□楊永健

○道路交通安全專版主持人：洪炯，田禾

談公安交通執(zhí)法體系建設
——以嘉興市為例

□楊永健

（嘉興市公安局，浙江 嘉興314000）

摘要：公安交通執(zhí)法體系是由交通執(zhí)法主體結構、法定執(zhí)法職權和義務、執(zhí)法程序和運行機制等構成的有機系統(tǒng)。在依法治國大背景下，要充分認識深化公安交通執(zhí)法體系建設的深刻內涵和重要意義。針對當前公安交通執(zhí)法體系建設中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，要不斷強化執(zhí)法主體結構，拓展執(zhí)法對象內容，改進執(zhí)法方式方法，完善執(zhí)法管理體系，強化執(zhí)法信息應用。

關鍵詞：公安交通執(zhí)法體系；執(zhí)法主體；執(zhí)法管理；嘉興市

公安交通執(zhí)法體系是由交通執(zhí)法主體結構、法定執(zhí)法職權和義務、執(zhí)法程序和運行機制等構成的有機系統(tǒng)，是一個由多個要素構成的復合體。公安交警部門作為重要的交通執(zhí)法部門，在規(guī)范執(zhí)法的基礎上，更應該嚴格執(zhí)法，保障現有的道路交通法律法規(guī)得到有效貫徹執(zhí)行，使交通參與者依照既定的規(guī)則有序參與交通。本文基于交警職責，從嚴格執(zhí)法角度出發(fā)，就如何推進公安交通執(zhí)法體系建設作一研究和探討。

一、充分認識公安交通執(zhí)法體系建設的深刻內涵

黨的十八屆四中全會對推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法提出了明確的要求，進行了全面部署。加強公安交通執(zhí)法體系建設，是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的題中之義，在法治建設中具有十分重要的意義。

（一）加強公安交通執(zhí)法體系建設是時代發(fā)展的必然要求。法治是治國理政的基本方式。當前，我國正處于經濟發(fā)展的騰飛期、增長方式的轉變期、各項改革的攻堅期、開放水平的提升期、社會結構的轉型期和社會矛盾的凸顯期，這對進一步落實依法治國基本方略提出了新的要求，特別是在我國法律體系基本形成、基本解決有法可依的情況下，推進嚴格執(zhí)法，保障現有的法律法規(guī)得到有效貫徹執(zhí)行是推進我國法治建設的關鍵。加強公安交通執(zhí)法體系建設，有助于交警部門更好地履行嚴格執(zhí)法職責，這是時代發(fā)展的必然要求。

（二）加強公安交通執(zhí)法體系建設是和諧社會的根本保證。和諧社會是秩序良好的社會，它要求社會依照既定的規(guī)則有序運行，其本質就是法治社會。只有把社會生活的基本方面納入法治的調整范圍，社會全面進步才有切實保障，整個社會才能成為一個和諧社會。交通是衣、食、住、行等社會基本生活的一個重要方面，隨著《道路交通安全法》及其實施條例等法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，道路交通法律體系逐步形成，必須同步推進公安交通執(zhí)法體系建設，嚴格公正文明規(guī)范執(zhí)法，保障道路交通安全、暢通、有序、和諧。

（三）加強公安交通執(zhí)法體系建設是人民群眾的強烈期盼。在新的形勢下，人民群眾的權利意識不斷增強，對公平正義的要求越來越高。隨著新媒體時代的到來，人人都是記者、處處都是輿論場，交通執(zhí)法活動時刻處在公眾的視野里、媒體的聚光燈下。面對人民群眾對公平正義的新期待，交警部門作為建設法治社會的重要力量，必須傾力推進公安交通執(zhí)法體系建設，保證公開、公平、公正執(zhí)法。

（四）加強公安交通執(zhí)法體系建設是交警部門自身發(fā)展的必由之路。近年來，各級公安機關高度重視法治建設，以開展執(zhí)法規(guī)范化建設為契機，做了大量扎實有效的工作。交警作為公安機關的一個重要警種，深化執(zhí)法規(guī)范化建設責無旁貸。交警自身執(zhí)法過程中存在的問題要從根本上加以解決，就必須通過大力推進公安交通執(zhí)法體系建設，帶動和推進整個公安交通管理工作轉型發(fā)展。

