何 源

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州310008）

政府的職能定位是30年來國企改革中始終被提及的問題?！冬F(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期刊登了華東政法大學(xué)顧功耘教授就此問題撰寫的《國企改革的政府定位及制度重構(gòu)》（以下簡稱：“顧教授文”）一文。①顧功耘、胡改蓉：《國企改革的政府定位與制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。該文將國企劃分為“營利性國企”與“公益性國企”，并提出：政府對(duì)營利性國企應(yīng)保持“一膊之距”，充分尊重企業(yè)自治；對(duì)公益性國企則應(yīng)基于“出資人”身份進(jìn)行內(nèi)部特殊治理，同時(shí)依據(jù)“管理者”身份給予外部支持和監(jiān)督。顧教授文所主張的觀點(diǎn)應(yīng)該說在近年來的我國經(jīng)濟(jì)法學(xué)界是比較具有代表性的。筆者以為，營利性與公益性之分類似有可商榷之處，因?yàn)橥ǔＧ闆r下二者其實(shí)是共存的。另外，政府“出資人”與“監(jiān)管人”傳統(tǒng)職能，在近十年的實(shí)踐檢驗(yàn)中已暴露出不少弊端和問題。重新檢視政府在國企改革中的定位與職能，對(duì)于深化改革、厘清政企關(guān)系具有重要的意義。

一、政府傳統(tǒng)定位的問題及反思

（一）政府傳統(tǒng)定位中的問題

長期以來，政府在國有資產(chǎn)管理事項(xiàng)中具有雙重職能，即“出資人”和“監(jiān)管人”職能。2003年國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱：國資委）成立之后，政府的雙重職能便由多個(gè)部門集中到國資委身上。由此，國資委定位與職能的討論拉開帷幕，至今不休。

2003年5月13日，國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡稱：《暫行條例》）第12條正式規(guī)定了國資委作為“履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)”的職能，第13條賦予國資委監(jiān)管國有資產(chǎn)增值與保值情況的職能。學(xué)者將上述兩種職能戲稱為“老板權(quán)”與“婆婆權(quán)”：“出資人”作為國有股股東，行使的是公司法賦予股東的權(quán)利，即“老板權(quán)”；而“監(jiān)管人”作為國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，行使的是監(jiān)督管理權(quán)，即“婆婆權(quán)”?！捌牌偶永习濉钡墓芾眢w制導(dǎo)致“政企不分”。②王克穩(wěn)：《企業(yè)國有資產(chǎn)法的進(jìn)步和不足》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期。也有學(xué)者將其比喻為既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，認(rèn)為這在理論和事實(shí)上皆行不通。③顧功耘：《國有資產(chǎn)立法宗旨及基本制度選擇》，《法學(xué)》2008年第6期。因此，明晰國資委定位與職能成為學(xué)界的共同呼聲。

學(xué)者們的呼吁終于在2008年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中取得了部分成效。該法第11條突出了國資委作為“履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)”的地位，被認(rèn)為是“圍繞出資人制度而進(jìn)行全面設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新”的法律。④李曙光：《論〈企業(yè)國有資產(chǎn)法〉中的“五人”定位》，《政治與法律》2009年第4期。但同樣是該法第11條，仍將國資委稱為“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”，這似乎表明立法者仍不能完全放棄國資委的“監(jiān)管人”身份。因此該法亦被學(xué)者詬病為“立法對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)”。⑤同前注②，王克穩(wěn)文。隨后國資委發(fā)布的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則》似乎進(jìn)一步印證了國資委“不習(xí)慣或不甘于”僅僅作為“履行出資人機(jī)構(gòu)”的心態(tài)。⑥萬翠英：《尚待完善的〈企業(yè)國有資產(chǎn)法〉》，《理論前沿》2009年第23期。

（二）政府傳統(tǒng)定位之反思

1.經(jīng)濟(jì)性的出資人職能

若要還原國資委“干凈、純粹”的出資人身份，⑦同前注④，李曙光文。便必須認(rèn)識(shí)到，國資委的出資人職能，屬于公司內(nèi)部治理問題，國資委應(yīng)當(dāng)與一般股東相同，按照公司法規(guī)定享有權(quán)利并履行義務(wù)。如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第12條規(guī)定，國資委依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等職權(quán)，這實(shí)際上就是股東權(quán)中自益權(quán)和共益權(quán)的內(nèi)容。因此，有學(xué)者認(rèn)為，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《暫行條例》中關(guān)于國資委出資人職能內(nèi)容的規(guī)定“與公司法重復(fù)，不僅沒有任何必要，而且本末倒置”。⑧洪學(xué)軍：《分權(quán)與制衡：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)職能探析》，《法學(xué)》2006年第9期。由此觀之，出資人職責(zé)實(shí)際上就是股東權(quán)，它以國有資產(chǎn)增值保值為主要目標(biāo)，因此可稱其為經(jīng)濟(jì)性職能。據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)決議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》），未來將會(huì)建立若干國有資本投資運(yùn)營公司（以下簡稱：“國資運(yùn)營公司”）。屆時(shí)出資人職能將不再由國資委承擔(dān)，而是轉(zhuǎn)移至國有資本運(yùn)營公司，出資人職能的經(jīng)濟(jì)性也將更加清晰。

2.行政性的監(jiān)管人職能。

《暫行條例》未將國資委的出資人和監(jiān)管人職能清楚地分開。因此目前對(duì)國資委監(jiān)管職能的內(nèi)容及性質(zhì)，存在諸多解讀，大致包括以下三個(gè)方面。

