhǎng)將難以具體實(shí)現(xiàn)，或者僅停留在理論的層面，而無(wú)實(shí)際的實(shí)踐平臺(tái)及現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)。

協(xié)商治理需要公民積極參與到治理過(guò)程中來(lái)，這種參與并不是毫無(wú)方向性的，這個(gè)明確的指向就是公共行政過(guò)程?！靶姓弑仨毩η笤黾庸娭苯訁⑴c治理的機(jī)會(huì)，公眾才能增長(zhǎng)其實(shí)踐才智，這是好的行政信念中信任的最終基礎(chǔ)。”[12]只有公共行政不斷實(shí)行民主化的參與，協(xié)商治理才能有具體的實(shí)施過(guò)程，公共行政提供的多元化參與渠道與參與平臺(tái)，保證了公眾積極參與的權(quán)利，而這種參與也正是協(xié)商治理得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)。正是新公共行政意識(shí)到了行政過(guò)程中公眾參與機(jī)制的重要性，為協(xié)商治理的成長(zhǎng)開(kāi)拓了廣闊的空間，并提供了切實(shí)有效的途徑?！靶鹿残姓岢诠彩聞?wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與，它尋求增加在組織事務(wù)和公共政策形成過(guò)程中所有行政部門(mén)員工的參與。它鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以顧客為中心?！盵13]新公共行政通過(guò)推行內(nèi)部民主參與，為協(xié)商治理打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)，并以此為基礎(chǔ)推廣到公眾的廣泛參與，這也切合了協(xié)商治理漸進(jìn)推行、典型示范的成長(zhǎng)方式，為協(xié)商治理的成長(zhǎng)提供了堅(jiān)強(qiáng)的力量后盾。同時(shí)這種廣泛的參與又必須是平等的，要保證公眾有參與公共行政的平等權(quán)利，進(jìn)而把這種平等推演到協(xié)商治理過(guò)程。正如奧斯特羅姆所言，民主制行政是一種以權(quán)力的分散性和公民廣泛參與公共行政過(guò)程為典型特征，以行政機(jī)關(guān)與普通公民身份的平等性為行為前提的管理模式?！懊裰餍姓幕A(chǔ)在于關(guān)注‘平等至上、重要決策的共同決定、命令權(quán)力范圍的最小限度與行政機(jī)關(guān)地位的公仆化’”。[14]新公共行政通過(guò)這些價(jià)值觀念的突破，為協(xié)商治理的成長(zhǎng)初步打開(kāi)了現(xiàn)實(shí)的大門(mén)，使協(xié)商治理有了初步的現(xiàn)實(shí)條件。

如果說(shuō)新公共行政的關(guān)注點(diǎn)還在公共行政的內(nèi)部管理問(wèn)題上，那么，登哈特夫婦倡導(dǎo)的“新公共服務(wù)”理論則進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)公民、公民權(quán)和公共利益應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)的首要關(guān)注點(diǎn)?！靶鹿卜?wù)是一切基于公共利益、民主治理過(guò)程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)”，[15]主張公共事務(wù)的治理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于關(guān)注民主價(jià)值，將效率和生產(chǎn)力等價(jià)值置于民主、社區(qū)和公共利益這些更重要的價(jià)值的制約之下。公共利益已經(jīng)成為新公共服務(wù)的重要價(jià)值目標(biāo)，這也是協(xié)商治理得以成長(zhǎng)的重要理想指引，沒(méi)有公共利益得到公共行政的切實(shí)承認(rèn)，協(xié)商治理也許會(huì)成為私人利益的討價(jià)還價(jià)，而無(wú)法有效地指向公共利益的最大實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在公共利益價(jià)值觀念的指導(dǎo)下，新公共服務(wù)理論進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)是“服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客：公共利益是就共同利益進(jìn)行對(duì)話(huà)的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚集。因此，公務(wù)員不是僅僅關(guān)注‘顧客’的需求，而是著重關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系?！盵16]至此，可以清晰地看出新公共服務(wù)理論與協(xié)商民主理念的深度契合，它以公共行政民主化的側(cè)面，推動(dòng)了協(xié)商民主在行政管理過(guò)程的實(shí)踐，從而為協(xié)商治理的成長(zhǎng)提供了現(xiàn)實(shí)的引導(dǎo)。

關(guān)于公共行政民主化與協(xié)商治理的內(nèi)在聯(lián)系，有學(xué)者從更廣泛的角度指出民主制行政理論對(duì)治理兩個(gè)方面的積極影響，一方面“通過(guò)廣泛吸納公民參與公共事務(wù)的治理過(guò)程，來(lái)增強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)與公民訴求的回應(yīng)性，增強(qiáng)公共政策的合法性基礎(chǔ)”；另一方面“通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)的去中心化，建立適度分散的扁平化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及上下互動(dòng)、權(quán)力雙向運(yùn)行的機(jī)制，打破過(guò)分集權(quán)的治理模式”。[17]可見(jiàn)，公共行政民主化的過(guò)程，從內(nèi)外兩個(gè)方面進(jìn)行了有力的改革，更多地體現(xiàn)出了協(xié)商民主的因素，將協(xié)商民主理論通過(guò)行政權(quán)力有效地轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，而這個(gè)過(guò)程也恰恰為協(xié)商治理的成長(zhǎng)提供了現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)，以公共權(quán)力運(yùn)行的視角為協(xié)商治理得以持續(xù)發(fā)展提供了有效的支撐平臺(tái)，并開(kāi)辟了有益的發(fā)展之道。