二、公安交通執(zhí)法體系建設中存在的主要問題

（一）執(zhí)法主體結構不夠完善。1986年10月，國務院下發(fā)《關于改革道路交通管理體制的通知》，確立了我國的道路交通安全由公安機關負責統(tǒng)一管理的體制，并一直延續(xù)至今，但執(zhí)法主體結構不夠完善，與創(chuàng)新社會綜合治理要求存在距離。一是交警專業(yè)管理水平不高?！兜缆方煌ò踩ā肥俏覈缆方煌ò踩审w系的核心，交警部門在道路交通管理工作中處于主體地位，但部分交警法治意識不強，自身執(zhí)法素養(yǎng)、法律知識儲備和執(zhí)法能力水平與執(zhí)法要求不相適應，影響了交警主體職能的發(fā)揮。二是警種合成作戰(zhàn)水平不高。《道路交通安全法》第五條規(guī)定，“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作”，可見道路交通安全管理工作是整個公安機關的職能。2007年，公安部又專門下發(fā)通知，明確了相關警種特別是基層派出所參與道路交通管理工作的5項職責和任務，但是相關要求沒有得到很好地貫徹落實，警種合成作戰(zhàn)水平不高。三是部門綜合管理效益不高?！兜缆方煌ò踩ā返谖鍡l規(guī)定，“交通、建設管理部門依據各自職責，負責有關的道路交通工作”，但是該法涉及道路安全保障、車輛安全保障、道路交通安全運營等內容非常少，實際上該法僅規(guī)定了哪些部門要管交通、但沒規(guī)定管什么、怎么管，加上現行的交通管理體制難以擺脫條塊分割、職責不清的缺陷，部門綜合管理效益不高。

（二）執(zhí)法對象內容不夠明晰。隨著道路交通法律體系的逐步完善，需要調整的交通法律關系越來越多，涉及的執(zhí)法對象也越來越明晰，但部分交警仍按照傳統(tǒng)思維開展工作，在執(zhí)法對象選擇上存在局限性。一是局限于對機動車駕駛人的行為控制。傳統(tǒng)思想把駕駛人視為道路交通安全責任的主要承擔者，《道路交通安全法》在很大程度上都是圍繞機動車駕駛人的行為控制而設計的，加上交警工作實績缺乏科學評價辦法，部分交警以執(zhí)法數量論英雄，不注重執(zhí)法效果，在執(zhí)法過程中往往注重對機動車駕駛人的教育、管理和懲治，而放松對非機動車駕駛人和行人的執(zhí)法管理。二是局限于對交通直接行為人的管理。車輛和駕駛人管理、道路通行規(guī)定、道路交通違法行為查處、道路交通事故處理等構成了《道路交通安全法》的主體內容，而這些內容都屬于交通秩序管理的范疇。交警部門以此開展執(zhí)法工作，必然體現為對直接行為人的管理，加上交警部門對交通違法行為的深挖意識淡薄，忽視了對相關企業(yè)法人和管理人的執(zhí)法管理。三是局限于交通系統(tǒng)運行動態(tài)的管理。一些交警局限于管動態(tài)上的安全，即道路交通系統(tǒng)運行的安全，而將道路、車輛、環(huán)境等影響安全的諸多固有因素排除在執(zhí)法之外。實際上，這方面的內容在其他的法律法規(guī)中有明確規(guī)定，《道路交通安全法》第七章法律責任中也有所體現，但由于一些交警對法律知識掌握不夠系統(tǒng)和全面，對上述交通要素管理方面顯得束手無策。

（三）執(zhí)法方式銜接不夠緊密。隨著科技強警戰(zhàn)略的實施，交通執(zhí)法科技裝備越來越多，但是傳統(tǒng)與科技執(zhí)法方式銜接不夠緊密的現象還是普遍存在。一是“機器換人”不明顯。近年來，交警部門陸續(xù)配置了一批全自動的交通執(zhí)法管理裝備，俗稱電子警察，但由于哪些由電子警察執(zhí)法、哪些仍由交管民警執(zhí)法沒有進行明確區(qū)分，存在電子警察與交通警察交叉執(zhí)法的情況，“機器換人”不明顯。二是人機互動不緊密。目前，各地交通管理除自動科技執(zhí)法裝備以外，道路交通電子卡口系統(tǒng)、移動警務通等一批交通科技輔助執(zhí)法管理裝備必須與交警搭配使用，但由于人機互動不緊密，造成執(zhí)法管理效益打折扣。三是機器管人不到位。以嘉興市為例，目前，嘉興交警每年查處交通違法行為約180萬起、辦理車駕管業(yè)務約200萬起、接處交通事故報警約30萬起，人工檢查方式無法對每起執(zhí)法行為進行全覆蓋，必須依托機器管人，但因路面執(zhí)法、車駕管理、事故處理等執(zhí)法監(jiān)管設備應用不到位，在督促警務人員依法高效履職方面作用發(fā)揮不明顯。