第一，是國有資產(chǎn)監(jiān)管立法權(quán)方面。根據(jù)《暫行條例》第13條的規(guī)定，國資委有權(quán)制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度。這不僅導(dǎo)致國資委“既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者”，還使得國資委與地方各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)關(guān)系發(fā)生了混亂，根據(jù)《暫行條例》，二者本是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)因須遵循國資委制定的規(guī)章、制度，使得二者實(shí)質(zhì)上形成了上下級(jí)的隸屬關(guān)系。因而，將國有資產(chǎn)監(jiān)管立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離十分必要，且已有學(xué)者提出了具體的分離模式，即相關(guān)立法交由各級(jí)人大或是人大下設(shè)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（該委員會(huì)為建議設(shè)立）。⑨同上注，洪學(xué)軍文。國資委僅保留國有資產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行權(quán)。

第二，是國有資產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行權(quán)之“權(quán)益監(jiān)管”方面。有學(xué)者認(rèn)為，國資委的監(jiān)管權(quán)與一般行政監(jiān)管不同，應(yīng)定性為“通過履行出資人職能對(duì)所出資企業(yè)的監(jiān)管”。⑩同前注④，李曙光文。也有學(xué)者將國資委監(jiān)管另稱為“權(quán)益監(jiān)管”，指企業(yè)出資人為了維護(hù)自身出資權(quán)益而對(duì)企業(yè)或企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管，具體內(nèi)容包括企業(yè)負(fù)責(zé)人監(jiān)管、重大事項(xiàng)監(jiān)管和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理。?年志遠(yuǎn)、王相東：《國資委權(quán)益監(jiān)管與政府行政監(jiān)管——兼論國資委監(jiān)管職能定位》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第11期。從本質(zhì)上來講，“權(quán)益監(jiān)管”實(shí)際上屬于出資人職責(zé)范疇，其性質(zhì)仍為私法權(quán)利。

第三，是國有資產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行權(quán)之“行政監(jiān)管”方面。有學(xué)者指出，國資委實(shí)際上具有雙重監(jiān)管權(quán)，除作為出資人享有的監(jiān)管權(quán)之外，還同時(shí)代表國家對(duì)國企及國企出資人享有監(jiān)管權(quán)，后者屬于公權(quán)力范疇。?張素華：《論國資委法律定位的再定位》，《求索》2009年第11期。《暫行條例》第30條規(guī)定的“協(xié)調(diào)國企國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛”、第31條規(guī)定的“建立企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理制度”及第12條賦予國資委的指導(dǎo)和監(jiān)督下一級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作的權(quán)力，均屬于“行政監(jiān)管”職能。“行政監(jiān)管”通常包含兩種：一是對(duì)其他行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，如政府對(duì)國資委的監(jiān)督，?王世雄：《我國行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向》，《政治與法律》2000年第6期。這明顯不適用于國資委與國企的關(guān)系；二是指對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行的全面監(jiān)督，具有廣泛性的特征，監(jiān)督機(jī)關(guān)包括物價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、海關(guān)、工商行政管理部門、金融部門等等，?段文晰：《我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督法律制度的調(diào)整對(duì)象及特點(diǎn)》，《法律科學(xué)》1991年第2期。且監(jiān)督對(duì)象是包括國企在內(nèi)的全體企業(yè)。從這個(gè)意義上講，國企應(yīng)和私企同樣接受監(jiān)管，即充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)關(guān)作用，由監(jiān)察部門、財(cái)政部、工商與稅務(wù)監(jiān)管部門等在“不同行業(yè)、不同領(lǐng)域”行使監(jiān)管權(quán)，?同前注④，李曙光文。而毋需國資委專門對(duì)國企行使監(jiān)管職能。綜上，“行政監(jiān)管”職責(zé)本質(zhì)上屬于公權(quán)力范疇，其目標(biāo)在于公共管理，屬于行政性的職權(quán)。

綜上，國資委的出資人職能在不久的未來將移轉(zhuǎn)至國資運(yùn)營公司，而監(jiān)管人職能應(yīng)當(dāng)移轉(zhuǎn)至其他行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。由此會(huì)帶來兩個(gè)問題：其一，國資委的傳統(tǒng)職責(zé)均被移轉(zhuǎn)至別處，那么國資委究竟有無繼續(xù)存在的必要？若有，那么其新的職責(zé)為何？其二，國資運(yùn)營公司和國企的關(guān)系，與一般股東與私企的關(guān)系無異，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管也同樣適用于國企和私企，那么，國企承擔(dān)的公共性職能及其實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要作用又將如何體現(xiàn)？

二、德國政府第三種定位：實(shí)施影響義務(wù)的母體組織

（一）德國影響義務(wù)理論概況

德國學(xué)界一般認(rèn)為，行政者可以選擇以私法方式來完成公任務(wù)，其包含兩個(gè)層面：一種是行政者自身采取私法行為，如采購合同（行為形式選擇自由）；另一種是行政者通過建立獨(dú)立的私法組織進(jìn)行活動(dòng)（行政組織形式選擇自由）。?Vgl：Ulrich Stelkens,Verwaltungsprivatrecht zur Privatrechtsbindung der Verwaltung,deren Reichweite und Konsequenzen, imSchriften zum ?ffentlichen Recht,Bd.994.實(shí)踐中，有限責(zé)任公司和股份有限公司是最受行政者青睞的兩種組織形式，以這兩種形式建立的組織可統(tǒng)稱為“公營公司”。按照公股比例不同，公營公司可分為政府獨(dú)資公司和公私合營公司，這大致相當(dāng)于我國的國有獨(dú)資公司和國有控股、參股公司。?私法組織形式還包括私法基金、民事合伙等，但其最主要的形式是資合公司，即有限責(zé)任公司和股份有限公司。因此若無特別說明，本文中提到的“國企”僅包括公司形式的國企，即國有獨(dú)資公司、國有控股及參股公司，未改制的國有獨(dú)資企業(yè)并不包含在內(nèi)。