三、協(xié)商治理的成長(zhǎng)之困：理想面臨現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)

作為協(xié)商民主理論的治理實(shí)踐形式，協(xié)商治理受到了多方的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)也重點(diǎn)針對(duì)其中的協(xié)商民主因素。因此，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)協(xié)商民主的各方面挑戰(zhàn)，在協(xié)商治理這一實(shí)踐形式上集中凸顯了出來(lái)。如果說(shuō)先前對(duì)協(xié)商民主的挑戰(zhàn)主要還是停留在理論上的話(huà)，那么通過(guò)實(shí)踐困難的揭示，協(xié)商治理所受到的挑戰(zhàn)則更具有現(xiàn)實(shí)性?；蛘哒f(shuō)，對(duì)協(xié)商治理的挑戰(zhàn)切實(shí)地戳到了協(xié)商民主理論的痛處。這些挑戰(zhàn)貫穿于協(xié)商治理的前提、基礎(chǔ)和目標(biāo)的各個(gè)要點(diǎn)，認(rèn)為繼承了協(xié)商民主各方面理論與精神的協(xié)商治理訴諸太多的“假設(shè)性前提”和“理想化條件”。

1.前提性挑戰(zhàn)：理性的有限和能力的不足

協(xié)商民主是一種通過(guò)理性對(duì)話(huà)方式參與決策和治理過(guò)程的民主形式，理性是進(jìn)行有效民主協(xié)商的一個(gè)重要前提，“要求更多的協(xié)商就是要求一個(gè)更加理性的政治秩序，其中的決策至少包括公開(kāi)利用理性(public use of reason)”。[18]這里的理性政治秩序既要求參與的個(gè)體應(yīng)有理性的思考和認(rèn)知，也要求參與的團(tuán)體應(yīng)有理性的表達(dá)和行動(dòng)，否則，協(xié)商將難以開(kāi)展，或者協(xié)商走向了非理性的爭(zhēng)吵，甚至是情緒化的表達(dá)以及人身攻擊。然而，每一個(gè)單獨(dú)個(gè)體的理性卻是不充分的，在對(duì)很多問(wèn)題的認(rèn)知上存在有限性，特別是一些較為專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題上更是突顯了自身理性的有限。同時(shí)，由有限理性的個(gè)體所組成的團(tuán)體，并不能消除這種非理性，實(shí)現(xiàn)團(tuán)體的理性，反而在大多數(shù)情況下是將個(gè)體的非理性加以聚集，放大了非理性的因素，在群體效應(yīng)作用下導(dǎo)致情緒化的行動(dòng)?！皡f(xié)商治理的觀念是指，規(guī)則與規(guī)范(它們規(guī)定了強(qiáng)制與權(quán)力的關(guān)系) 是通過(guò)相關(guān)的個(gè)體公開(kāi)與理性的討論而制定的?！盵19]協(xié)商參與者能否在參與協(xié)商治理過(guò)程中理性地進(jìn)行討論，取決于能否對(duì)協(xié)商治理的相關(guān)問(wèn)題實(shí)現(xiàn)較為全面的認(rèn)識(shí)，但由于受到諸多方面條件的制約，協(xié)商參與者對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)總是存在不全面性。一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題是信息的不完全，導(dǎo)致對(duì)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不全面。在參與協(xié)商治理的過(guò)程中，參與者對(duì)相關(guān)政策、問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不夠全面，所接收和掌握的信息也是不完整、碎片化的，而在群體效應(yīng)下不利的信息被無(wú)形中加以放大，參與者此時(shí)往往就只是看到不利信息的一面，從而出現(xiàn)情緒化的表達(dá)，并在集體鼓動(dòng)下參與非理性的行動(dòng)。由于受到這種有限理性的前提性挑戰(zhàn)，協(xié)商治理難以承受這些非理性參與的壓力，最終導(dǎo)致協(xié)商的無(wú)法開(kāi)展，協(xié)商治理卻出現(xiàn)了非民主化的走向。

除了對(duì)理性這一要求外，協(xié)商治理同時(shí)必須以參與者的一定能力為前提。協(xié)商不等于簡(jiǎn)單、隨意的討論，“‘協(xié)商’或者指的是一種特殊的討論，它包括審慎和認(rèn)真地衡量各種支持或反對(duì)某項(xiàng)建議的理由，或者指的是個(gè)人衡量各種支持和反對(duì)某些行為過(guò)程的理由的內(nèi)部過(guò)程?！盵20]可以說(shuō)，協(xié)商是“專(zhuān)業(yè)性”能力發(fā)揮的過(guò)程，參與協(xié)商治理最基本的能力要求是交流辯論的能力和問(wèn)題分析的能力，即需要一定的知識(shí)儲(chǔ)備和綜合素質(zhì)，對(duì)問(wèn)題有自己的見(jiàn)解，能清晰表達(dá)出自己對(duì)問(wèn)題的看法，與多元參與者能夠進(jìn)行順暢的交流。這些能力對(duì)于一些普通民眾來(lái)說(shuō)，事實(shí)上存在著過(guò)高的要求。協(xié)商治理參與者的能力不足還表現(xiàn)在對(duì)相關(guān)問(wèn)題的分析上不深入或者有失偏頗，針對(duì)這些能力不足問(wèn)題，協(xié)商治理要得以有效開(kāi)展，必須首先積極應(yīng)對(duì)這些前提性挑戰(zhàn)。

