姚 燕

?

全面依法治國(guó)在“四個(gè)全面”中的戰(zhàn)略地位和作用

姚 燕

2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會(huì)在北京召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。這是黨的歷史上第一次以全面推進(jìn)依法治國(guó)為主題的全會(huì)。《決定》開(kāi)篇即點(diǎn)明全面依法治國(guó)在“四個(gè)全面”中的戰(zhàn)略地位和作用——“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)?！?/p>

全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)的題中應(yīng)有之意

1991年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與計(jì)劃、財(cái)政、衛(wèi)生、教育等12個(gè)部門的研究人員組成了課題組，按照黨中央、國(guó)務(wù)院提出的小康社會(huì)的內(nèi)涵確定了16個(gè)基本監(jiān)測(cè)指標(biāo)*主要有：(1)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2500元(按1980年的價(jià)格和匯率計(jì)算，2500元相當(dāng)于900美元)；(2)城鎮(zhèn)人均可支配收入2400元；(3)農(nóng)民人均純收入1200元；(4)城鎮(zhèn)住房人均使用面積12平方米；(5)農(nóng)村鋼木結(jié)構(gòu)住房人均使用面積15平方米；(6)人均蛋白質(zhì)日攝入量75克；(7)城市每人擁有鋪路面積8平方米；(8)農(nóng)村通公路行政村比重85%；(9)恩格爾系數(shù)50%；(10)成人識(shí)字率85%；(11)人均預(yù)期壽命70歲；(12)嬰兒死亡率3.1%；(13)教育娛樂(lè)支出比重11%；(14)電視機(jī)普及率100%；(15)森林覆蓋率15%；(16)農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健基本合格縣比重100%。和小康臨界值。*《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月18日。這些指標(biāo)大部分是經(jīng)濟(jì)上的、物質(zhì)上的標(biāo)準(zhǔn)，帶有從溫飽中走出來(lái)的色彩。黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)，涉及的目標(biāo)和范圍更為綜合和宏觀。除了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、工業(yè)化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、家庭財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)主題外，還有社會(huì)主義民主法制、權(quán)益保障、基層民主、科學(xué)文化、醫(yī)療健康、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)主題。其中“社會(huì)主義民主更加完善，社會(huì)主義法制更加完備，依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)”被列入第二個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。*《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月9日。黨的十七大進(jìn)一步明確：“依法治國(guó)基本方略深入落實(shí)，全社會(huì)法制觀念進(jìn)一步增強(qiáng)，法治政府建設(shè)取得新成效”。十八大則更鮮明，提出全面建成的小康社會(huì)里將“堅(jiān)持依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障?！?/p>

由此可見(jiàn)，全面建成小康社會(huì)不僅是偏重于經(jīng)濟(jì)的小康社會(huì)。隨著社會(huì)的發(fā)展，在人均GDP等指標(biāo)上去了以后，富裕起來(lái)的人們將會(huì)尋求社會(huì)的公平正義、民主法治，關(guān)注參政議政、文化教育等，對(duì)個(gè)人的權(quán)利保障、政治訴求有了更多的期望。僅以環(huán)境群體性事件為例，1996年至2012年，此類事件數(shù)量以年均29%的速度遞增。*全國(guó)人民代表大會(huì)網(wǎng)站http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2012-12/03/content_1744456.htm。正如《習(xí)近平談治國(guó)理政》一書(shū)關(guān)于全面建成小康社會(huì)目標(biāo)所論述的那樣，今天我們要建成的全面小康，是“國(guó)家物質(zhì)力量和精神力量都增強(qiáng)，全國(guó)各族人民物質(zhì)生活和精神生活都改善”的全面小康，是“干部清正、政府清廉、政治清明”的全面小康，是“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的全面小康，是“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的全面小康。

中央召開(kāi)一次中央全會(huì)專門強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，顯然是黨中央治國(guó)理政在戰(zhàn)略上的必然選擇，也是黨作為執(zhí)政黨順應(yīng)人民意愿的戰(zhàn)略舉措。

全面依法治國(guó)是全面深化改革的推進(jìn)路徑

2015年7月15日發(fā)布的《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告(2014)》顯示，截至2014年12月底，中國(guó)除現(xiàn)行憲法外，現(xiàn)行有效的法律共242部，行政法規(guī)共739件。*人民網(wǎng)http://legal.people.com.cn/n/2015/0715/c188502-27310282.html。國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)也表明：“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。*新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/2011-10/27/c_111127507.htm。除了法律體系的形成外，我國(guó)的法制建設(shè)還有兩個(gè)里程碑式的法治事件。一是1999年11月8日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，標(biāo)志著我國(guó)依法行政開(kāi)始向重在“治官”轉(zhuǎn)變。二是2011年10月，《民事訴訟法修正案(草案)》中增加了特別引人矚目的一條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”*《民事訴訟法修正案(草案)條文及草案說(shuō)明》，全國(guó)人民代表大會(huì)網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2011-10/29/content_1678367.htm。，這意味著環(huán)境保護(hù)、大氣污染等涉及公共利益被破壞的，公民或團(tuán)體可以作為原告進(jìn)行維權(quán)。環(huán)境保護(hù)等公益訴訟通過(guò)公民賦權(quán)得到了立案的資格。