對(duì)于公營公司一直存在的擔(dān)心是，行政者是否會(huì)借由私法組織形式而逃脫其本應(yīng)受到的公法約束，即所謂“遁入私法”。?Fritz Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., Tübingen1928, S. 326.而如今司法實(shí)踐已基本認(rèn)定，“遁入私法”是不被允許的。?BGHZ52,S.325ff..為此，“公營公司”雖然是私法人，但同樣需受到特定公法規(guī)范之約束。作為公營公司實(shí)際控制者的公部門，也被稱為“母體組織”，?Günter Püttner,Die ?ffentlichen Unternehmen,2.Aufl.2,München1985,S.2.其應(yīng)當(dāng)負(fù)有保障與督促公營事業(yè)在經(jīng)營過程中不能脫離上述公法規(guī)范約束的義務(wù)，這種義務(wù)被學(xué)界稱為母體行政組織的“監(jiān)控與影響義務(wù)”（以下簡稱：影響義務(wù)）。?Günter Püttner,Die Einwirkungspflicht-Zur Problematik ?ffentlicher Einrichtungen in Privatrechtsform,DVBI 1975,S.353ff.

（二）影響義務(wù)的實(shí)施主體和對(duì)象

1.實(shí)施主體——母體組織

在德國，公營公司是國家從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織工具之一。因而國家對(duì)公營公司必須具有實(shí)際控制力，以保證該公司不會(huì)以營利為借口而逃避其應(yīng)當(dāng)受到的公法約束。在實(shí)踐中，公營公司的公股東并非僅僅是國家，相反，大部分其實(shí)是地方各市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)。為此，立法者選用“公部門”這一稱謂。公部門既包括國家（聯(lián)邦和州），又包括各市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)和其他公法人。?Günter Püttner,Die Einwirkungspflicht-Zur Problematik ?ffentlicher Einrichtungen in Privatrechtsform,DVBI 1975,S.2.作為公營公司股東的公部門，也被稱為“母體組織”，即影響義務(wù)的實(shí)施主體。

2.實(shí)施對(duì)象——公營公司

母體組織究竟可以對(duì)哪些公營公司實(shí)施影響義務(wù)，在德國學(xué)界引起了激烈的討論。在2011年的“法蘭克福機(jī)場案”中，聯(lián)邦最高行政法院給出了明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)——政府的持股比例，即若政府持股大于50%，則認(rèn)為政府具有實(shí)際控制力。?BVerwG NJW 2012,S.249.此案之后，一般認(rèn)為公營公司包括公部門獨(dú)資及控股公司，公部門參股公司（小于50%）則不屬于公營公司范疇，而是視同私營公司。但這僅是主要標(biāo)準(zhǔn)，若有其他證據(jù)能證明公部門對(duì)其參股公司具有支配力，則仍應(yīng)將該公司視為公營公司。

（三）影響義務(wù)的內(nèi)容——目標(biāo)管制

上文提到，影響義務(wù)的實(shí)施是為了保證公營公司不偏離其應(yīng)受的公法約束。這些公法大致包括：憲法層面的基本權(quán)約束，聯(lián)邦法層面的預(yù)算法第65條，以及各市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)的地方自治章程。在這些公法約束中，最為核心、最為基本的便是公共目標(biāo)，亦可稱為公益性或公共福祉。

第一，從目標(biāo)管制的來源看。公共目標(biāo)衍生于基本權(quán)。國家參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有可能影響到德國基本法第12條第1款所保護(hù)的競爭自由，而只有當(dāng)國家所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是服務(wù)于公益時(shí)，才可出現(xiàn)將此種影響予以正當(dāng)化的抗辯事由。?Wolfram Cremer,Gewinnstreben als ?ffentliche Unternehmen legitierender Zweck:Die Antwort des Grundgesetzes,D?V 2003,S.921(929).因此，公共目標(biāo)是公營公司成立的基本前提。這一規(guī)定在聯(lián)邦預(yù)算法第65條第1款和各地方自治章程中均有所體現(xiàn)。如巴登-烏騰堡州的自治章程第103條第3款規(guī)定，各市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)有義務(wù)對(duì)市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)入股超過50%以上的企業(yè)予以適當(dāng)?shù)挠绊懞捅O(jiān)控，以確保其公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及其經(jīng)營的效率性。?Beatrice Fabry/Ursula Augsten(Hrsg.),Unternehmen der ?ffentlichen Hand, 2.Aufl., Baden-Baden2011, S.70.正如德國學(xué)者DirkEhlers所言，影響義務(wù)既不是純經(jīng)濟(jì)性的，又不是純行政性的，它更多的是一種對(duì)目標(biāo)的監(jiān)控與影響手段。?Dirk Ehlers,Verwaltung in Privatrechtsform,Berlin1984,S.130.

第二，公共目標(biāo)的具體含義。從字面上看，公共目標(biāo)的內(nèi)涵極廣，如促進(jìn)就業(yè)，廢水處理，及能源安全等，都可歸入此列。?Stefan Haack,Kommunales W-LAN als Daseinsvorsorge,VerwArch 99(2008),S.197.聯(lián)邦最高普通法院甚至在較早的判決中，將某市鎮(zhèn)政府發(fā)行的用以宣傳政策及公告的時(shí)事快報(bào)也判定為具有公共目標(biāo)。?BGH,GRUR 1973,S.530(531).因而公共目標(biāo)更多地被視為政策上的考量，市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)對(duì)此擁有極大的裁量空間。?Dirk Ehlers,Rechtsprobleme der Kommunalwirtschaft,DVBI 1998, S.497(498f.).司法實(shí)踐中通常的做法是，只要公營事業(yè)的目標(biāo)不違背公共性，即認(rèn)定其具有公共目的。?Christoph Gusy,Die wirtschaftliche Best?tigung des Staates(Teil 1),JA1995,S.169.