2.基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)：不平等和復(fù)雜性

協(xié)商治理追求更加深刻的民主真實(shí)性，尤其是對(duì)公平正義的要求，即必須保證公眾平等地參與協(xié)商治理。羅爾斯就指出：“所有的社會(huì)的基本的善——自由和機(jī)會(huì)，收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的不平等分配有利于最不利者。”[21]與羅爾斯和諾齊克一起被譽(yù)為新自由主義三大代表人物的羅納德·德沃金更是強(qiáng)調(diào)“政府必須不僅僅關(guān)心和尊重人民，而且必須平等地關(guān)心和尊重人民”。[22]平等作為協(xié)商治理的基礎(chǔ)性條件，已經(jīng)得到了協(xié)商民主論者的共同認(rèn)可，認(rèn)為政治決策應(yīng)該通過(guò)協(xié)商而不是金錢(qián)或權(quán)力的途徑進(jìn)行，同時(shí)，協(xié)商決斷的參與度應(yīng)盡可能平等而廣泛。[23]但是，協(xié)商治理這一基礎(chǔ)并不是如理想中那樣穩(wěn)固的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)分工，社會(huì)出現(xiàn)了多元分層，加上環(huán)境條件的差異，社會(huì)各階層在資源、能力、機(jī)會(huì)等方面總是存在不平等的?！瓣P(guān)于技術(shù)性理由的協(xié)商不可避免地要求承認(rèn)不平等：或者是信息的不平等，或者是處理信息能力的不平等。”[24]這種社會(huì)不平等，不僅不能為協(xié)商治理奠定良好的基礎(chǔ)，而且會(huì)導(dǎo)致協(xié)商治理的反向作用，即“協(xié)商安排似乎有利于那些處境好的人(他們?cè)诠草浾撝械陌l(fā)言最具效力)而不利于那些處境最糟的人(或許他們不能合理期待能夠影響那些他們受影響最大的決策)”。[25]可見(jiàn)，存在強(qiáng)烈社會(huì)不平等的情況下，協(xié)商治理往往會(huì)被一些強(qiáng)勢(shì)力量所掌控，實(shí)行有利于權(quán)勢(shì)階層的一系列措施，而社會(huì)上弱勢(shì)群體的利益則會(huì)在協(xié)商治理中被無(wú)形地侵害。

隨著平等的協(xié)商治理基礎(chǔ)被侵蝕，協(xié)商治理的責(zé)任意識(shí)也會(huì)受到漠視。協(xié)商治理必須以每個(gè)參與者的責(zé)任為基礎(chǔ)，需要賦予協(xié)商參與者“特定責(zé)任”，即參與者彼此負(fù)責(zé)，要提供協(xié)商過(guò)程中所有人都能接受的理由，傾聽(tīng)并真誠(chéng)回應(yīng)他人的理由和觀點(diǎn)，盡力達(dá)成所有人都能接受的意見(jiàn)。[26]這種基礎(chǔ)性的責(zé)任在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中卻面臨著諸多困難，一方面，每個(gè)參與者都有自身的利益訴求，他們都是為了實(shí)現(xiàn)自己既定的利益目標(biāo)而參與協(xié)商治理的，這在認(rèn)知能力不足和理性有限的前提下極易過(guò)分追逐個(gè)人利益的滿(mǎn)足，而忽視了對(duì)于公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的責(zé)任。貝克曾用“有組織地不負(fù)責(zé)任”來(lái)揭示現(xiàn)代國(guó)家治理體系應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)失靈的體制性困境?，F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的因果鏈條錯(cuò)綜復(fù)雜，其有效治理大大超過(guò)了單一專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)能力，因而雖然公司、政策制定者、政府機(jī)構(gòu)都可能是風(fēng)險(xiǎn)的直接制造者或加劇者，但它們都可以建立起一套話(huà)語(yǔ)將自己的責(zé)任推卸干凈。[27]另一方面，有些協(xié)商參與者卻沒(méi)能用心傾聽(tīng)他們的理由，特別是一些有偏激觀點(diǎn)或知識(shí)優(yōu)越感的參與者更是對(duì)一些弱勢(shì)群體的意見(jiàn)不屑一顧，甚至排斥他們的意見(jiàn)表達(dá)，也就更談不上真誠(chéng)回應(yīng)他人的觀點(diǎn)了，最終喪失了達(dá)成共同意見(jiàn)的責(zé)任。

