李順德

對加強著作權行政執(zhí)法的思考

李順德

知識產權實行專業(yè)行政執(zhí)法和行政準司法機構執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”是世界上多數(shù)國家的通行做法；國外知識產權行政管理機構沒有直接行政執(zhí)法職能，知識產權行政執(zhí)法主要依靠專業(yè)行政執(zhí)法機構和行政準司法機構；我國知識產權行政管理機關承擔直接行政執(zhí)法職能具有中國特色，是特定歷史條件下的產物；強化專業(yè)行政執(zhí)法、逐步淡化行政管理機關直接執(zhí)法是我國知識產權行政執(zhí)法的發(fā)展方向；知識產權行政管理機關的發(fā)展方向主要是不斷強化知識產權行政管理和為社會提供服務，而不是強化知識產權直接行政執(zhí)法；在沒有實現(xiàn)知識產權行政執(zhí)法專業(yè)化之前，知識產權行政機關的直接行政執(zhí)法不能削弱，只能加強，加強的重點應該是針對盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大的違法行為；加強網絡環(huán)境下的知識產權保護是當前知識產權執(zhí)法保護的重點，也是知識產權行政執(zhí)法的重點。

著作權 行政執(zhí)法

我國《著作權法》正在進行第三次修改。在2014年6月6日向社會公開的《著作權法》（修訂草案送審稿）中，將現(xiàn)行《著作權法》第48條①現(xiàn)行《著作權法》第48條：“有下列侵權行為的，應當根據(jù)情況，承擔停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等民事責任；同時損害公共利益的，可以由著作權行政管理部門責令停止侵權行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權復制品，并可處以罰款；情節(jié)嚴重的，著作權行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權復制品的材料、工具、設備等；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）未經著作權人許可，復制、發(fā)行、表演、放映、廣播、匯編、通過信息網絡向公眾傳播其作品的，本法另有規(guī)定的除外；（二）出版他人享有專有出版權的圖書的；（三）未經表演者許可，復制、發(fā)行錄有其表演的錄音錄像制品，或者通過信息網絡向公眾傳播其表演的，本法另有規(guī)定的除外；（四）未經錄音錄像制作者許可，復制、發(fā)行、通過信息網絡向公眾傳播其制作的錄音錄像制品的，本法另有規(guī)定的除外；（五）未經許可，播放或者復制廣播、電視的，本法另有規(guī)定的除外；（六）未經著作權人或者與著作權有關的權利人許可，故意避開或者破壞權利人為其作品、錄音錄像制品等采取的保護著作權或者與著作權有關的權利的技術措施的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（七）未經著作權人或者與著作權有關的權利人許可，故意刪除或者改變作品、錄音錄像制品等的權利管理電子信息的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（八）制作、出售假冒他人署名的作品的。”關于規(guī)范著作權行政管理部門行政執(zhí)法的內容擴展為第77條①和第78條②《著作權法》（修訂草案送審稿）第77條：“下列侵權行為，可以由著作權行政管理部門責令停止侵權行為，予以警告，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權制品和復制件，非法經營額五萬元以上的，可處非法經營額一倍以上五倍以下的罰款，沒有非法經營額、非法經營額難以計算或者非法經營額五萬元以下的，可處二十五萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，著作權行政管理部門可以沒收主要用于制作侵權制品和復制件的材料、工具、設備等；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）未經著作權人許可，復制、發(fā)行、出租、展覽、表演、播放、通過網絡向公眾傳播其作品的，本法另有規(guī)定的除外；（二）未經表演者許可，播放、錄制其表演，復制、發(fā)行、出租錄有其表演的錄音制品，或者通過網絡向公眾傳播其表演的，本法另有規(guī)定的除外；（三）未經錄音制作者許可，復制、發(fā)行、出租、通過網絡向公眾傳播其錄音制品的，本法另有規(guī)定的除外；（四）未經廣播電臺、電視臺許可，轉播、錄制、復制其廣播電視節(jié)目的，本法另有規(guī)定的除外；（五）使用他人享有專有使用權的作品、表演、錄音制品或者廣播電視節(jié)目的；（六）違反本法第五十條規(guī)定使用他人作品的；（七）未經許可，使用權利人難以行使和難以控制的著作權或者相關權的，本法第七十四條第一款規(guī)定的情形除外；（八）制作、出售假冒他人署名的作品的?！保▌澗€部分表示新增加或修改的內容），增加了第79條③《著作權法》（修訂草案送審稿）第78條：“下列違法行為，可以由著作權行政管理部門予以警告，沒收違法所得，沒收主要用于避開、破壞技術保護措施的裝置或者部件；情節(jié)嚴重的，沒收相關的材料、工具和設備，非法經營額五萬元以上的，可處非法經營額一倍以上五倍以下的罰款，沒有非法經營額、非法經營額難以計算或者非法經營額五萬元以下的，可處二十五萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）未經許可，故意避開或者破壞權利人采取的技術保護措施的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（二）未經許可，故意制造、進口或者向他人提供主要用于避開、破壞技術保護措施的裝置或者部件，或者故意為他人避開或者破壞技術保護措施提供技術或者服務的；（三）未經許可，故意刪除或者改變權利管理信息的，本法另有規(guī)定的除外；（四）未經許可，知道或者應當知道權利管理信息被刪除或者改變，仍然復制、發(fā)行、出租、表演、播放、通過網絡向公眾傳播相關作品、表演、錄音制品或者廣播電視節(jié)目的?！保▌澗€部分表示新增加或修改的內容），全面強化、細化了著作權行政管理部門行政執(zhí)法的職能，引起社會各界的關注和爭議。

