周 文（遼寧省司法廳）

新時期法治宣傳教育工作的趨勢及走向

周 文（遼寧省司法廳）

一、新時期賦予普法新的含義

從普及法律常識到開展法制宣傳，從法制宣傳到法治宣傳教育，從全民普法到社會普法，普法已經(jīng)走過30年歷程。新時期賦予普法新的歷史含義，并開始走向了社會機制和法治文化道路。

普法是30年前旨在向全體公民基本普及法律常識發(fā)起的群眾性學(xué)法活動。當(dāng)全民普法走過30年的時候，時逢黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）。新形勢賦予普法新的含義：全面推進(jìn)依法治國，培育法治文化，弘揚法治精神，增強全社會尊法學(xué)法守法用法意識。

黨的十八屆三中全會提出“健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念”；四中全會《決定》再次提出“健全普法宣傳教育機制”。這標(biāo)明，新時期的普法宣傳教育工作開始走向機制化和社會化，成為培育全社會尊崇法治和全面推進(jìn)依法治國重要組成部分。

從上個世紀(jì)開展的“一五”普法到今天的“六五”普法，從“撥亂反正”開始在全民普及法律常識到“市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟”；從“普治并舉”到“德法并治”；從依法治理到法治創(chuàng)建；從“刀制”到“水治”；從確立依法治國基本方略到黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國全過程和各個方面，全民普法工作始終圍繞著黨和國家大政方針來開展。如今，隨著“健全普法宣傳教育機制”，并將其納入國民教育體系及社會精神文明建設(shè)重要內(nèi)容，普法已完成了階段性的全民普及法律常識活動，步入了開展社會普法教育、培養(yǎng)法治精神和弘揚法治文明新的歷史階段。

二、全民普法與社會普法的關(guān)系

社會普法宣傳教育是黨的十八屆四中全會《決定》第一次提出的。社會普法宣傳教育與以往全民普法宣傳教育有何關(guān)系？社會普法宣傳教育的特征是什么？如何建立健全普法宣傳教育機制？社會普法宣傳教育有哪些渠道？可以采取哪些手段和形式？如何增強社會普法教育效果？這些都是新形勢下法治宣傳教育工作需要解決的問題。

社會普法教育由全民普法宣傳發(fā)展而來，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。具體關(guān)系如下：

1.二者的對象范圍不同。全民普法是從普法對象的角度提出來的，也就是從“教育人”的角度而開展的一項社會法治宣傳活動，所以，一切具備接受教育能力的公民都是普法對象。從“一五”普法到“六五”普法，隨著歷史時期的變化，普法的重點對象曾包括了若干人群，但是，青少年和領(lǐng)導(dǎo)干部一直是普法的重點對象；在“六五”普法期間，領(lǐng)導(dǎo)干部成為普法的重中之重。

社會普法對象大于全民普法對象范疇，不僅包括公民，還包括機關(guān)、社會組織以及國家治理和社會管理各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。從社會主義法治建設(shè)的環(huán)節(jié)來說，社會普法包括了立法、司法、執(zhí)法、法治宣傳教育、法律服務(wù)、法律保障、法律監(jiān)督，以及依法執(zhí)政、依法行政等各個方面；從法治宣傳教育工作的角度來說，具體包括三項職能：普法教育、依法治理、法治創(chuàng)建。

2.二者的目標(biāo)側(cè)重不同。全民普法開始于上個世紀(jì)八十年代中期，當(dāng)時國家正處于“撥亂反正”和樹立法治權(quán)威的歷史時期，其目的是教育公民知法、懂法、守法?！耙晃濉逼辗ㄆ陂g，各級普法辦向公民普及了“十法一條例”，而且是從宣傳《婚姻法》開始的。在宣傳形式上，采取的是以政府為主導(dǎo)、由上而下地組織教育，因此，宣傳活動更多采取的是“政工式”、“運動式”、“灌輸式”的形式，普法走的是“格式化”之路。30年里，隨著每個五年普法規(guī)劃的制定和實施，普法目標(biāo)都有一定調(diào)整，但基本上還是落在公民知法、懂法和守法層面上。