（四）執(zhí)法運行管理不夠規(guī)范。近年來，交警部門深入開展執(zhí)法規(guī)范化建設，在規(guī)范自身管理方面做了大量工作，但與廣大群眾對交警的期望仍有距離。一是執(zhí)法透明度不高。交警部門能夠落實行政許可、行政處罰等信息公開規(guī)定，但隨著交通擁堵問題逐步顯現，交警部門采取了禁行、限行、單行、封閉開口等涉及群眾切身利益的政策措施，這些政策措施的出臺沒有系統(tǒng)地向公眾講明實施背景、目的意義、相關依據等，存在嚴重的信息不對稱現象，導致部分群眾不了解、不理解和不滿意。二是執(zhí)法隨意性較大。交通秩序管理崗位分散且以單人執(zhí)法為主，執(zhí)法監(jiān)督少且自由裁量權大，如對同一類違法行為是教育還是處罰，取決于民警個人的執(zhí)法寬嚴程度。部分民警存在降格、變相、拆分處罰等情況。交通事故處理認定原則和標準不統(tǒng)一，得出的事故結論出現差異甚至相反，影響了執(zhí)法辦案的公正性。車駕管理工作中駕駛員科目三考試采用人工評判，存在人為干擾因素，影響了考試工作的公平、公正。三是執(zhí)法機制不健全。執(zhí)法辦案、案件管理及涉案財物管理等尚未形成統(tǒng)一體系，部分交警在執(zhí)法辦案過程中仍然存在事實調查不及時、證據收集不全面、處罰裁量不恰當等問題，特別是交警執(zhí)法工作長期游離于公安執(zhí)法質量檢查體系之外，交警部門與公安機關整體執(zhí)法質量評價標準不統(tǒng)一，交警自身對法制建設不夠重視、要求不高，與其他警種相比還有差距。

（五）執(zhí)法信息應用不夠全面。在傳統(tǒng)執(zhí)法工作中，往往到案（事）件辦結工作就終止了，但大數據時代的到來，對執(zhí)法結果和各類執(zhí)法信息的后續(xù)關聯應用提出了要求。一是執(zhí)法信息采集不規(guī)范。目前，僅交警部門就建立了車駕管理、事故處理、違法處理、交警信息平臺等七大基礎信息系統(tǒng)，但部分民警在平時信息采集過程中數據不準確、錄入不規(guī)范、基礎不扎實，導致不能很好地以信息引導警務。二是執(zhí)法信息集成不到位。嘉興市交通指揮控制中心建設時間較早，現有的系統(tǒng)功能與海量數據的集成、存儲、分析要求不相匹配，導致現有交警七大基礎信息系統(tǒng)的執(zhí)法信息沒有得到較好的整合與關聯應用。三是執(zhí)法信息應用不全面。交警部門尚未設立負責情報信息分析研判的專門機構和人員，也沒有具體的情報信息研判標準、研判流程和操作辦法，導致海量的交通執(zhí)法數據無法轉化為工作實效。

三、加強公安交通執(zhí)法體系建設的措施

公安交通管理工作的法治化水平，不僅代表了法治公安的建設水平，在很大程度上也代表著政府的法治形象，反映了國家的法治文明程度。針對當前公安交通執(zhí)法體系建設中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，重點要在以下幾方面下功夫。