長期以來有一種流行的說法，稱中國大陸在知識產權方面實行的行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”在世界上是特有的。其實，這種說法是不對的，至少是不確切的。有關“雙軌制”的一些爭議，行政執(zhí)法與司法孰優(yōu)孰劣，“雙軌制”是否需要長期共存，行政執(zhí)法究竟應該不斷強化還是逐步弱化乃至取消，對這些問題一直爭議不斷，伴隨著《著作權法》的修改，這一爭議再次提上日程，值得我們進一步探討和思考。

一、知識產權實行專業(yè)行政執(zhí)法和行政準司法機構執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”是世界上多數(shù)國家的通行做法

在2005年正式啟動的國家知識產權戰(zhàn)略研究課題中，中國社會科學院法學研究所承擔了“知識產權執(zhí)法”這一專題研究，曾經對世界上一些有代表性的國家和地區(qū)知識產權執(zhí)法狀況進行了比較研究，包括美國、英國、德國、意大利、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、日本、印度、新加坡、泰國、巴基斯坦、馬來西亞、菲律賓、韓國、以色列、黎巴嫩等國家和我國香港、澳門、臺灣地區(qū)。①參見李順德：《關于加強知識產權行政管理和行政執(zhí)法的思考》，載中國社會科學院知識產權中心編：《中國知識產權保護體系改革研究》，知識產權出版社2008年第1版，本文多處內容引自該文，不一一列出。通過上述比較研究，本文得出一些結論：

世界上設置知識產權法律制度的國家和地區(qū)，一般均設有知識產權行政管理機關和司法機關知識產權行政管理機構僅僅負責知識產權管理和服務，沒有直接執(zhí)法職能，知識產權行政執(zhí)法主要依靠專業(yè)行政執(zhí)法機構和行政準司法機構；司法機關承擔知識產權司法保護和知識產權糾紛處理職能。

上述專業(yè)行政執(zhí)法機構，是指警察（公安）局和海關等行政機關，這些機關承擔全面的行政執(zhí)法職能，并非知識產權行政管理機關，也不是司法機關。在許多國家和地區(qū)，除了法院等司法機關負責知識產權的司法保護以外，作為專業(yè)行政執(zhí)法機構的警察局和海關都擔負著知識產權行政執(zhí)法的重任。

在這方面，我國香港地區(qū)具有典型意義。香港特區(qū)海關負有知識產權執(zhí)法的使命，其責任不僅限于邊境口岸，包括整個香港地區(qū)，這是香港地區(qū)與多數(shù)國家或地區(qū)的不同之處。香港地區(qū)海關對專利沒有執(zhí)法任務，但是對版權侵權和商標假冒案，香港海關官員有權沒收或者查封貨物，有權進入和搜查任何經營場所，或者對居所進行搜查。香港海關兼有內地公安部門和海關的雙重職能。海關不僅負責口岸的管理，而且負責市場的清理，負責涉及商標和版權的刑法執(zhí)行。特區(qū)政府就海關制定了一系列法規(guī)，如《防止盜用版權條例》、《進出口條例》、《商品說明條例》。海關內設“版權和商標調查科”，多達數(shù)百人，此外，還有上百人的“特遣隊”，聯(lián)同其他執(zhí)法部門如警察和食物環(huán)境衛(wèi)生署配合行動。澳門特區(qū)與香港特區(qū)類似，由海關知識產權廳負責具體執(zhí)法。