第三，關(guān)于公共目標(biāo)與營利性的關(guān)系，德國學(xué)界認(rèn)為，公營公司可兼具公益性與營利性，但二者發(fā)生沖突時(shí)必須將公益性置于首要地位。?Wolfram Cremer,Gewinnstreben als ?ffentliche Unternehmen legitierender Zweck:Die Antwort des Grundgesetzes,D?V 2003,S.921(922).一般來說，純營利性的公營事業(yè)因缺乏“公共目標(biāo)”是不被允許的。但其為國家完成國家任務(wù)而提供資金支持的時(shí)候，亦可將營利性看做一種“公共目標(biāo)”。?Wolfram Cremer,Gewinnstreben als ?ffentliche Unternehmen legitierender Zweck:Die Antwort des Grundgesetzes,D?V 2003,S.921(922).然而，這必須是為一般性國家任務(wù)提供支持，極為個(gè)別、具體的任務(wù)不在此列，因?yàn)楸仨毐ＷC“每個(gè)公民都在該任務(wù)的履行中受益”。?BVerfGE 4,S.7(17).盡管如此，實(shí)踐中純營利性公營事業(yè)仍屬于極其例外的情況。

（四）影響義務(wù)的實(shí)現(xiàn)手段

影響義務(wù)的實(shí)施既要保證公營公司公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又不能削弱公司這一組織形式所帶來的靈活自由、融資途徑廣等核心優(yōu)勢，否則選擇私法組織形式就變得毫無意義。這一對(duì)微妙關(guān)系的把握被德國學(xué)者戲稱為“游走于懸崖邊上”。?Beatrice Fabry/Ursula Augsten(Hrsg.),Unternehmen der ?ffentlichen Hand, 2.Aufl., Baden-Baden2011, S.71.目前，影響義務(wù)的實(shí)現(xiàn)手段主要有兩種，但基于充分保證公司自治的考慮，仍以私法手段為主。?除此之外，德國學(xué)界還對(duì)影響義務(wù)如何通過共同決定法（Mitbestimmungsrecht）和康采恩法進(jìn)行實(shí)現(xiàn)有所探討，鑒于本文所討論之重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)楣痉靶姓?，加之文章篇幅所限，?duì)上述內(nèi)容不予討論。

私法手段，是指母體組織通過公司法來實(shí)現(xiàn)影響義務(wù)，途徑主要有三種。其一，通過制定公司章程或參與制定，在章程中明確規(guī)定公司的公共目標(biāo)及母體組織對(duì)公司的影響范圍。根據(jù)德國公司法，有限責(zé)任公司中章程的形成空間較大（有限責(zé)任公司法第3條第1款），在諸多情形下，只要股東取得合意，章程甚至可以偏離相關(guān)法律規(guī)定。?Christine Windbichler,Gesellschaftsrecht,23.Aufl.,München2013,Rn 7,S.219.相較之下，股份有限公司章程的形成空間便小了許多。其二，派遣股東代表參加公司的股東（大）會(huì)。該股東代表直接聽從母體組織的指令。有限責(zé)任公司中，股東會(huì)對(duì)董事會(huì)的影響力度非常大，主要表現(xiàn)為：第一，董事會(huì)的職權(quán)范圍需受到股東會(huì)決議的約束，股東會(huì)對(duì)董事幾乎享有“全面的命令權(quán)”（有限責(zé)任公司法第37條第1款）；第二，股東會(huì)有權(quán)決定董事的聘任與解聘（有限責(zé)任公司法第46條第5項(xiàng)）；第三，股東享有“全面的質(zhì)詢與查閱權(quán)”，董事僅能在股東行使該權(quán)利是基于與公司經(jīng)營無關(guān)的目的，或者會(huì)對(duì)公司造成重大損害（有限責(zé)任公司法第51a條）的情況才可拒絕。而在股份有限公司中，股東大會(huì)的權(quán)力被大大縮減，股東大會(huì)僅能在董事會(huì)要求的情況下才能作出相關(guān)決議（股份法第119條第2款），且不能隨意在董事任期屆滿前將其解聘，除非存在重大事由（股份法第84條第3款）。而股東若想對(duì)董事進(jìn)行質(zhì)詢，必須在股東大會(huì)基于合理判斷認(rèn)為確屬必要的情況下，才可進(jìn)行（股份法第131條第2款）。因此，部分州在選擇公營事業(yè)組織形式時(shí)傾向于將股份有限公司作為后位選擇。?Beatrice Fabry/Ursula Augsten(Hrsg.),Unternehmen der ?ffentlichen Hand, 2.Aufl., Baden-Baden2011, S.54-55.其三，派遣監(jiān)事代表加入公司的監(jiān)事會(huì)。某些地方自治章程規(guī)定，除派遣股東代表外，母體組織還有權(quán)派代表進(jìn)入公司監(jiān)事會(huì)。?OVG Münster,Beschluss von 21.5.2002,NVwZ 2003,494 f.監(jiān)事可隨時(shí)要求董事會(huì)或高管人員提供關(guān)于公司經(jīng)營情況的信息（有限責(zé)任公司法第52條第1款，股份法第90條第3款），以及質(zhì)詢與對(duì)公司賬簿和財(cái)產(chǎn)情況進(jìn)行查閱的權(quán)利（有限責(zé)任公司法52條第1款，股份法第111條第2款）。且監(jiān)事對(duì)母體組織負(fù)有報(bào)告義務(wù)，即應(yīng)向母體組織報(bào)告公營事業(yè)的相關(guān)事項(xiàng)（股份法第394條，有限責(zé)任公司法第51a條）。