如果說(shuō)平等和責(zé)任是協(xié)商治理的內(nèi)部性基礎(chǔ)條件，那么協(xié)商治理還需要一個(gè)良好的外部性基礎(chǔ)條件，而現(xiàn)代多元化的社會(huì)環(huán)境、復(fù)雜性的社會(huì)現(xiàn)狀都對(duì)協(xié)商治理提出了極大的挑戰(zhàn)。協(xié)商民主的積極倡導(dǎo)者哈貝馬斯也承認(rèn)，現(xiàn)代社會(huì)也可能是復(fù)雜過(guò)度而民主不足，特別是當(dāng)不具合法性的權(quán)力日益聚集在大規(guī)模的機(jī)構(gòu)之中的時(shí)候，更是如此。[28]因此，社會(huì)復(fù)雜性會(huì)讓那些對(duì)協(xié)商治理本就不甚感興趣的民眾更加遠(yuǎn)離協(xié)商治理的過(guò)程，認(rèn)為自己無(wú)能力參與協(xié)商治理，更無(wú)能力影響協(xié)商治理的過(guò)程和結(jié)果。這樣的后果是使協(xié)商治理為少數(shù)利益集團(tuán)所壟斷，成為權(quán)勢(shì)集團(tuán)借以謀求自身利益的工具，協(xié)商治理的結(jié)果則越來(lái)越不利于弱勢(shì)群體。社會(huì)復(fù)雜性進(jìn)一步加深了不平等的程度，使責(zé)任意識(shí)更嚴(yán)重地缺失，而協(xié)商治理在沒(méi)有穩(wěn)固基礎(chǔ)條件的情況下將失去其積極的價(jià)值。

3.目標(biāo)性挑戰(zhàn)：共識(shí)障礙和價(jià)值偏離

協(xié)商治理的一個(gè)基本目標(biāo)是尋求協(xié)商參與者之間的共識(shí)，如此才能為協(xié)商治理提供穩(wěn)固的合法性支持，并保證治理活動(dòng)的長(zhǎng)期、有效開(kāi)展。而協(xié)商民主的核心也在于強(qiáng)調(diào)基于理性的公共協(xié)商，即自由、平等和負(fù)責(zé)任地討論、審議、對(duì)話(huà)和交流，從而實(shí)現(xiàn)立法和決策的共識(shí)。[29]因此，協(xié)商治理的共識(shí)必須以參與者的理性認(rèn)知和一定的能力為前提，并需要建立在平等、責(zé)任以及良好秩序的基礎(chǔ)之上。根據(jù)前面的分析，這些前提和基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會(huì)都面臨著諸多的挑戰(zhàn)，那么，協(xié)商治理要形成基本共識(shí)顯然存在著各方面的障礙。首先，參與者協(xié)商意識(shí)的淡薄、協(xié)商倫理的缺失嚴(yán)重阻礙著協(xié)商治理共識(shí)的達(dá)成。參與者并未認(rèn)識(shí)到協(xié)商治理中討論、反思、回應(yīng)的重要性，將協(xié)商治理演化為發(fā)牢騷、表達(dá)激動(dòng)情緒的過(guò)程，從而導(dǎo)致共識(shí)的喪失。其次，協(xié)商治理存在精英民主的傾向，容易導(dǎo)致少數(shù)人壟斷共識(shí)。社會(huì)的多元分層及不平等問(wèn)題，容易將弱勢(shì)群體排除在協(xié)商治理的過(guò)程之外，而少數(shù)精英則憑借著資源、知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，掌握了協(xié)商治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)，從而使協(xié)商治理成為少數(shù)精英壟斷的事務(wù)，所形成的共識(shí)也是在精英左右下的壟斷性共識(shí)，僅代表少部分人的利益訴求。一定程度上說(shuō)，精英民主概括了民主政治長(zhǎng)期以來(lái)的一個(gè)事實(shí)，即“民主政治并不意味著也不能意味著人民真正在統(tǒng)治?！裰髡尉褪钦渭业慕y(tǒng)治”，[30]最后，協(xié)商治理過(guò)程中形成的派系力量會(huì)模漠視集體的共識(shí)。這一點(diǎn)不同于精英民主對(duì)共識(shí)的壟斷，而是指所形成的較為普遍的社會(huì)共識(shí)得不到一部分人的認(rèn)可，這些人就會(huì)組織小團(tuán)體性質(zhì)的派系力量，從而固守自己的價(jià)值理念，漠視普遍性的集體共識(shí)。這種情況多發(fā)生在多種族、宗教關(guān)系復(fù)雜或貧富差距過(guò)分懸殊的社會(huì)，每一個(gè)派系力量都會(huì)有自己的信仰和價(jià)值，都認(rèn)為所謂的集體共識(shí)并不能代表本團(tuán)體的利益，最終選擇了漠視集體共識(shí)，抵制這一共識(shí)在本團(tuán)體內(nèi)推行的消極行動(dòng)。