上述行政準司法機構（Administrative Quasi-Judicial Agencies），是國外對某些具有特殊性質的行政機構的統(tǒng)稱，例如美國國際貿易委員會（ITC）和美國聯(lián)邦貿易委員會（FTC），類似于我國的行政司法機關。美國國際貿易委員會是一個獨立的準司法聯(lián)邦機構，其前身為1916年創(chuàng)建的美國關稅委員會。國際貿易委員會的職責范圍包括：判定美國內行業(yè)是否因外國產品的傾銷或補貼而受到損害；判定進口對美國內行業(yè)部門的影響；對某些不公平貿易措施，如對專利、商標或版權的侵權行為，采取應對措施；對貿易和關稅問題進行研究；就貿易與關稅問題向總統(tǒng)、國會和其它政府機構提供技術性信息和建議。根據(jù)美國《關稅法》（1930年）337條款的規(guī)定，ITC對侵犯知識產權的進口商品案件擁有管轄權。

行政準司法機構不同于一般的行政管理機關，更接近于司法機關。依據(jù)法律規(guī)定，這些行政機構擔負著類似于司法機關的職能，針對由于當事人不服行政機關的決定，或行政機關、其他當事人侵害相對方合法權益而產生爭議或糾紛而提出的相關請求，按照相關司法程序而不是行政程序進行審理、裁定，其裁定不同于一般行政機構的行政裁定，必須對裁定的理由（事實和法律）做出充分說明，通常被認定為是一級司法裁定，具有司法意義上的法律效力，需要設置相應司法程序，由法定的司法機關對其承擔相應的司法審查職能，對于其裁定的司法審查，如同上級法院對下級法院判決或裁決的司法審查一樣，是以上訴方式而不是以提起訴訟方式進行司法救濟，做出裁定的行政機構不作為被告。行政準司法機構的行政執(zhí)法，相當于專業(yè)行政執(zhí)法機關的專業(yè)行政執(zhí)法，類似于司法，顯然與行政管理機構的行政直接執(zhí)法是不同的。

根據(jù)上述研究和分析，本文得出以下結論：世界上許多國家在知識產權方面通行的做法都是專業(yè)行政執(zhí)法機關和行政準司法機構行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”。關于行政執(zhí)法與司法孰優(yōu)孰劣，行政執(zhí)法與司法“雙軌制”是否需要長期共存等問題的爭議，已經有了明確的答案，不必再爭論下去。知識產權的行政執(zhí)法與司法“雙軌制”是尺有所短、寸有所長，將會相輔相成、長期共存。但是，這里所說的行政執(zhí)法主要是指專業(yè)行政執(zhí)法機關和行政準司法機構行政執(zhí)法。

二、我國知識產權行政管理機關承擔直接行政執(zhí)法職能具有中國特色

（一）有關國家和地區(qū)知識產權管理機構的管理和服務職能

根據(jù)有關人員到日本、英國、德國、法國、意大利、印度、新加坡、泰國等國家實地考察，以及通過其他途徑收集到的美國、加拿大、澳大利亞、韓國、以色列以及中國臺灣地區(qū)、香港地區(qū)、澳門地區(qū)的相關資料，這些國家和地區(qū)知識產權行政管理機構的管理和服務職能主要包括以下內容：

1.知識產權登記；

2.知識產權許可、轉讓合同登記；

3.知識產權相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計；

4.知識產權法律、政策起草、制定及管理、實施；

5.知識產權相關信息發(fā)布，提供多樣化的信息資源和信息工具，為公眾查找知識產權相關信息提供方便；

6.知識產權對外合作、交流；

7.研究和推動科技創(chuàng)新和知識產權的商業(yè)化；

8.知識產權法律咨詢服務；

9.知識產權爭議調解；

10.知識產權普及、宣傳、培訓、教育。

上述國家和地區(qū)的知識產權管理機構均沒有直接行政執(zhí)法職能。

這里所說的知識產權管理機關直接行政執(zhí)法，是指知識產權行政管理機關（專利局、商標局、版權局等）和取得相應行政授權的組織所實施的、依據(jù)知識產權法律規(guī)范直接審理、查處知識產權違法、侵權糾紛的行政執(zhí)法行為。