可見(jiàn)，我國(guó)各種實(shí)體法、程序法立法快，數(shù)量多，但群眾對(duì)法治效果還是不滿意。依法治國(guó)提出要“全面”的意義就在于此。

造成這種局面的原因可以從法理學(xué)角度來(lái)探討。法是統(tǒng)治階級(jí)的意志，是依靠國(guó)家強(qiáng)制力得以實(shí)施的行為規(guī)范。它調(diào)整和規(guī)范的是人與人之間的社會(huì)關(guān)系，其中大部分是利益關(guān)系。全面依法治國(guó)，就意味著全面地調(diào)整利益關(guān)系。這必然要觸動(dòng)若干既得利益集團(tuán)的利益。

既得利益集團(tuán)，或者利用法治不健全獲利，或者濫用行政權(quán)力獲利，或者利用各項(xiàng)政策的副作用獲利，成為鄧小平在上世紀(jì)90年代初擔(dān)心的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)”。全面依法治國(guó)，就會(huì)不斷擠壓這些利益集團(tuán)的獲利空間。隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，利益集團(tuán)會(huì)用一只看不見(jiàn)的手悄然抵制。最終導(dǎo)致法律制定見(jiàn)縫插針，越來(lái)越多，相互協(xié)調(diào)配合和綜合治理的程度卻不高，甚至出現(xiàn)在源頭上、制度上“依法打架”的問(wèn)題。法治的效果大打折扣。因此，要徹底全面依法治國(guó)，就要依靠徹底的深化改革。

在當(dāng)前形勢(shì)下，徹底的全面深化改革必須要按照“依法治國(guó)”的路徑推進(jìn)。2015年1月20日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的中國(guó)2014年基尼系數(shù)為0.469*人民網(wǎng)http://ln.people.com.cn/n/2015/0121/c353972-23630952.html。，實(shí)現(xiàn)了從2009年以來(lái)的六連降*參考消息http://finance.cankaoxiaoxi.com/2015/0121/636287.shtml。，但仍遠(yuǎn)高于0.4社會(huì)不安定的警戒線。社會(huì)的貧富差距仍然很大?！疤嵴駥?shí)體經(jīng)濟(jì)”從2010年開(kāi)始至今仍是中國(guó)經(jīng)濟(jì)年會(huì)的主要關(guān)注點(diǎn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有從房地產(chǎn)這架向懸崖飛馳的馬車上實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。既得利益集團(tuán)的鐵幕還在。這些是發(fā)展的代價(jià)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品，就是吃完肉剩下的骨頭。難啃的骨頭也要啃。再大的膿包也要壯士斷腕。怎么啃，怎么斷？歷史教訓(xùn)已經(jīng)證明，靠疾風(fēng)暴雨的政治運(yùn)動(dòng)似的改革是絕對(duì)不行的。靠行政手段進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整的做法，也是權(quán)宜之計(jì)。全面深化改革、全面的利益調(diào)整最終只能依法推進(jìn)。畢竟，和用非法手段獲利不同，不少的階層是利用法治不健全，利用各項(xiàng)政策的歷史局限性獲利的。這種獲利是“合法而不合理”的利益，對(duì)這些利益及其關(guān)系的調(diào)整必須基于法治的框架內(nèi)。

全面依法治國(guó)是全面從嚴(yán)治黨的重要手段

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在我們黨90多年歷史上首次提出“全面從嚴(yán)治黨”。

在黨中央把法治確定為治國(guó)理政基本方式的背景下，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)。然而，截至2015年3月，十八大以后，已有99名副省部級(jí)以上官員被查處，其中包括4名副國(guó)級(jí)官員*人民網(wǎng)http://politics.people.com.cn/n/2015/0320/c1001-26724381.html。。這個(gè)數(shù)字說(shuō)明了黨中央的反腐決心和從嚴(yán)治黨的緊迫性。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)擁有8500多萬(wàn)黨員、在一個(gè)13億人口大國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨。因此，在引領(lǐng)和榜樣的意義上講，全面依法治國(guó)必須全面從嚴(yán)治黨。

全面依法治國(guó)是全面從嚴(yán)治黨的重要手段。我們黨是唯一的執(zhí)政黨，這是歷史的選擇。同時(shí)執(zhí)政權(quán)力的這種“獨(dú)有性”也往往導(dǎo)致和衍生出權(quán)力的不可控性，最為明顯的表現(xiàn)就是權(quán)力滋生的腐敗。因此，從嚴(yán)治黨不僅需要黨內(nèi)部的約束，更需要進(jìn)行廣泛、有效和嚴(yán)格的監(jiān)督——權(quán)力要關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這里的籠子有兩個(gè)：一是黨內(nèi)的監(jiān)督，即黨紀(jì)；二是黨外監(jiān)督，即國(guó)法和輿論。