與協(xié)商治理的基本共識(shí)相對(duì)應(yīng)，協(xié)商治理的價(jià)值追求也具有普適性的色彩，更注重于追求一種全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的價(jià)值。這不可避免地要在各種局部利益、現(xiàn)期利益之間進(jìn)行平衡，但局部的利益更能得到參與者的實(shí)實(shí)在在支持，現(xiàn)期利益也能更容易受到民眾的認(rèn)可和理解，在這多方面作用下，協(xié)商治理的價(jià)值追求極易產(chǎn)生偏離。舉最為熱點(diǎn)的城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境治理為例，擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民富裕是城鎮(zhèn)建設(shè)中人們最為迫切的追求，為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，不惜亂占耕地，毀壞林木，引進(jìn)一些高收益卻高污染的企業(yè)。然而，這僅滿(mǎn)足了局部性、短期性的利益目標(biāo)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這必然導(dǎo)致環(huán)境破壞，危害城鎮(zhèn)安全，阻礙城鎮(zhèn)的可持續(xù)性發(fā)展。由于短期的利益訴求過(guò)于強(qiáng)烈，在協(xié)商治理過(guò)程中多數(shù)意見(jiàn)偏向于現(xiàn)期利益，最終卻偏離了城鎮(zhèn)發(fā)展、人民幸福的最根本價(jià)值。

四、協(xié)商治理的發(fā)展之道：公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境

從協(xié)商治理的成長(zhǎng)過(guò)程來(lái)看，無(wú)論是作為理論來(lái)源的協(xié)商民主，還是作為現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)的公共行政民主化，其中都離不開(kāi)公共權(quán)力的主導(dǎo)性作用，公共權(quán)力伴隨著協(xié)商治理成長(zhǎng)的整個(gè)過(guò)程。因此，需要從公共權(quán)力及其運(yùn)行的語(yǔ)境來(lái)尋求協(xié)商治理的發(fā)展之道。

1.以公共權(quán)力維護(hù)協(xié)商治理的權(quán)威性

從政治學(xué)的角度，治理包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。[31]“我們不需要那種浪漫的民主觀：似乎全體人民能夠每日每時(shí)地實(shí)行直接的、全面徹底的統(tǒng)治。那樣反而容易給個(gè)別野心家以代表‘全體人民’進(jìn)行極權(quán)統(tǒng)治的借口。我們不如老老實(shí)實(shí)地承認(rèn)，的確還是會(huì)有分立的日常治理權(quán)力，而且，為了正常和有效地履行各項(xiàng)政治功能，也必須要有這種權(quán)力?！盵32]協(xié)商民主并不排除公共權(quán)力的作用，反而需要充分發(fā)揮公共權(quán)力在協(xié)商民主中的積極作用?！皩?duì)于公共協(xié)商來(lái)說(shuō)，權(quán)力不需要總是被看作是‘成問(wèn)題的’。相反，協(xié)商需要權(quán)力。權(quán)力使行動(dòng)者能夠組織并參與公共協(xié)商過(guò)程，并使他們?cè)诮?jīng)歷不公正時(shí)可以應(yīng)對(duì)或約束公共協(xié)商過(guò)程。”[33]這里體現(xiàn)了權(quán)力對(duì)于協(xié)商民主的積極促進(jìn)作用，以及權(quán)力用于保護(hù)參與者權(quán)益不受協(xié)商過(guò)程中其他權(quán)力侵害的功能。而作為多元權(quán)力集中代表的公共權(quán)力就必須滿(mǎn)足這方面的功能，既要保證公民對(duì)協(xié)商治理權(quán)威的認(rèn)可并真實(shí)地參與到協(xié)商治理過(guò)程中來(lái)，又要保證協(xié)商治理過(guò)程中廣大參與者的權(quán)利受到公正對(duì)待，避免協(xié)商治理過(guò)程對(duì)弱勢(shì)群體的忽視或侵害。協(xié)商性政治的成功“并不取決于一個(gè)有集體行動(dòng)能力的全體公民，而取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化協(xié)商過(guò)程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用”，[34]而協(xié)商過(guò)程的建制化也即是公共權(quán)力積極作用的結(jié)果。沒(méi)有公共權(quán)力保證的協(xié)商必然是自私自利的討價(jià)還價(jià)，而沒(méi)有公共權(quán)力保證的協(xié)商治理也必然毫無(wú)權(quán)威性可言。