（二）我國大陸知識產權行政管理機關的職能

我國由知識產權行政管理機關直接從事知識產權行政執(zhí)法的做法與世界上許多國家和地區(qū)在知識產權方面通行的專業(yè)行政執(zhí)法機關和行政準司法機構行政執(zhí)法顯然是不同的，因此，我國在知識產權方面實行的行政執(zhí)法與法院等司法機關司法并存的“雙軌制”，與許多國家和地區(qū)在知識產權方面通行的專業(yè)行政執(zhí)法機關行和行政準司法機構的行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”相比存在明顯的區(qū)別。其不同之處在于，我國在知識產權領域實行的是行政管理機關直接執(zhí)法、專業(yè)行政執(zhí)法機關行政執(zhí)法與法院等司法機關司法并存的雙軌制。這一雙軌制的特色在于我國知識產權行政管理機關承擔直接行政執(zhí)法職能。

以我國的版權行政管理機關為例，國家版權局設于國家新聞出版廣電總局內，對外是兩塊牌子，國家新聞出版廣電總局局長兼任國家版權局局長，是國務院主管新聞出版、廣播影視和著作權管理的直屬機構。具體執(zhí)行版權局職能的是新聞出版總署（國家版權局）的版權管理司。地方各級版權局大多也是設在相應的新聞出版廣電管理機關或文化管理等行政管理機構內合署辦公。國家版權局對地方各級版權管理機關在業(yè)務上實施指導。全國31個省、自治區(qū)、直轄市全部設立了版權管理機構。全國部分市（地、州、盟）中也設立了版權管理機構。

國家版權局是國務院著作權行政管理部門f，主管全國的著作權管理工作，其主要職責是：

1.擬訂國家版權戰(zhàn)略綱要和著作權保護管理使用的政策措施并組織實施，承擔國家享有著作權作品的管理和使用工作，對作品的著作權登記和法定許可使用進行管理；

2.承擔著作權涉外條約有關事宜，處理涉外及港澳臺的著作權關系；

3.組織查處著作權領域重大及涉外違法違規(guī)行為；

4.組織推進軟件正版化工作。

國家版權局設置了版權管理司，版權管理司內設置了執(zhí)法監(jiān)管處，承擔以下職能①http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/475.html，國家版權局網站，最后訪問日期：2015年11月2日。：

1.參與起草有關版權法律、法規(guī)草案，擬訂有關版權規(guī)章、政策并組織實施；

2.部署、組織全國版權行政管理與執(zhí)法工作；

3.指導、監(jiān)督地方版權行政管理與執(zhí)法工作；

4.組織查處版權領域重大及涉外違法違規(guī)行為；

5.負責網絡版權監(jiān)管，組織查處重大及涉外網絡侵權盜版案件；

6.組織協(xié)調開展版權執(zhí)法重大活動和打擊侵權盜版專項行動；

7.組織推進全國軟件正版化工作；

8.承擔推進使用正版軟件工作部際聯(lián)席會議辦公室有關工作；

9.承辦打擊侵權盜版有功單位和人員的獎勵工作；

10.承辦全國打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品領導小組及其辦公室交辦的有關事項；

11.承辦司領導交辦的其他事項。

在我國的《著作權法》和《著作權法實施條例》中對版權行政管理機關的行政執(zhí)法職能作出明確規(guī)定：

《著作權法》第48條：“有下列侵權行為的，應當根據(jù)情況，承擔停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等民事責任；同時損害公共利益的，可以由著作權行政管理部門責令停止侵權行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權復制品，并可處以罰款；情節(jié)嚴重的，著作權行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權復制品的材料、工具、設備等；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未經著作權人許可，復制、發(fā)行、表演、放映、廣播、匯編、通過信息網絡向公眾傳播其作品的，本法另有規(guī)定的除外；