公法手段，是指母體組織通過公法（主要是地方自治章程）來實(shí)現(xiàn)影響義務(wù)。誠如德國學(xué)者GünterPüttner所言，影響義務(wù)重要的是結(jié)果，而非手段，當(dāng)市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)無法利用公司法實(shí)現(xiàn)影響義務(wù)，便應(yīng)采取其他更加有效的手段。?Günter Püttner,Die Einwirkungspflicht-Zur Problematik ?ffentlicher Einrichtungen in Privatrechtsform,DVBI 1975,S.356.早在1935年，對(duì)各州自治章程制定具指導(dǎo)性的《德國地方自治法》第70條中，便規(guī)定了市（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)對(duì)其派至公營公司的包括董事、監(jiān)事在內(nèi)的任何代表均具有指令權(quán)。目前看來，德國各界仍對(duì)此種影響手段持有十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。一般觀點(diǎn)仍認(rèn)為，監(jiān)事是具有“獨(dú)立性、高度自主性的代表”，不受任何第三方指令的約束，僅對(duì)公司利益負(fù)責(zé)。?Beatrice Fabry/Ursula Augsten(Hrsg.),Unternehmen der ?ffentlichen Hand, 2.Aufl., Baden-Baden2011, S.75.但近來該觀點(diǎn)也被部分突破，聯(lián)邦最高行政法院于2011年作出的判決中認(rèn)為，在規(guī)模較小，人和性強(qiáng)的“非強(qiáng)制性設(shè)立監(jiān)事會(huì)”的有限責(zé)任公司中，若公司章程中寫明，則監(jiān)事也可受公部門指令之約束。?BVerwG,ZIP2011,2054.

（五）小結(jié)

影響義務(wù)是作為公股東的母體組織，為保證公營公司不會(huì)偏離公法約束，對(duì)公司進(jìn)行督促和監(jiān)控的一種義務(wù)。該義務(wù)既不同于出資人的經(jīng)濟(jì)性管理，又不同于行政機(jī)關(guān)的行政性監(jiān)管，而是一種以公營公司公共性目標(biāo)管制為核心的目標(biāo)性管理。母體組織在實(shí)施影響義務(wù)時(shí)，必須處理好“尊重公司自治，發(fā)揮公司組織形式的核心優(yōu)勢”和“進(jìn)行適當(dāng)影響，保證公司公共性目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)”這一對(duì)關(guān)系。對(duì)這一對(duì)關(guān)系的具體把握，通常需要借助于適當(dāng)?shù)氖侄?，這既包括私法手段，也包括公法手段。

三、我國政府的第三種職能即目標(biāo)管理及其法律制度建構(gòu)

在經(jīng)濟(jì)性的“出資人”與行政性的“監(jiān)管人”身份均顯露出諸多弊端之后，“目標(biāo)管理人”或可成為我國政府在國企改革中的全新定位。由上文對(duì)德國法制的考察可以看出，目標(biāo)性管理并非簡單地劃分私法權(quán)利或公法權(quán)力，而是體現(xiàn)了私法與公法的融合，這與當(dāng)代法制發(fā)展的潮流如民營化、公私協(xié)力等現(xiàn)象的理念相吻合。另外，對(duì)國企的目標(biāo)管理正是對(duì)國企公共職能的促進(jìn)，有利于保證國企順利實(shí)現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目的，保障其在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位與主導(dǎo)作用。

（一）目標(biāo)管理職能的實(shí)施主體——國資委及地方各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

國資委作為“國務(wù)院直屬的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)”，其本質(zhì)屬于特殊政府機(jī)構(gòu)。?王全興：《國資委與國資運(yùn)營主體法律關(guān)系的定性探討》，《法商研究》2003年第5期。在“出資人”與“監(jiān)管人”職能均被轉(zhuǎn)移之后，國資委便還原至其特殊政府機(jī)構(gòu)的本質(zhì)。這一身份使國資委具有承擔(dān)目標(biāo)管理職能的權(quán)力基礎(chǔ)，同時(shí)其長期管理國企的經(jīng)驗(yàn)也非常有利于該職能的實(shí)施。與德國不同的是，德國公股東兼具母體組織和出資人兩種身份，而在我國，這兩種身份則由國資委和國資運(yùn)營公司分別承擔(dān)。一方面，這體現(xiàn)了我國國企改革堅(jiān)持政企分開思路、不走回頭路的決心；另一方面，這也提醒我們需特別注意國資委與投資公司之間的協(xié)調(diào)與配合。

（二）目標(biāo)管理職能的實(shí)施對(duì)象——國有獨(dú)資、控股公司

德國公營公司的本質(zhì)特征在于母體組織對(duì)其的支配力。若是該支配力不存在，那么便無法說該公司是國家從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的工具，影響義務(wù)的實(shí)施更是無從談起。而國家控制力也正是我國學(xué)界界定國企概念的標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，理論上的國企概念要么國家持股高于50%，要么雖低于50%但國家對(duì)國企仍具有控制力時(shí)，該國企才是真正意義上的國企。?譚雪梅：《“國有企業(yè)”概念的重新界定》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2002年第7期。