（一）不斷強化執(zhí)法主體結構，創(chuàng)新社會綜合治理。通過外部聯動、合成作戰(zhàn)、內部挖潛等途徑，最大限度地整合各方面的管理力量，推動單一行政管理向社會綜合治理轉變。一是挖掘潛力。依托警銜晉升、專題培訓等載體，全員開展基礎培訓，切實提升交警法律素質和執(zhí)法水平；認真梳理交警業(yè)務條線存在的薄弱環(huán)節(jié)，分批對專業(yè)崗位人員進行輪訓，確保專業(yè)崗位民警精通本崗位業(yè)務知識和技能；加強專業(yè)興趣的培養(yǎng)、專業(yè)能力的發(fā)展等，打造專業(yè)人才隊伍，提高公安交警提出問題、分析問題、解決問題的能力和水平。同時，要進一步優(yōu)化機構設置，整合警力資源，實行定人、定崗、定職管理，做到物盡其用、人盡其才。二是多警合力。按照嘉興市公安局“一體化警務”建設總體要求，加強與公安內部各警種的聯動協作，特別是要在事故損害賠償調解、基礎信息排查、宣傳教育、接處警、應急事件處置和執(zhí)勤執(zhí)法等方面，加強與派出所、特警、治安、情報等基層實戰(zhàn)單位的警務協作，提高警種合成作戰(zhàn)能力。三是外部借力。依托目前政府層面建立的嘉興市道路交通安全委員會和市區(qū)道路交通治堵工作領導小組等綜合性組織機構，加強與政府相關職能部門的聯動協作，推動落實道路交通安全行業(yè)主管責任、企業(yè)主體責任、社會媒體監(jiān)督責任，加大系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理力度，構建“政府牽頭、部門協作、社會聯動”的工作體系。

（二）不斷拓展執(zhí)法對象內容，切實履行法定職責。嚴格執(zhí)行《道路交通安全法》等法律法規(guī)，既要管機動車、也要管非機動車和行人，既要管自然人、也要管法人，既要管交通運行動態(tài)上的安全、也要管交通系統(tǒng)要素靜態(tài)上的安全。一是加強車輛和行人動態(tài)秩序管理。充分發(fā)揮考核的指揮棒作用，制定的交通管理政策、績效考核制度等要盡可能科學，注重長遠、突出重點，特別要強化綜合性評價指標，逐步弱化單項業(yè)務性指標，改變以往只偏重機動車管理的現象，將機動車、非機動車和行人動態(tài)秩序并重納入管理，防止出現一味追求工作量、忽視實際效益的現象。二是加強企業(yè)法人的執(zhí)法管理。建立健全重點車輛及駕駛人備案管理、企業(yè)內部管理、信息互通、責任追究等制度，理順運輸企業(yè)管理體系，將交警直接參與重點車輛及駕駛人管理方式改為對所屬企業(yè)的管理。重點車輛及駕駛人日常管理工作由所屬企業(yè)負責，交警部門的專管民警主要負責監(jiān)督檢查，發(fā)現有企業(yè)法人和管理人未依法履行職責的，依據《道路交通安全法》等相關法律法規(guī)進行處罰，督促企業(yè)法人和管理人落實交通安全主體責任。三是加強對交通要素的監(jiān)督管理。交通要素管理主要由相應職能部門負責，但交通要素出現的問題均反映在秩序管理環(huán)節(jié)。為此，交警部門在交通秩序管理過程中，要注意發(fā)現交通要素源頭管理問題，特別是法制部門不僅要承擔法制審核職能，更要履行好法制指導職能，重點要建立支隊、大隊兩級執(zhí)法辦案專家小組，加強對交通相關法律法規(guī)的研究，用足用好各類法律武器，發(fā)現駕駛人、車輛、道路等源頭問題抄告相關部門查處，確保交通要素合法有效。

（三）不斷改進執(zhí)法方式方法，加快科技強警步伐。加快推進科技強警、“機器換人”步伐，努力打造適應公安交通管理發(fā)展形勢的智慧警務體系。一是加快“機器換人”。依托電子警察、違停自動抓拍系統(tǒng)、闖禁行線自動抓拍系統(tǒng)等自動執(zhí)法裝備，打造無需交警現場管理的交通科技管理示范道路；依托駕駛員電子考試系統(tǒng)，推行無需考試員直接評判的全流程電子化考試模式；探索建立交通事故遠程處理系統(tǒng)，試點推行無需交警到場處警的視頻遠程處警模式，通過“機器換人”，把有限的警力解放出來。二是人機互動管理。依托電子卡口系統(tǒng)、移動警務通等輔助執(zhí)法管理裝備，建立與交通科技裝備相配套的新型勤務模式；依托駕駛人考試預錄入系統(tǒng)和新車上牌代辦系統(tǒng)，推行駕駛人考試申報和新車上牌申領自助處理、車管部門后續(xù)審核辦理模式；聯合保險行業(yè)協會建立交通事故自行協商快速處理辦法，建立以交通事故快速處理理賠中心為主體的交通事故快速處理模式，通過強化人機互動管理，提高工作效率。三是強化機器管人。依托警用地理信息系統(tǒng)，實現對路面交通執(zhí)法警車、警員的定位管理；依托車管遠程可視化監(jiān)控平臺和機動車遠程查驗系統(tǒng)，實現對車駕管業(yè)務和車輛檢測業(yè)務的遠程監(jiān)督管理；依托交通事故處理平臺，實現對交通事故調查處理的網上流轉審核把關，通過強化機器管人，提高監(jiān)督管理水平。