（二）出版他人享有專有出版權的圖書的；

（三）未經表演者許可，復制、發(fā)行錄有其表演的錄音錄像制品，或者通過信息網絡向公眾傳播其表演的，本法另有規(guī)定的除外；

（四）未經錄音錄像制作者許可，復制、發(fā)行、通過信息網絡向公眾傳播其制作的錄音錄像制品的，本法另有規(guī)定的除外；

（五）未經許可，播放或者復制廣播、電視的，本法另有規(guī)定的除外；

（六）未經著作權人或者與著作權有關的權利人許可，故意避開或者破壞權利人為其作品、錄音錄像制品等采取的保護著作權或者與著作權有關的權利的技術措施的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；

（七）未經著作權人或者與著作權有關的權利人許可，故意刪除或者改變作品、錄音錄像制品等的權利管理電子信息的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；

（八）制作、出售假冒他人署名的作品的?！?/p>

《著作權法實施條例》第36條：“有《著作權法》第48條所列侵權行為，同時損害社會公共利益，非法經營額5萬元以上的，著作權行政管理部門可處非法經營額1倍以上5倍以下的罰款；沒有非法經營額或者非法經營額5萬元以下的，著作權行政管理部門根據(jù)情節(jié)輕重，可處25萬元以下的罰款?！?/p>

《著作權法實施條例》第37條：“有《著作權法》第48條所列侵權行為，同時損害社會公共利益的，由地方人民政府著作權行政管理部門負責查處。

國務院著作權行政管理部門可以查處在全國有重大影響的侵權行為。”

根據(jù)上述法律法規(guī)，國家版權局還制定、出臺了一系列有關版權行政執(zhí)法的行政文件，具體規(guī)范版權行政執(zhí)法。

三、我國知識產權行政管理機關具有行政直接執(zhí)法職能是特定歷史條件下的產物

在20世紀80年代，我國內地知識產權法律制度建立之初，有關知識產權的司法體制尚未建立，面臨著較為繁重的知識產權執(zhí)法和爭議糾紛處理任務，僅僅依靠司法機構是難以勝任的。隨著知識產權法律制度建立而產生的知識產權行政管理機關，理所當然地承擔起行政執(zhí)法的重任，既是必要的，也是現(xiàn)實的選擇。

在我國知識產權法律制度建立和實施的歷史過程中，知識產權行政機關的行政執(zhí)法起到非常重要的作用，形成了世界上特有的知識產權行政管理機關直接執(zhí)法、專業(yè)行政執(zhí)法機關行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”，這是特定歷史條件下的產物。

隨著我國知識產權法律制度的不斷完善，知識產權司法體制逐步建立、健全，行政管理機關直接執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”的弊端逐漸顯現(xiàn)，對于這一特有體制改革的呼聲日益增強。20世紀90年代末期以來，隨著國家行政體制改革的不斷深入，在擔負行政執(zhí)法職能的行政機關中已經出現(xiàn)了將行政管理與行政執(zhí)法分開的趨向。2000年修訂的專利法和2001年修訂的商標法、著作權法，已經反映了這樣的趨向，即知識產權行政管理機關雖然仍然承擔部分直接執(zhí)法職能，但是主要針對盜版、假冒等涉及擾亂社會公共秩序、侵害社會公眾利益的違法行為，而對于一般知識產權侵權行為僅限于確定侵權與否，不再允許責令賠償和確定損害賠償數(shù)額，這實際上已經弱化了相關知識產權行政管理機關對知識產權侵權行為的直接執(zhí)法職能。

類似我國這樣的知識產權行政機關負責直接行政執(zhí)法，在世界范圍內是極其少見的。這種做法使得我國政府直接承擔了過重的知識產權行政執(zhí)法負擔，需要動用大量社會公共資源用于為少數(shù)知識產權權利人維護權利。這種不符合法律保護知識產權等“私權”的基本原則，而且也給其他國家國民傳遞了一個錯誤的信號，使他們在遇到知識產權糾紛問題時往往放棄正常的司法救濟，一味要求我國知識產權行政管理機關負責，甚至直接或通過其政府向我國政府施加壓力，要求我國政府直接干預立法、司法等具體法律事務。一些外國政府也把對知識產權這種私權的保護完全看作是我國政府的義務，當該國知識產權人在我國境內出現(xiàn)權利爭議等民事糾紛時，不顧其國民是否主動通過我國的司法途徑解決爭議，動輒指責我國政府保護知識產權不力，一再以此損害我國政府的國際形象。綜上，我國政府不應該再承擔這種本不該由政府完全承擔的過重的知識產權行政執(zhí)法負擔和壓力。