社會普法旨在培育全社會遵守法律、崇尚法治意識和營造社會法治文明環(huán)境。社會普法不但要使全體公民知法、懂法、守法和依法維權(quán)，而且要在全社會培育敬畏法律、崇尚法治意識。“五五”普法之后，法治文化宣傳活動在全國各地悄然興起，不僅為普法工作增添了活力，而且通過豐富多彩和寓教于樂的法治宣傳教育活動，令人民群眾喜聞樂見；更重要的是，法治文化宣傳活動擴大了普法受眾面，增加了法治宣傳教育工作中的文化元素和文明含量，提升了宣傳教育活動檔次和品位，提升了普法公信力，讓人民群眾在享受潤物細(xì)無聲審美愉悅的同時，自覺接受法律知識教育和法治精神熏陶；同時，在客觀上也培育了廣大人民群眾理性下感性生活意識，從而把法治變成現(xiàn)代文明生活的一種基本理念和方式。

3.二者的普及形式不同。民普法側(cè)重于法律制度和法律知識普及宣傳，重點在對公民的“知法、懂法、守法”宣傳教育上。在全民普法教育過程中，隨著政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)建設(shè)的發(fā)展，法治宣傳教育工作理念不斷發(fā)生變化。從普及法律常識到“學(xué)用結(jié)合、普治并舉”，從“學(xué)法、知法、懂法、守法”到“德治與法治相結(jié)合”，從依法治理、依法維權(quán)到“學(xué)法辨是非，知法明榮辱，用法止紛爭”，從“學(xué)法尊法守法用法”到“尊法學(xué)法守法用法”，這些不僅僅是語句表述和詞語順序的變化，而是彰顯了不同歷史時期普法在社會管理中的側(cè)重點。

社會普法在開展法治宣傳的基礎(chǔ)上，更重視普法教育的手段和效果，其目的是在全社會培育法治文化和弘揚法治精神。黨的十八屆四中全會《決定》將“法制宣傳”改為“法治宣傳”，意在強調(diào)宣傳法律制度與法律實施、法律知識與法治意識的統(tǒng)一性，強調(diào)法治建設(shè)各環(huán)節(jié)相輔相成的重要關(guān)系，從而強調(diào)普法的社會普及面和社會教育效果；此外，健全普法宣傳教育機制是為了形成社會合力，開展全方位的法治宣傳教育，不留死角。對人的教育來說，就是要從頭到腳培育遵守法律、崇尚法治的意識，即培育“法治理念、法治心理、法治習(xí)慣”；對社會管理來說，不僅要將社會各項事務(wù)全部納入法治軌道，而且要把法治思維、法治方式納入社會管理各個層面，提升社會法治化水平，具體體現(xiàn)在依法執(zhí)政、公正司法、公平執(zhí)法、依法行政和依法辦事等各環(huán)節(jié)及各個方面；同時，注重德治與法治的有機結(jié)合，提升社會普法教育的效果。

4.二者的運行方式不同。全民普法初始是一種群眾性運動，更多是以一種“政工式”、“粗放型”的宣傳教育形式出現(xiàn)，而且在實際工作中往往是形式大于內(nèi)容，虛多實少，事倍功半；此外，普法宣傳教育工作一直沒有步入規(guī)范化的機制軌道。

2013年中宣部提出“加強和改進(jìn)法制宣傳教育工作”要求。社會普法旨在建立一種法治文明機制，開始納入了國民教育體系以及社會精神文明建設(shè)重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會《決定》提出“健全普法宣傳教育機制”，并具體確定了“八大機制”，使普法宣傳教育工作的目標(biāo)更加明確，而且普法渠道、普法方式和普法評價考核標(biāo)準(zhǔn)都納入了機制性的軌道，從而在客觀上保證了社會普法教育效果。

三、社會普法的特征及宣傳教育形式

社會普法宣傳教育的含義是指從國家治理和社會管理目標(biāo)出發(fā)，發(fā)揮全社會力量，建立社會法治宣傳教育機制，培育全體公民和社會組織崇尚法治、遵守法律意識，營造社會法治文明環(huán)境。

社會普法教育具有“四性”：

1.社會普法廣域性。社會普法不但是全民普法宣傳教育活動，而且除了教育對象之外，還包括全社會各類組織、各個系統(tǒng)、各個領(lǐng)域和地域，貫穿于立法、司法、執(zhí)法、法律服務(wù)和法律監(jiān)督等法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)；同時，也包括與法治宣傳教育工作相關(guān)的依法治理、法治創(chuàng)建內(nèi)容。

此外，普法的廣域性包括宣傳手段和教育效果的統(tǒng)一性，也包括法律制度、法律知識的普及和法治理念、法治意識的培育。

2.社會普法機制性。實施社會普法宣傳教育是一項浩大的社會系統(tǒng)工程，只有建立有效的社會機制才能實現(xiàn)社會普法目標(biāo)。黨的十八屆四中全會《決定》提出了建立普法宣傳教育“八大機制”，這是實施社會普法宣傳教育的基礎(chǔ)和前提。