實(shí)踐中的國企分類以實(shí)際控制力作為標(biāo)準(zhǔn)，因其是不確定性法律概念，故需要進(jìn)一步的標(biāo)準(zhǔn)來判斷。上文提到，與德國“法蘭克福機(jī)場案”相同，我國現(xiàn)行法中也采用了“資本結(jié)構(gòu)說”（即“持股比例說”），如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第5條規(guī)定“國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司”。

將我國現(xiàn)行法中的國企分類與學(xué)界對(duì)于國企概念的認(rèn)定結(jié)合起來，便可推導(dǎo)出目標(biāo)管理職能的實(shí)施對(duì)象。具體來講，國有獨(dú)資、控股公司，因國家持股超過50%，是“真正意義上的國企”，屬于目標(biāo)管理職能實(shí)施的對(duì)象。國家持股少于50%的國有參股公司，原則上不屬于實(shí)施對(duì)象，但如果有明顯證據(jù)證明國家具有控制力，則同樣需進(jìn)行目標(biāo)管理。

（三）目標(biāo)管理職能的核心內(nèi)容——國企的公共目標(biāo)

1.公共目標(biāo)的來源

德國公營公司的公共目標(biāo)由憲法中的基本權(quán)衍生而來，同樣我國國企的公共目標(biāo)也是源于憲法。我國《憲法》第7條規(guī)定，國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第7條則解釋了如何發(fā)揮這一主導(dǎo)力量，即國家應(yīng)當(dāng)通過“推動(dòng)國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中”的方法，來達(dá)到“增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力”的目的。而《決定》更加詳細(xì)地闡釋道，國有資本經(jīng)營應(yīng)“在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”，“發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全”，最終應(yīng)“服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)”?？梢哉f，國企公共目標(biāo)（或稱公共職能、公益性）為國企生存之“靈魂”，是其區(qū)別于一般私企的重要特征。而顧教授文中對(duì)“公益性國企”與“營利性國企”的區(qū)分，未能對(duì)國企公益性予以足夠的強(qiáng)調(diào)。且按照該文觀點(diǎn)，國有獨(dú)資、控股公司也可能是營利性企業(yè)，因?yàn)閲笠砂凑铡百Y本結(jié)構(gòu)”分類轉(zhuǎn)為按照“功能特征”分類。?同前注①，顧功耘、胡改蓉文。這一點(diǎn)是筆者不能認(rèn)同的，因?yàn)閲歇?dú)資、控股公司本質(zhì)上是國家從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織工具，若其僅以營利為目標(biāo)，則有“與民爭利”之嫌。只有充分認(rèn)識(shí)到此類國企的公益性，才能正確理解國企與私企的區(qū)別之所在。

2.公共目標(biāo)的內(nèi)涵

《決定》中的表述已經(jīng)明確地指出，公共目標(biāo)即為“服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)”。這與德國相同，更多地是一種政策上的考量。史際春教授則對(duì)這一較為寬泛的概念進(jìn)行了更加具體的描述，將其分為四類：第一類，直接追求國家利益或?qū)崿F(xiàn)國家職能，如主權(quán)基金及其投資、印鈔造幣、戰(zhàn)略儲(chǔ)備、煙草專賣等；第二類，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如高鐵、保障房等；第三類，提供公用產(chǎn)品或公用服務(wù)，如水電、公共運(yùn)輸、郵政電信等，包括不與成本直接掛鉤的普遍服務(wù)；第四類，上繳利潤納入公共財(cái)政、用于公共目的，如修橋鋪路、社會(huì)保障等。?史際春：《國企公益性與營利性并不矛盾》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年4年9日第A07版。該表述可作為具有我國特色的公共目標(biāo)內(nèi)涵之解讀。

3.公共目標(biāo)與營利性的關(guān)系

在顧教授文中，公益性國企和營利性國企是一分為二的。公益是公共利益的簡稱，而非意味著無償性。以利益為導(dǎo)向的私企可以營利，以公共目標(biāo)為導(dǎo)向的國企也可以營利，如以營利的方式提供水電、道路和公交等公共服務(wù)。實(shí)踐中，中石油、華能集團(tuán)等大型國企集團(tuán)，雖然擔(dān)負(fù)著能源安全與能源供給等公共職能，但每年因此收獲的營業(yè)額也相當(dāng)可觀。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)公共目標(biāo)與營利性發(fā)生沖突時(shí)，則一定要將公共目標(biāo)放在首位，這也是國資委進(jìn)行目標(biāo)管理的重要內(nèi)容。顧教授文中還提到，由于我國特定歷史原因及背景，存在并非公共產(chǎn)品提供者的營利性國企，?同前注①，顧功耘、胡改蓉文。也就是所謂純營利性的國企。而對(duì)于這些國企，正如上文史際春教授所說，應(yīng)當(dāng)“上繳利潤納入公共財(cái)政”。因此，所謂純營利性國企也并非真的是“純營利性”，而是因利潤用于支持財(cái)政，自身也具有了公益性。

（四）目標(biāo)管理職能的實(shí)現(xiàn)手段

正如德國需要特別注意“企業(yè)自治”和“公法約束”之間的關(guān)系，“政”和“企”的關(guān)系也一直是我國國企改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。國資委在進(jìn)行目標(biāo)管理時(shí)，也需運(yùn)用一定手段，既能保證國企的公共目標(biāo)，又能不干預(yù)國企的自主經(jīng)營。