知識產權行政機關負責直接行政執(zhí)法，需要動用社會公共資源。這種行政執(zhí)法如果是直接為了維護社會公共秩序和社會公眾的利益是無可厚非的，但是如果主要是為了維護知識產權權利人的利益，就是失當?shù)?。如果不當?shù)財U張了行政執(zhí)法的范圍，實質就是動用社會的公共資源去維護少數(shù)人的利益，是對社會公共資源的濫用和浪費。

從知識產權權利人的角度來看，通過司法途徑維權，需要承擔相應的維權成本，并且還要承擔維權失利的風險，而通過行政途徑維權，一般不需要權利人承擔維權成本（這一維權成本是由社會公共資源支付的），當然也不需要承擔維權失利的風險，因此選擇通過行政途徑維權成為首選。

針對知識產權而言，盜版對社會公共秩序和社會公眾利益的危害是明顯的，因此盜版和假冒被稱之為世界范圍內知識產權領域的兩大公害，是各國知識產權執(zhí)法的重點目標，當然也是知識產權行政執(zhí)法的重點目標。

四、強化專業(yè)行政執(zhí)法、逐步淡化行政管理機關直接執(zhí)法是我國知識產權行政執(zhí)法的發(fā)展方向

知識產權行政執(zhí)法面臨的問題不是加強或弱化的選擇，而是如何強化的問題。知識產權行政不僅不能弱化，而且必須不斷加強，加強的重點是針對那些破壞社會公共秩序、損害社會公共利益的侵害知識產權的違法行為。無論是知識產權行政管理機關直接執(zhí)法，還是專業(yè)行政執(zhí)法機構，行政執(zhí)法的重點都應該是這一目標。從長遠發(fā)展來看，強化知識產權行政執(zhí)法的重任主要應由專業(yè)行政執(zhí)法機構承擔。作為知識產權行政管理機關的發(fā)展方向主要是不斷強化知識產權行政管理和為社會提供服務，而不是強化知識產權直接行政執(zhí)法。為了逐步實現(xiàn)這一愿景，勢必需要逐步將知識產權行政管理機關的直接行政執(zhí)法淡化、弱化、乃至剝離，實現(xiàn)知識產權行政執(zhí)法完全專業(yè)化，由知識產權專業(yè)執(zhí)法機構或者社會專業(yè)行政執(zhí)法機構承擔。

當初確立行政管理機關直接執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”是歷史發(fā)展的需要，當今將行政執(zhí)法與行政管理職能分離，設立專業(yè)行政執(zhí)法隊伍同樣是歷史發(fā)展的要求。

實施知識產權行政執(zhí)法與行政管理分離，設立知識產權行政專業(yè)執(zhí)法隊伍，至少具有以下積極作用：

（一）便于集中使用行政資源，提高專業(yè)行政效能

將行政執(zhí)法與行政管理區(qū)分開來，成立統(tǒng)一的知識產權行政執(zhí)法隊伍，便于知識產權行政管理機關集中精力行使行政管理的職能，不必為具體直接行政執(zhí)法以及由此而引發(fā)的成為行政訴訟被告而分散精力，以便更好地承擔起服務社會、服務企業(yè)的職能；新設立的行政專業(yè)執(zhí)法隊伍，也可以集中精力進行行政執(zhí)法，不斷提高專業(yè)化行政執(zhí)法水平和執(zhí)法效率。

（二）改多頭行政執(zhí)法為統(tǒng)一行政執(zhí)法，增強行政執(zhí)法效果

將分散在知識產權（含專利局）系統(tǒng)、工商局系統(tǒng)和版權局等系統(tǒng)的行政執(zhí)法人員整合起來，設立統(tǒng)一的專業(yè)行政執(zhí)法隊伍，可以有效降低過去由于執(zhí)法隊伍分屬不同系統(tǒng)而帶來的相互協(xié)調成本，避免沖突；使得行政執(zhí)法隊伍的職責更加明確，不會發(fā)生不同執(zhí)法隊伍之間的推諉，有利于對執(zhí)法隊伍執(zhí)法效果的監(jiān)督、檢查；便于增加和配備更多、更有效的專業(yè)執(zhí)法工具和執(zhí)法手段，集中打擊那些易于分辨的盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大、對知識產權保護法律環(huán)境影響突出的違法侵權行為。這樣的行政執(zhí)法機制，不但不會削弱已有的行政執(zhí)法，而且可以大大強化行政專業(yè)執(zhí)法。