從“一五”普法到“六五”普法，30年的全民普法始終沒有建立機制；從中央到地方，全國的普法機構(gòu)名稱、設(shè)置、級格、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費一直沒有統(tǒng)一，致使普法活動一直處于低水平和各自為戰(zhàn)的運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

在中宣部提出“加強和改進(jìn)法制宣傳教育工作”之后，黨的十八屆四中全會《決定》正式提出了“健全普法宣傳教育機制”的要求。歸納起來，共有“八大機制”： ⑴ 建立領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律考試考核機制；⑵ 建立公務(wù)員培訓(xùn)和法律考試機制；⑶ 建立國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”機制； ⑷ 建立司法機關(guān)和律師等以案釋法制度；⑸ 將普法納入國民教育體系，實行中小學(xué)“法治三進(jìn)”；⑹ 建立媒體公益普法制度；⑺ 將學(xué)法用法情況列入精神文明創(chuàng)建重要內(nèi)容；⑻ 完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。建立健全這些工作機制，可以將法治宣傳教育工作納入制度化、規(guī)范化的社會管理軌道，避免以往“運動式”、“政工式”及各自為戰(zhàn)的宣傳教育狀態(tài)，增強普法宣傳教育的社會效果。在“八大機制”中，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制是推動新時期社會普法工作的一項重要機制。

建立健全普法宣傳教育機制，對于目前全國各級普法部門來說，首先要建立和完善統(tǒng)一的普法機構(gòu)，這需要通過頂層設(shè)計和部署要求來完成，唯此才能建立起“大齒輪帶動小齒輪”的社會普法機制。其次，各級普法部門要建立社會普法聯(lián)誼制度，聯(lián)合相關(guān)部門共同落實“八大機制”。再次，各級普法部門要建立社會普法教育各項考評指標(biāo)體系，包括法治宣傳教育、依法治理、法治創(chuàng)建為內(nèi)容的社會普法組織指導(dǎo)和檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)。

3.社會普法大眾性。社會普法在于其社會性，在于強調(diào)法治宣傳教育工作的社會普及面和社會實效性，在于通過普法宣傳教育活動，培育全社會崇尚法治、遵守法律的意識和氛圍。30年的全民普法實踐證明，開展法治文化宣傳活動，不僅賦予了普法生命力和活力，而且也是開展社會普法宣傳教育的一種有效形式。

法律制度需要通過法律知識來宣傳，而法律制度和法律知識需要通過法治文化這座橋梁上升為法治精神。法治文化宣傳活動不僅將法治理念轉(zhuǎn)化為群眾性的文化活動和法治文明精神，而且使普法活動豐富多彩，令人民群眾喜聞樂見，從而大大增強普法的社會面，增強普法教育的社會效果。“六五”普法期間，全國各地紛紛開展了法治文化宣傳活動，不僅營造了社會法治文化氛圍，也極大地調(diào)動了基層人民群眾參與普法宣傳教育活動的積極性。

4.社會普法效果性。社會普法宣傳教育的一個重要標(biāo)志是其社會教育的效果性。一切普法形式、渠道、載體、方法，最終都是要達(dá)到社會法治宣傳教育效果。社會普法宣傳教育效果具體包括普法的社會宣傳普及面、群眾參與度以及地區(qū)的法治文明環(huán)境狀況。

社會普法宣傳教育效果需要通過建立社會普法宣傳教育考核標(biāo)準(zhǔn)體系來評價。有的地方曾用法治指數(shù)或法治創(chuàng)建指數(shù)來考核普法教育效果。從社會普法宣傳教育的字面理解，考核普法宣傳教育效果應(yīng)該側(cè)重于普法的社會效果、制定社會法治文明綜合指數(shù)，而且這一指數(shù)必須具有科學(xué)性、社會性和實際操作性。具體說應(yīng)具備以下特征：

一是社會目標(biāo)。社會普法宣傳教育不是部門目標(biāo)，具有突出的社會性。社會普法是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)、政府實施和廣大人民群眾參與的一項社會文明工程，包括社會主義法治建設(shè)各個環(huán)節(jié)和國家治理、社會管理各個方面。

二是文明目標(biāo)。社會普法宣傳教育不單單具有法治性，而且具有社會文明含量。法治是手段和過程，社會文明進(jìn)步才是社會普法的根本目的。因此，在考評社會普法宣傳教育效果時，不能就普法而普法，就宣傳而宣傳，要把手段和效果有機地結(jié)合起來。