2.以公共權(quán)力運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性

有別于訴諸強(qiáng)制力量的統(tǒng)治形式，治理主要關(guān)注于公共權(quán)力的具體運(yùn)作方式和運(yùn)作過(guò)程?！叭绻麖墓矙?quán)力的歸屬、配置和運(yùn)作的尺度分析，統(tǒng)治更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的歸屬，強(qiáng)調(diào)治者與被治者‘不可僭越’的關(guān)系；治理注重的是權(quán)力的配置與運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威與公民社會(huì)的共同治理過(guò)程?！盵35]因而要實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理的良性發(fā)展，保障協(xié)商治理的有效性，也就需要從公共權(quán)力運(yùn)行的視角加以思考，探討公共權(quán)力運(yùn)行的有效路徑?！罢斡行允侵袊?guó)政治建設(shè)和發(fā)展的中軸原理”，[36]協(xié)商治理要服務(wù)于中國(guó)政治的建設(shè)與發(fā)展，也必須在保證權(quán)威性的基礎(chǔ)上，積極追求有效性。但協(xié)商治理作為一種正處于成長(zhǎng)中的新型治理方式，并且處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，必然面臨著諸多的挑戰(zhàn)?！盁o(wú)論是東方國(guó)家還是西方國(guó)家，都處于偉大的變革之中，這個(gè)過(guò)程即是治理的民主化。在西方國(guó)家，尤其在美國(guó)，人們正通過(guò)推進(jìn)和強(qiáng)化協(xié)商民主的進(jìn)程的方式，努力創(chuàng)新民主的理想和實(shí)踐。而對(duì)于那些亞洲國(guó)家，偉大的民主實(shí)驗(yàn)還是一個(gè)相對(duì)新生的事物，其間，由于需要政府的介入和干預(yù)復(fù)雜的社會(huì)、文化問(wèn)題的解決，所以這些國(guó)家不可避免地要通過(guò)政府推進(jìn)政治民主的發(fā)展。”[37]要有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型危機(jī)，協(xié)商治理的任務(wù)偉大而艱巨，沒(méi)有權(quán)威性的保證，協(xié)商治理則無(wú)法順利開(kāi)展，也就談不上實(shí)現(xiàn)有效性；同樣，協(xié)商治理的有效性具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，沒(méi)有有效性的實(shí)現(xiàn)，協(xié)商治理的權(quán)威性也難以穩(wěn)固并長(zhǎng)久。因此，公共權(quán)力在維護(hù)協(xié)商治理權(quán)威性的基礎(chǔ)上，還必須通過(guò)權(quán)力的運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性，也只有如此，才能體現(xiàn)出公共權(quán)力對(duì)于協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)性功能。

3.以公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化服務(wù)協(xié)商治理發(fā)展的可持續(xù)性

對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)調(diào)，并不是說(shuō)要毫無(wú)限制地?cái)U(kuò)大公共權(quán)力運(yùn)行的作用，更不是讓公共權(quán)力的運(yùn)行走向封閉性的獨(dú)斷專(zhuān)行，而是必須基于多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，符合民主政治發(fā)展的大方向，打破公共權(quán)力運(yùn)行的壟斷性和封閉性，讓廣大社會(huì)力量能參與到公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中來(lái)。

不同于傳統(tǒng)社會(huì)公共權(quán)力一權(quán)獨(dú)大、一元化運(yùn)作的局面，現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力資源逐漸分散化，特別是進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，治理的理念和實(shí)踐不斷發(fā)展，多元的社會(huì)力量憑著自身掌握的資源表現(xiàn)出了參與治理過(guò)程的熱情和訴求，希望與公共權(quán)力一起分享治理的機(jī)會(huì)。福柯曾經(jīng)深刻地揭示，現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力并不僅僅限于以往人們所認(rèn)識(shí)到的那種掌握在國(guó)家手里的政治強(qiáng)制力，而是彌散在社會(huì)的每個(gè)角落，“權(quán)力以網(wǎng)絡(luò)的形式運(yùn)作在這個(gè)網(wǎng)上，個(gè)人不僅流動(dòng)著，而且他們總是既處于服從的地位又同時(shí)運(yùn)用權(quán)力”。[38]公共權(quán)力以權(quán)威和暴力為基礎(chǔ)和后盾，這在傳統(tǒng)的管制型社會(huì)能夠保證權(quán)力功能的順利實(shí)現(xiàn)，而隨著后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨，權(quán)力的要素逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)移。特別是知識(shí)經(jīng)濟(jì)、知識(shí)社會(huì)的到來(lái)，使得知識(shí)和信息成為社會(huì)的“中軸”，[39]知識(shí)作為一種經(jīng)濟(jì)資源和政治資源的意義也進(jìn)一步凸顯出來(lái)，甚至同暴力和財(cái)富一起構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的三大權(quán)力要素。[40]此外，公共輿論作為第四種權(quán)力的作用也隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)變得越來(lái)越突出。在這一社會(huì)權(quán)力分化的背景下，公共權(quán)力要適應(yīng)協(xié)商治理的需要，服務(wù)于協(xié)商治理的良性發(fā)展，就必須改變傳統(tǒng)的封閉性運(yùn)作模式，積極吸納多元社會(huì)力量一起參與協(xié)商治理。