（四）不斷完善執(zhí)法管理體系，維護社會公平正義。牢牢把握促進社會公平正義這一核心價值追求，以深化執(zhí)法公開、整改執(zhí)法問題、健全執(zhí)法機制為重點，深入推進執(zhí)法規(guī)范化建設。一是深化執(zhí)法公開。執(zhí)法公開是強化社會監(jiān)督、提升執(zhí)法公信力的重要途徑。一方面要認真貫徹落實《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》，繼續(xù)通過公共媒體、公共平臺等，向社會公眾公開執(zhí)法的依據、流程、進展、結果等信息；另一方面對涉及群眾切身利益的交通管理政策、交通事故責任認定基本規(guī)則等要向社會公眾或者特定對象公開，特別要公開政策措施的實施背景、目的意義、相關依據等信息，確保廣大人民群眾享有知情權、參與權和監(jiān)督權。二是整改執(zhí)法問題。制定出臺“數碼鷹”現場執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)范，真正做到上崗開啟、全程攝錄、下崗傳輸、一人一檔、專人檢查和監(jiān)督考核，防止發(fā)生變相、變通處罰等情況。按照“以交通路權為主、嚴重違法上靠一檔”的原則，建立健全交通事故責任認定統(tǒng)一標準，做到“有據可循”，防止交通事故結論出現差異甚至相反。加快道路實際駕駛技能考試科目三智能評判系統(tǒng)的建設與應用，實現駕駛人三個科目的智能化考試全覆蓋，停止駕駛人考試人工評判工作模式，減少人為因素干擾。三是健全執(zhí)法機制。按照全市公安機關“辦案中心、案管中心、物管中心”建設要求，逐步建立符合交警工作實際的案件辦理、案件管理以及涉案財物管理等工作制度，推動交警執(zhí)法辦案工作一體化管理，努力減少各類執(zhí)法辦案問題的發(fā)生。同時，將交警執(zhí)法納入公安機關執(zhí)法質量檢查體系，統(tǒng)一交警執(zhí)法文書版本和執(zhí)法質量考核評價標準等，建立統(tǒng)一的執(zhí)法質量評價體系，助推交警執(zhí)法辦案質量的全面提升。

（五）不斷強化執(zhí)法信息應用，順應大數據時代潮流。不斷規(guī)范和強化執(zhí)法信息采集、集成和應用等工作，努力使公安交通執(zhí)法信息數據轉化為工作實效。一是規(guī)范信息采集。注重對現有七個基礎信息系統(tǒng)的維護與管理，特別是要抓好信息數據的規(guī)范錄入，確保系統(tǒng)信息數據真實、有效、可靠；要根據公安交通管理工作實際需求，采用自建系統(tǒng)或電子檔案等方式，對交通管理工作中其他有用的基礎信息進行大采集，重點抓好交通事故簡易處理系統(tǒng)、涉案財物管理系統(tǒng)建設，不斷完善公安交通管理情報信息體系。二是強化信息整合。堅持“以科技應用為基礎，以快速反應為目標，以戰(zhàn)術配合為手段，以系統(tǒng)集成為主體”，進一步做強交警指揮控制中心，強化信息收集、分析研判、視頻作戰(zhàn)、指揮協調等多種職能，及時發(fā)現路面交通動態(tài)，精確掌控警力分布，高效實施指揮調度，精確配置警力和交通信號，執(zhí)行最佳控制策略，形成強大戰(zhàn)斗力。三是加強關聯應用。設立專門機構和人員，細化情報信息分析研判標準，優(yōu)化研判流程，提升公安交警對情報信息的整體研判和決策水平，實現對路面執(zhí)法、車駕管理、事故處理等主要業(yè)務信息的關聯應用。同時，要逐步建立嚴重交通違法行為和交通事故等信息與個人誠信、銀行信貸信用考評、機動車保險費用等掛鉤的社會管理綜合約束機制，提升綜合管理效益。

（責任編輯：常洵）

中圖分類號：D631.5

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）04-0102-04

收稿日期：2015-03-10

作者簡介：楊永健，浙江省嘉興市公安局副局長、交警支隊支隊長。