三是動態(tài)目標(biāo)。社會普法宣傳教育是一項長期的復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，只能循序漸進(jìn)而不可能一蹴而就。因此，社會普法宣傳教育目標(biāo)不是靜止的，不能靜止地、孤立地設(shè)定考評指標(biāo)。此外，普法活動包含著法治宣傳教育、依法治理、法治創(chuàng)建等內(nèi)容，而且隨著政治、經(jīng)濟、文化形勢和客觀環(huán)境發(fā)生著變化。

四是相對目標(biāo)。社會普法宣傳教育的成果是相對的，不是絕對目標(biāo)。由此，意識形態(tài)工作不宜用單一量化指標(biāo)來考評；而且社會普法這一龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程的各項指標(biāo)也都是相對的，地域之間的差異、行業(yè)之間的差異、普法對象之間的差異，都會影響考評指標(biāo)的統(tǒng)一性。所以，因地因人施教的普法原則，決定了普法驗收考評的方式和方法。

四、關(guān)于制定“七五”普法規(guī)劃的設(shè)想

在30年普法活動中，六個五年規(guī)劃的重點和內(nèi)容雖然都有所側(cè)重，但基本上都是圍繞著全民的法制宣傳教育工作來開展的。按照新時期法治宣傳教育工作的要求，特別是按照黨的十八屆三中全會關(guān)于“健全社會普法教育機制”和四中全會關(guān)于“健全普法宣傳教育機制”的要求，普法規(guī)劃及其實施過程中有許多內(nèi)容和形式需要改進(jìn)和創(chuàng)新。例如，以往普法規(guī)劃中的重點對象確定不科學(xué)、不統(tǒng)一，普法的目標(biāo)忽高忽低；規(guī)劃中強調(diào)普法宣傳方面要求多，普法教育效果少；普法形式方面要求多，法治文化、法治精神、法治文明內(nèi)容少；普法規(guī)劃及法治宣傳教育工作缺乏思考性、思辨性和思想性。此外，“法律六進(jìn)”提法不盡科學(xué)，致使全國一些地方出現(xiàn)了“法律五進(jìn)”、“法律七進(jìn)”等現(xiàn)象；“三下鄉(xiāng)”活動中法律搭車，因沒有遵循職權(quán)法定原則，導(dǎo)致普法部門參與活動的尷尬；歷年“12·4”全國法制宣傳日主題重復(fù)問題，等等。歸結(jié)起來，這些問題都是因為沒有工作機制所造成的結(jié)果。

“七五”普法規(guī)劃制定，應(yīng)該是一個重要的時間節(jié)點，無論是規(guī)劃名稱、指導(dǎo)思想、目標(biāo)以及宣傳教育方式、考評方法等具體內(nèi)容，都面臨著一次深刻的變革。其背景是：一是貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》精神，實施黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國全過程和各個方面；二是四中全會明確提出建立社會普法宣傳教育8大機制；三是司法體制改革對法治建設(shè)環(huán)節(jié)中的普法宣傳教育工作客觀要求；四是普法30年后法治宣傳教育工作理念的改進(jìn)和創(chuàng)新；五是人民群眾對法治文化和法治文明的需求。

根據(jù)以上客觀要求，有關(guān)“七五”普法規(guī)劃制定內(nèi)容建議如下：

1.規(guī)劃名稱。建議使用“關(guān)于開展社會普法宣傳教育規(guī)劃(2016-2020)”，從“全民普法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣辗ā保涣硗饣乇堋暗赬個五年規(guī)劃”，變被動為主動。

2.規(guī)劃實施目標(biāo)。以培育法治文化、弘揚法治精神、建設(shè)全社會法治文明為方向，增強全體公民尊法學(xué)法守法用法意識。

3.規(guī)劃實施原則。細(xì)化各類教育對象和教育方法，科學(xué)確定重點對象；因人施教，強化針對性和實效性。

4.規(guī)劃實施任務(wù)。以建立健全社會普法宣傳教育8大機制為核心，落實社會普法責(zé)任制。

5.宣傳教育形式。以開展社會法治文化宣傳活動為載體，使法治宣傳教育通過法治文化橋梁，走上弘揚法治精神和崇尚法治文明之路。

6.社會普法考評。運用第三方機構(gòu)進(jìn)行社會效果評估考評，突出社會普法和法治文明綜合效果。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）