為了服務(wù)于協(xié)商治理的可持續(xù)發(fā)展，公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化勢(shì)在必行。一方面，公共權(quán)力需要通過(guò)“激活機(jī)制”，積極地激活內(nèi)部的信息資源和制度結(jié)構(gòu)，加快信息的多方向流動(dòng)，提升體制機(jī)制的靈活應(yīng)變性，從而適應(yīng)多元社會(huì)的復(fù)雜性；另一方面，公共權(quán)力需要通過(guò)“吸納機(jī)制”，廣泛地吸納多元社會(huì)力量參與到協(xié)商治理過(guò)程中來(lái)，以渠道的拓展和價(jià)值的包容與參與者共同分享協(xié)商治理的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)更為廣泛的合法性。具體來(lái)講，首先，要通過(guò)信息公開(kāi)，提升協(xié)商治理參與者的理性和能力。信息是進(jìn)行協(xié)商治理的基本要素，信息的不充分嚴(yán)重影響了協(xié)商治理的理性和能力。長(zhǎng)期以來(lái)，公共權(quán)力壟斷了大量的公共信息，信息的封閉既讓廣大的民眾和社會(huì)組織無(wú)法取得全面的信息資源，也讓公共權(quán)力內(nèi)部的信息資源缺乏有效交流而變得片面、陳陋?，F(xiàn)代社會(huì)高度分化，信息也呈現(xiàn)出了多元化和專(zhuān)業(yè)化，信息資源也分散在社會(huì)的每一個(gè)角落，公共權(quán)力已難維持信息資源壟斷的優(yōu)勢(shì)。正如彼得斯指出的那樣，在今天公共事務(wù)治理中，“不論是公共部門(mén)還是私人部門(mén)，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需的那部分知識(shí)與信息，也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)與能力去應(yīng)用所有的工具?！盵41]因此，為了彌補(bǔ)協(xié)商治理中理性的有限與能力的不足，公共權(quán)力必須進(jìn)行系統(tǒng)性的信息公開(kāi)，既要在編制明晰的公共權(quán)力信息清單的基礎(chǔ)上，通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下多元化的渠道公布公共權(quán)力掌握的信息，并以正式文件和非正式溝通交流的多樣化形式讓信息切實(shí)地為公眾所了解和掌握，從而提升公眾參與協(xié)商治理的理性和能力；又要強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員善于“傾聽(tīng)”社會(huì)上的信息和公眾的訴求，從而完善公共權(quán)力自身的理性和能力。“傾聽(tīng)”是一種更有深度的信息公開(kāi)標(biāo)志，它對(duì)于公共權(quán)力公開(kāi)化，對(duì)于協(xié)商治理的發(fā)展都具有重要意義?！皟A聽(tīng)是話(huà)語(yǔ)理論暗含的一種前提責(zé)任。不會(huì)傾聽(tīng)會(huì)造成不良后果。一個(gè)不會(huì)傾聽(tīng)的公共行政者會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)官僚分子，只忠誠(chéng)于‘行政’。那些不會(huì)傾聽(tīng)的人會(huì)錯(cuò)過(guò)他們本該更好地了解的信息。不會(huì)傾聽(tīng)意味著讓日常生活的意識(shí)形態(tài)不受一點(diǎn)挑戰(zhàn)。在意識(shí)形態(tài)上專(zhuān)注于抽象的爭(zhēng)論會(huì)使我們忽略情境。更糟糕的是，不會(huì)傾聽(tīng)的人就失去了在平凡的行為世界中做一名成員的資格，在這個(gè)平凡的世界里，參與者要了解其他人的喜好和恐懼，了解公共的利益，了解新的爭(zhēng)論和策略。傾聽(tīng)就是工作，而且它也表明了一種關(guān)切的態(tài)度，體現(xiàn)了真實(shí)話(huà)語(yǔ)的一種愿望。”[42]因此，只有真誠(chéng)地傾聽(tīng)公眾的聲音，才能使公共權(quán)力運(yùn)行獲得更為全面的信息，并以公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化讓信息在社會(huì)中廣泛分享，使協(xié)商治理參與者的理性和能力得到有效提升。

其次，要通過(guò)結(jié)構(gòu)開(kāi)放，保障協(xié)商治理過(guò)程的公開(kāi)和條件的均衡。公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化過(guò)程中的結(jié)構(gòu)開(kāi)放，既是指公共權(quán)力通過(guò)改革政治體制和運(yùn)行機(jī)制，積極拓展民主參與渠道，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)開(kāi)放性的過(guò)程；又是指公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的工作人員要突破權(quán)力結(jié)構(gòu)的局限，走出公共權(quán)力機(jī)關(guān)，走入民間社會(huì)，貼近人民群眾。要保障廣大公眾都能平等地參與協(xié)商治理過(guò)程，民主參與渠道的建設(shè)和完善極為關(guān)鍵，必須改革那些不利于廣泛民主參與的體制和機(jī)制，讓公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的意見(jiàn)和訴求持開(kāi)放性的態(tài)度，公眾能夠暢通地與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員實(shí)現(xiàn)溝通和交流。公共權(quán)力不能停留于拓展民主參與渠道的階段，還必須保證廣大的公眾能平等地運(yùn)用這些多元化的參與渠道，實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理參與過(guò)程的真正公平。特別是處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國(guó)家，由于受傳統(tǒng)思想的束縛，以及現(xiàn)實(shí)中階層分化、貧富差距等影響，將面臨著諸多不平等因素的挑戰(zhàn)。一部分人可能比另一部分人更容易參與到協(xié)商治理過(guò)程中來(lái)，也能更充分地運(yùn)用多元化的參與渠道，“公民社會(huì)在政府與社會(huì)協(xié)商活動(dòng)中的作用不僅是有限的，而且各種性質(zhì)的公民團(tuán)體作用極不平衡，慈善與教育方面的公民團(tuán)體相對(duì)于那些更多地涉及政治體制的公民團(tuán)體而言，將有更多更自由的參與機(jī)會(huì)”。[43]在這種情況下，公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)開(kāi)放必須具有主動(dòng)性，也要保證多元參與渠道的公平性和權(quán)威性，既不能為權(quán)勢(shì)集團(tuán)所控制，也不能為民粹思想所左右，而應(yīng)該通過(guò)多種方式去彌補(bǔ)弱勢(shì)群體的條件不足，保證協(xié)商治理參與者相互之間的條件均衡。同時(shí)，需要將實(shí)行結(jié)構(gòu)開(kāi)放與發(fā)揚(yáng)“群眾路線(xiàn)”的傳統(tǒng)相銜接，使得“群眾路線(xiàn)”在新時(shí)代發(fā)揮出作為“逆向參與模式”，即“強(qiáng)調(diào)決策者必須主動(dòng)深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來(lái)參與”的優(yōu)勢(shì)。[44]這是結(jié)構(gòu)開(kāi)放的核心內(nèi)涵，是對(duì)保障協(xié)商治理過(guò)程公平的更高層次的要求。因?yàn)閺V大基層的民眾面對(duì)社會(huì)的復(fù)雜性，參與協(xié)商治理的積極性普遍不高，這就需要公共權(quán)力通過(guò)運(yùn)行公開(kāi)化提供全面性的條件支持，激發(fā)廣大民眾參與協(xié)商治理的積極性，從而平等地參與到協(xié)商治理的過(guò)程中來(lái)。