善于運(yùn)用法治思維、法治方式和法治手段來(lái)治黨管黨、正風(fēng)反腐，是新一屆黨中央加強(qiáng)黨的建設(shè)、依規(guī)從嚴(yán)治黨的一個(gè)重要方略。

如果說(shuō)憲法是我國(guó)的根本大法，“黨章就是黨的根本大法”。2014年10月25日，王岐山在十八屆中央紀(jì)委第四次全會(huì)上指出，黨規(guī)黨紀(jì)必須嚴(yán)于國(guó)家法律。國(guó)法是所有公民的行為底線，黨紀(jì)是對(duì)黨組織和黨員立的規(guī)矩。黨的十八大以來(lái)，一手鐵腕反腐、蕩滌“四風(fēng)”，一手加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從嚴(yán)治黨呈現(xiàn)“綜合治理”態(tài)勢(shì)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等黨內(nèi)“立法法”的首次發(fā)布，邁出用制度約束權(quán)力的重要一步。集中清理1978年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，近四成黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效。僅一個(gè)治理“舌尖上的浪費(fèi)”，就先后制定了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的意見(jiàn)》等規(guī)章制度，將加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的要求上升到黨內(nèi)法規(guī)的高度，使黨內(nèi)法規(guī)制度的“籠子”編織得更加緊密、牢固。

對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督是相對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督而言的，按其地位作用可分為兩大類：一是國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，屬于權(quán)力監(jiān)督；二是社會(huì)監(jiān)督，屬于權(quán)利監(jiān)督。前者即擁有國(guó)家法定監(jiān)督權(quán)力部門的監(jiān)督，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等。社會(huì)監(jiān)督是指來(lái)自人民群眾個(gè)人或群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、新聞媒體等非國(guó)家性專設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，包括民主黨派監(jiān)督、群眾團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。

然而，監(jiān)督渠道問(wèn)題在一些機(jī)關(guān)和政府部門仍然普遍存在，要么“沒(méi)時(shí)間跟你扯淡”，要么單純地“已閱”，要么干脆將網(wǎng)站一關(guān)了之，電話也打不通，從而讓黨外監(jiān)督吃閉門羹。社會(huì)各界感覺(jué)距離有些政府機(jī)關(guān)越來(lái)越遠(yuǎn)，更談不上對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。

2014年10月8日，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中提出：“人民群眾中蘊(yùn)藏著治國(guó)理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴(yán)治黨必須依靠人民?！保弧白屓嗣裰С趾蛶椭覀儚膰?yán)治黨，要注意暢通兩個(gè)渠道，一個(gè)是建言獻(xiàn)策渠道，一個(gè)是批評(píng)監(jiān)督渠道。”*《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月9日。

2014年3月，開(kāi)通10年的中共中央組織部 “12380”專用舉報(bào)電話累計(jì)受理各類群眾舉報(bào)達(dá)70余萬(wàn)件。*新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2014-03/29/c_126330534.htm。這是一個(gè)非常令人歡欣鼓舞的成績(jī)。但是，這種渠道始終還是來(lái)自于黨自身或者是來(lái)自官方，而非官方或者是社會(huì)群體的監(jiān)督渠道還是比較薄弱和狹窄。建立健全非官方的社會(huì)群團(tuán)的監(jiān)督機(jī)制還需要倚仗全面依法治國(guó)提供法律保障和制度支撐。2015年7月6日至7日，中共中央首次召開(kāi)群團(tuán)工作會(huì)議，這對(duì)社會(huì)群團(tuán)的建設(shè)和暢通社會(huì)群團(tuán)的監(jiān)督渠道具有非常重要的意義。有理由相信，我們黨能夠借助全面依法治國(guó)，有效地穩(wěn)健地?cái)U(kuò)大國(guó)家監(jiān)督權(quán)和社會(huì)監(jiān)督權(quán)，完善和暢通建言獻(xiàn)策和批評(píng)監(jiān)督這兩個(gè)渠道，加強(qiáng)黨外監(jiān)督的約束力，從而達(dá)到從嚴(yán)治黨的目的。

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是目標(biāo)與舉措的辯證統(tǒng)一，全局與重點(diǎn)的有機(jī)結(jié)合。我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的戰(zhàn)略地位將會(huì)更加突出、作用將會(huì)更加重大，是貫穿“四個(gè)全面”總布局，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然戰(zhàn)略選擇。

(本文作者 中共中央黨史研究室第二研究部副研究員 北京 100080)

(責(zé)任編輯 王志剛)