（三）有助于行政執(zhí)法隊伍的自身建設

建立統(tǒng)一的專業(yè)行政執(zhí)法隊伍，可以針對行政專業(yè)執(zhí)法的特點，加強對執(zhí)法人員的培訓和教育，培養(yǎng)既有專業(yè)知識又有綜合能力的執(zhí)法人員，這樣不僅有利于行政執(zhí)法隊伍自身的建設，也可以從根本上提高行政專業(yè)執(zhí)法水平。

中央的知識產權行政部門作為專門的知識產權審查、注冊和登記機構，負責專利、外觀設計、集成電路布圖設計、商標、版權等項的審查、注冊和登記工作，同時承擔相應的行政管理職能，包括對地方知識產權行政管理部門的垂直領導職能，強化面向社會的服務職能，而不再承擔行政直接執(zhí)法的職能。

地方的知識產權行政管理部門主要承擔本地區(qū)的知識產權行政管理事務，強化面向社會的服務職能，有些地方知識產權行政部門還要繼續(xù)承擔中央知識產權行政部門委托辦理的知識產權注冊和登記任務。

五、加強知識產權行政機關直接行政執(zhí)法的重點應該是針對盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大的違法行為

當前，在沒有實現(xiàn)知識產權行政執(zhí)法專業(yè)化之前，知識產權行政機關的直接行政執(zhí)法不僅不能削弱，而且應該加強。知識產權行政機關的直接行政執(zhí)法加強的重點應該是針對盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大的違法行為。知識產權行政管理機關強化對以盜版和假冒為代表的破壞社會公共秩序、損害社會公共利益的侵害知識產權等違法行為的直接行政執(zhí)法，不僅是現(xiàn)實存在，也是現(xiàn)實需要。2011年以來，我國政府針對我國國情建立了以打擊盜版和打擊假冒商品為核心內容的“雙打”行動長效機制，每年制定“全國打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品工作要點”，充分體現(xiàn)了這一現(xiàn)實需要。

以版權保護為例，2014年4月30日，國家新聞出版廣電總局下發(fā)、2014年6月1日起施行的《新聞出版（版權）行政執(zhí)法部門依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產權行政處罰案件信息的實施細則（試行）》強調，凡適用《著作權法》第48條等法律法規(guī)的規(guī)定并按照一般程序查辦的制售假冒偽劣商品和侵犯著作權行政處罰案件信息，應當主動公開。2015年9月8日，國家版權局公布《著作權行政處罰實施辦法（修訂征求意見稿）》，向社會公開征求意見，主要就行政處罰程序、網絡服務提供者的行政責任以及網絡環(huán)境下的版權執(zhí)法等內容進行了修改，以解決版權行政執(zhí)法工作中，特別是辦理侵犯著作權行政案件中遇到的實際問題，進一步完善版權行政保護制度，加大對侵權盜版行為的行政打擊力度。

六、加強網絡環(huán)境下的知識產權保護是當前知識產權執(zhí)法保護的重點，也是知識產權行政執(zhí)法的重點

我國互聯(lián)網產業(yè)近年來保持了高速發(fā)展的態(tài)勢。到2014年年底，我國的網民數(shù)量已達6.49億，互聯(lián)網普及率為47.9%，手機網民規(guī)模達5.57億，網站數(shù)量335萬個。大量的文學、音樂、影視、軟件、游戲等作品在互聯(lián)網傳播，網絡已經成為版權保護的主戰(zhàn)場。①趙杰：《互聯(lián)網版權執(zhí)法難在何處》，載《中國新聞出版廣電報》2015年9月10日。