再次，要通過(guò)價(jià)值包容，維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識(shí)和公共精神。協(xié)商治理成長(zhǎng)中所面臨的共識(shí)障礙和價(jià)值偏離，其中的一個(gè)重要原因就是協(xié)商治理過(guò)程中缺乏對(duì)包容性的倡導(dǎo)。價(jià)值包容就是指公共權(quán)力要基于傳統(tǒng)的文化和現(xiàn)實(shí)的需求，辯證地認(rèn)識(shí)社會(huì)中各種不同觀念、信仰所存在的價(jià)值，積極地通過(guò)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化包容多元的價(jià)值觀念。價(jià)值包容對(duì)于協(xié)商治理合法性共識(shí)的建立與維護(hù)具有重要意義，正如澳大利亞學(xué)者德雷澤克從協(xié)商治理角度對(duì)合法性進(jìn)行的解釋所指出的：“合法性可以從多種方式獲得，并不完全通過(guò)民主政治的方式。但在民主政治中，有機(jī)會(huì)參與到協(xié)商活動(dòng)中的行動(dòng)者精心接受集體決策，這個(gè)前提極其重要，這是合法性的核心，是合法性表達(dá)的開(kāi)端”。[45]因此，要在協(xié)商治理過(guò)程中，通過(guò)公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化廣泛地包容社會(huì)上的多元價(jià)值觀念，使公共權(quán)力都能公正地代表每一個(gè)合法、正義的價(jià)值訴求，讓廣大公眾都能在公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化過(guò)程中看到自己的價(jià)值信仰得到彰顯，并在協(xié)商治理過(guò)程中發(fā)揮自身價(jià)值信仰的積極作用，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理更加廣泛的合法性共識(shí)。面對(duì)協(xié)商治理價(jià)值偏離挑戰(zhàn)，需要積極倡導(dǎo)具有深厚社會(huì)基礎(chǔ)的“公共精神”，并通過(guò)價(jià)值包容對(duì)這種公共精神進(jìn)行有效維護(hù)。“公共精神是一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營(yíng)造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理論、倫理追求和人生哲學(xué)。”[46]公共權(quán)力在運(yùn)行公開(kāi)化過(guò)程中進(jìn)行的價(jià)值包容，并不是被動(dòng)地網(wǎng)羅、裝載各種價(jià)值觀念，而是要引導(dǎo)多元價(jià)值觀念統(tǒng)一到公共精神上來(lái)，為協(xié)商治理樹(shù)立強(qiáng)大的精神支撐。公共權(quán)力自身亦要秉持運(yùn)行公開(kāi)化的導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)自身的要求。弗雷德里克森就深刻地指出，“公共管理者的工作還要接受一種深層次的道德取向的指導(dǎo)。要想充分體現(xiàn)公共行政的精神，我們必須真誠(chéng)地關(guān)愛(ài)公民并與公民一道工作；我們必須關(guān)愛(ài)和相信我們的憲法和法律；我們既要對(duì)良好的管理充滿(mǎn)激情，也要對(duì)正義充滿(mǎn)激情。我們稱(chēng)之為‘樂(lè)善好施’，它意味著一種對(duì)公民的廣泛的和問(wèn)心無(wú)愧的熱愛(ài)?！盵47]協(xié)商治理是一種包容性的治理，公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化更應(yīng)該以?xún)r(jià)值包容的態(tài)度，真誠(chéng)地服務(wù)于協(xié)商治理之“善”，即廣大民眾利益的公平實(shí)現(xiàn)和社會(huì)的全面發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：悠 然)

2015-07-02

鐘金意(1986-)，男，廣東海豐人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院2014級(jí)政治學(xué)理論碩士研究生，研究方向：政治社會(huì)學(xué)。錢(qián)再見(jiàn)(1965-)，男，南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長(zhǎng)，國(guó)家治理與政府創(chuàng)新研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師。

F832.7

A

1672-1071(2015)05-0054-10