首先，國資委與國資運(yùn)營公司互相協(xié)調(diào)、配合是間接協(xié)調(diào)。投資公司作為純粹出資人，必然以國有資產(chǎn)的增值保值這一經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)作為首要考量。因此，國資委必須與國資運(yùn)營公司互相協(xié)調(diào)、配合，使國企的公共目標(biāo)不會(huì)被增值保值的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)所遮蓋：（1）國資委以其特殊政府機(jī)構(gòu)的身份，可以針對(duì)有關(guān)國企公共目標(biāo)的事項(xiàng)，在各部門、單位間進(jìn)行協(xié)調(diào)，尤其需國資運(yùn)營公司充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)功能，有學(xué)者將這種關(guān)系稱為準(zhǔn)“政—資”關(guān)系；?同前注?，王全興文。（2）國資委以國資運(yùn)營公司出資人的身份，可以在通過與公司簽訂的投資合同中，依據(jù)國家計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策提出要求，?同上注，王全興文。如針對(duì)國資運(yùn)營公司的投資方向、戰(zhàn)略規(guī)劃等提出要求；（3）國資委對(duì)國資運(yùn)營公司派至國企的出資人代表，需保有一定的影響力。

其次，除了間接地通過國有資本投資運(yùn)營公司來影響國企之外，國資委還可通過“管人”和“管事”兩種途徑來直接實(shí)施其對(duì)國企的影響，以保證目標(biāo)管理職能的順利實(shí)施?！肮苋恕?，即向國企派出監(jiān)事，需要解決下列三個(gè)問題。

第一，派出對(duì)象。我國國有企業(yè)中的監(jiān)事會(huì)分為兩種：國有獨(dú)資公司中的由國資委委派成員的外派監(jiān)事會(huì)和國有控股、參股公司中根據(jù)公司法設(shè)立的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)。目前的問題是，國資委是否也可以向國有控股、參股公司派出監(jiān)事。?國務(wù)院國資委監(jiān)事會(huì)課題組：《現(xiàn)行外派監(jiān)事會(huì)制度面臨的難題》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2011年第36期?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》對(duì)于這一問題含糊的回答似乎并不能令人滿意，該法第22條第3項(xiàng)僅規(guī)定了國資委對(duì)國有控股、參股公司的監(jiān)事的“提出權(quán)”，而非派出權(quán)，而前者是有可能被股東（大）會(huì)否決的。但如果我們從國資委的目標(biāo)管理職能出發(fā)便會(huì)發(fā)現(xiàn)，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)屬于“出資人”職責(zé)，外派監(jiān)事會(huì)則是目標(biāo)管理職能的內(nèi)容。那么派出監(jiān)事的對(duì)象范圍，就演變?yōu)槟繕?biāo)管理職能實(shí)施對(duì)象的問題。由此，政府不僅可以而且應(yīng)當(dāng)派監(jiān)事進(jìn)入上述企業(yè)。立法者在這一方面應(yīng)當(dāng)采取更加堅(jiān)決的態(tài)度，以實(shí)現(xiàn)國資委的目標(biāo)管理職能。

第二，派出監(jiān)事與派出對(duì)象（國企）的關(guān)系。上文對(duì)德國法的考察中已經(jīng)提到，德國的公派監(jiān)事享有公司法賦予的信息獲取權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及賬簿查閱權(quán)等，這使得監(jiān)事可以詳細(xì)、完整地了解整個(gè)公司的經(jīng)營情況。但遺憾的是，監(jiān)事的信息獲取權(quán)在我國公司法中卻未加規(guī)定。究其原因，在于我國監(jiān)事會(huì)的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于德國，德國監(jiān)事會(huì)兼具決策與監(jiān)督職能，而我國監(jiān)事會(huì)不直接干預(yù)公司的業(yè)務(wù)決策和日常事務(wù)，其功能僅在于檢查督促。?周梅：《論監(jiān)事會(huì)的信息獲取請求權(quán)》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版》2013年第4期。雖然國有企業(yè)中的監(jiān)事會(huì)被賦予了較多職權(quán)，如《國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》（以下簡稱：《監(jiān)事會(huì)條例》）第12條規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期、如實(shí)向監(jiān)事會(huì)報(bào)送財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，并及時(shí)報(bào)告重大經(jīng)營管理活動(dòng)情況，但其仍然不能直接干預(yù)公司的經(jīng)營活動(dòng)，即俗稱的“帶眼睛，帶耳朵，不帶嘴巴”。［51］同前注④，李曙光文。對(duì)此，解決途徑有二：一是提高公司法中監(jiān)事會(huì)的地位，但此一改動(dòng)涉及英美法系“獨(dú)立董事”模式與德國“雙軌制”模式之爭，尚需要更多討論與探索；二是先單獨(dú)提高國企監(jiān)事會(huì)的地位，但其要解決的問題也不少，不僅包括國企監(jiān)事會(huì)的具體權(quán)限，還涉及在國有股份制企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)與外派監(jiān)事混合的情況下監(jiān)事權(quán)行使主體的問題。

第三，派出監(jiān)事與派出部門（國資委）的關(guān)系。與公派股東不同，監(jiān)事一經(jīng)派出，便不再受派出部門的命令約束，而是作為完全自主、獨(dú)立的主體。且監(jiān)事應(yīng)將公司利益置于首要位置。我國2013年新修正的《公司法》第147條規(guī)定監(jiān)事對(duì)公司有忠實(shí)、勤勉義務(wù)；《上市公司治理準(zhǔn)則》第60條規(guī)定，監(jiān)事在監(jiān)督中了解的情況，需負(fù)保密義務(wù)。在國有企業(yè)中，為了保障影響義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，監(jiān)事應(yīng)向其派出部門報(bào)告企業(yè)的經(jīng)營狀況，如《監(jiān)事會(huì)條例》第9條規(guī)定，監(jiān)事每次作完檢查后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出檢查報(bào)告。報(bào)告義務(wù)有利于國資委全面掌握國企信息，為其履行目標(biāo)管理職能提供基礎(chǔ)。