國家版權局、公安部、工信部（原信息產業(yè)部）從2005年開始連續(xù)10年開展打擊網絡侵權盜版專項治理行動，《2015年國家知識產權戰(zhàn)略實施推進計劃》開展打擊網絡侵權盜版“劍網2015”專項行動，針對網絡侵權盜版行為進行專項治理。完成國家版權監(jiān)管平臺年度建設任務，對互聯(lián)網傳播作品侵權盜版進行監(jiān)控取證，將APP等新型傳播方式納入版權監(jiān)管范圍。在“劍網2015”專項行動明確提出的重點任務中，包括開展規(guī)范網絡音樂版權專項整治、規(guī)范網絡云存儲空間版權專項整治、打擊智能移動終端第三方應用程序侵權盜版專項整治、規(guī)范網絡廣告聯(lián)盟專項整治、規(guī)范網絡轉載版權秩序專項整治等多種專項整治任務，都是密切圍繞網絡環(huán)境下的版權保護的。

2015年4月17日，國家版權局辦公廳印發(fā)的《關于規(guī)范網絡轉載版權秩序的通知》強調：各級版權行政管理部門要加大對互聯(lián)網媒體的版權監(jiān)管力度，支持行業(yè)組織在推動版權保護、版權交易、自律維權等方面發(fā)揮積極作用，嚴厲打擊未經許可轉載、非法傳播他人作品的侵權盜版行為。

2015年7月8日，國家版權局發(fā)布《關于責令網絡音樂服務商停止未經轉授權傳播音樂作品的通知》，啟動規(guī)范網絡音樂版權專項整治行動，加強對網絡音樂服務商的版權執(zhí)法監(jiān)管力度，推動建立良好的網絡音樂版權秩序和運營生態(tài)?；诰W絡音樂服務商未經授權傳播音樂作品比較嚴重的情況，責令各網絡音樂服務商停止未經授權傳播音樂作品，并于2015年7月31日前將未經授權傳播的音樂作品全部下線。對于在2015年7月 31日以后仍繼續(xù)傳播未經授權音樂作品的網絡音樂服務商，國家版權局將依法從嚴查處。國家版權局自7月起，已將傳播音樂作品的主要網絡音樂服務商（包括網站和APP）納入版權重點監(jiān)管范圍，強化重點作品預警、調解、約談、警示、公開通報等手段，切實加強網絡音樂版權重點監(jiān)管工作。

2015年10月14日，國家版權局印發(fā)的《關于規(guī)范網盤服務版權秩序的通知》提出：版權行政管理部門要對網盤服務商加強監(jiān)管，依法查處網盤服務商違反著作權法的行為。

2015年10月26日，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強互聯(lián)網領域侵權假冒行為治理的意見》，對打擊互聯(lián)網領域侵權假冒違法行為，營造開放、規(guī)范、誠信、安全的網絡交易環(huán)境作出部署，準備用3年左右時間，有效遏制互聯(lián)網領域侵權假冒行為，初步形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會參與的監(jiān)管格局，促進電子商務健康有序發(fā)展，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)增添新活力，為經濟轉型升級注入新動力。

2015年11月6 日，國家工商總局印發(fā)的《關于加強網絡市場監(jiān)管的意見》，明確了“依法管網”“以網管網”“信用管網”“協(xié)同管網”等網絡市場監(jiān)管準則，這對于規(guī)范版權及版權產品的網絡市場也同樣具有重要意義。

Intellectual property law enforcement and administrative law enforcement and judicial parallel "dual track system" is the common practice in most countries in the world. Foreign intellectual property rights administrative agencies do not have the direct administrative law enforcement functions, intellectual property law enforcement is mainly rely on the professional administrative law enforcement agencies and administrative quasi judicial institutions. Our country's intellectual property rights administrative organs take the direct administrative law enforcement functions with Chinese characteristics, it is the product of the specific historical conditions. Strengthen professional administrative law enforcement, and gradually dilute the administrative organs of law enforcement is the development direction of China's intellectual property rights administrative law enforcement. The development direction of the intellectual property rights administration is to strengthen the administrative management of the intellectual property and to provide the service to the society, rather than to strengthen the administrative law enforcement of the intellectual property rights. Before the implementation of the intellectual property rights of administrative law enforcement, the administrative law enforcement of intellectual property rights can not be weakened, can only be strengthened, strengthening the focus should be on piracy and counterfeiting, the equivalent of a large, social harmfulness of illegal acts. To strengthen the protection of intellectual property rights under the network environment is the key point of the protection of intellectual property law enforcement, as well as the focus of intellectual property law enforcement.

copyright; administrative enforcement

李順德，中國社會科學院法學研究所研究員，中國科學院大學教授、博士生導師