“管事”，即參與公司章程的制定?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第21條第2款規(guī)定，國家對(duì)其所出資企業(yè)，應(yīng)通過制定或參與制定企業(yè)章程，來維護(hù)出資人權(quán)益。一般來說，參與公司章程的制定應(yīng)當(dāng)屬于出資人的權(quán)利范圍。但基于保障國企公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之需要，筆者建議國資委也應(yīng)參與公司章程的制定。不過，正如顧教授文中所擔(dān)心的，政府可能會(huì)通過修改章程的方法來任意擴(kuò)權(quán)。［52］同前注①，顧功耘、胡改蓉文。為此，筆者以為，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府的參與程度作出限制，即主要在下列事項(xiàng)中進(jìn)行參與：列明該企業(yè)承擔(dān)的具體公共目標(biāo)、必須建立監(jiān)事會(huì)、國資委向企業(yè)派出股東與監(jiān)事的相關(guān)規(guī)定、列出公司的核心經(jīng)營活動(dòng)并注明其需事先取得股東（大）會(huì)或監(jiān)事會(huì)的同意、企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定五年發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)應(yīng)提交年度財(cái)務(wù)報(bào)告并接受審計(jì)監(jiān)督（《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第65條、第67條）等。［53］Beatrice Fabry/Ursula Augsten(Hrsg.),Unternehmen der ?ffentlichen Hand, 2.Aufl., Baden-Baden2011, S.71.

顧教授文中還提到，政府應(yīng)基于出資人身份對(duì)公益性國企進(jìn)行內(nèi)部特殊治理，主要包括：企業(yè)主營業(yè)務(wù)的確定及更改；投資經(jīng)營方針、計(jì)劃及方向的限制；企業(yè)改制和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；企業(yè)管理人員配置；企業(yè)分配限制。這五項(xiàng)職權(quán)實(shí)際上已經(jīng)超出了一般出資人職權(quán)范圍。第一項(xiàng)至第三項(xiàng)可以作為上文提到的國資委參與國企章程制定的事項(xiàng)而存在，即屬于目標(biāo)管理職能范疇。第四項(xiàng)涉及對(duì)董事會(huì)的干預(yù)，筆者以為，董事會(huì)作為企業(yè)經(jīng)營決策的核心機(jī)構(gòu)，尊重其獨(dú)立自主性，是保證企業(yè)自治的關(guān)鍵所在，因此其應(yīng)當(dāng)作為國企中的一片“凈土”，拒絕任何行政色彩的干預(yù)。第五項(xiàng)則涉及國企高管和職工的薪酬問題，該問題較為復(fù)雜，并非簡單地說一句國家干預(yù)就可以解決，宜另加討論。

另外，顧教授文將政府基于管理者身份對(duì)公益性國企進(jìn)行的監(jiān)管概括為三項(xiàng)：強(qiáng)制締約義務(wù)的履行；公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的保障；產(chǎn)品價(jià)格的限制。［54］同前注①，顧功耘、胡改蓉文。但顧教授文中未明確指出三項(xiàng)內(nèi)容的具體監(jiān)管機(jī)關(guān)。若就該文結(jié)尾部分對(duì)于國資委職責(zé)的敘述來看，第二、三項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)由國資委承擔(dān)。而筆者以為，這三項(xiàng)內(nèi)容均應(yīng)該由相關(guān)的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)來承擔(dān)，由它們各司其職，各負(fù)其責(zé)。國有資本投資運(yùn)營公司的建立，本身就是考慮到國企數(shù)量的龐大及資產(chǎn)的巨大，非國資委一力可承擔(dān)。那么，將所有公益性國企的監(jiān)管重任系于國資委一身，也似乎并非明智之舉。

四、結(jié) 語

本文主要在兩點(diǎn)內(nèi)容上對(duì)顧教授文提出商榷：其一，不應(yīng)當(dāng)將國企區(qū)分為公益性國企和營利性國企，而應(yīng)當(dāng)以國家的實(shí)際控制力為分類標(biāo)準(zhǔn)，這通常體現(xiàn)為控股比例，國家實(shí)際控制的國企才屬于真正意義上的國企，應(yīng)將公益性作為建立前提，但也并不排除營利性的存在；其二，除傳統(tǒng)意義上的“出資人”和“監(jiān)管人”職能之外，政府還具有“目標(biāo)管理者”的身份。出資人行使經(jīng)濟(jì)性職權(quán)，以國有資產(chǎn)保值增值為首要目的；監(jiān)管人行使行政性職權(quán)，以社會(huì)管理職能為首要目標(biāo)；而目標(biāo)管理人，顧名思義應(yīng)行使目標(biāo)性職權(quán)，以保障國企的公共目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)為首要目的?！澳繕?biāo)管理者”身份的提出對(duì)我國國企改革的啟發(fā)性意義在于，該職能的理想狀態(tài)是游離于“尊重企業(yè)自治”和“保證企業(yè)公共目標(biāo)”二者之間的動(dòng)態(tài)平衡。本文對(duì)于目標(biāo)管理職能的討論，也正是對(duì)“政企分開”的回應(yīng)。歸根結(jié)底，國企改革問題是國家參與市場經(jīng)濟(jì)生活的方式與界限問題。國家如何在市場經(jīng)濟(jì)中找準(zhǔn)自身定位，以及不能越過侵犯市場自由的“紅線”，是人們必須思考的命題。