苗建中 倪陳興 雷 敏

殯葬執(zhí)法的困境與對(duì)策
——以海南省為例

苗建中 倪陳興 雷 敏

殯葬執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的一個(gè)類別，是國(guó)家民政部門和法律、法規(guī)授權(quán)委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和法定程序?qū)浽崾聞?wù)行使行政管理的權(quán)力，是積極貫徹落實(shí)我國(guó)殯葬法律、法規(guī)和殯葬改革政策，革除陳舊喪葬陋俗，反對(duì)封建迷信，推行文明節(jié)儉辦喪事的政府行為。它包括審核、審批殯葬服務(wù)設(shè)施，監(jiān)督檢查殯葬事務(wù)活動(dòng)，對(duì)違法殯葬行為進(jìn)行相應(yīng)處罰等執(zhí)法行為，是民政行政法制中的重要行政執(zhí)法活動(dòng)。

殯葬改革其含義是指對(duì)舊的喪葬制度進(jìn)行改革，即對(duì)落后的遺體處理方式和鋪張浪費(fèi)、封建迷信等舊習(xí)俗進(jìn)行革除，建立起適應(yīng)社會(huì)主義制度和生態(tài)文明建設(shè)需要的科學(xué)葬法和文明禮俗。其核心內(nèi)涵就是要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)火葬”和“生態(tài)土葬”，即“生態(tài)葬”。對(duì)火葬和土葬要辯證地看，既要防止盲目“迷信火葬”、又要擺脫封建落后、鋪張浪費(fèi)的傳統(tǒng)土葬舊俗。從節(jié)約土地、保護(hù)資源環(huán)境出發(fā)，火葬要做到不污染環(huán)境、不保留骨灰，土葬要做到平地深埋不留墳頭、不占用耕地林地，讓逝者回歸自然。改革開放以來(lái)，殯葬管理行政法制建設(shè)已逐步確立了以國(guó)務(wù)院《殯葬管理?xiàng)l例》為核心的殯葬管理法規(guī)體系，為殯葬執(zhí)法奠定了法律基礎(chǔ)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善、依法治國(guó)的確立以及公民法律意識(shí)的提高，對(duì)依法行政和殯葬執(zhí)法工作也提出了更高的要求。殯葬改革能否取得成功，關(guān)鍵在于嚴(yán)格殯葬執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果。本文著重就海南省殯葬管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行探討，以期為殯葬執(zhí)法走向科學(xué)化、規(guī)范化和法治化尋找現(xiàn)實(shí)可行對(duì)策。

一、海南省殯葬執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境

海南省自推行殯葬改革以來(lái)，初步形成了“全黨動(dòng)員、民政主管、各個(gè)部門參與”的社會(huì)化運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。2010年以來(lái)，在推進(jìn)殯葬改革、治理亂埋亂葬方面做了大量工作，群眾殯葬觀念有了較大轉(zhuǎn)變，亂埋亂葬現(xiàn)象逐漸減少，但殯葬管理機(jī)構(gòu)不健全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、火化率低和亂埋亂葬等問(wèn)題并未得到有效解決，殯葬執(zhí)法中的問(wèn)題，很重要表現(xiàn)在行政執(zhí)法體制方面，如權(quán)限劃分不明、多頭執(zhí)法、交叉重疊、執(zhí)法主體不清甚至無(wú)人執(zhí)法等問(wèn)題，這是導(dǎo)致行政執(zhí)法的權(quán)力分散化、行政執(zhí)法活動(dòng)運(yùn)動(dòng)化、行政執(zhí)法方式強(qiáng)制化的體制原因。同時(shí)，殯葬管理執(zhí)法工作還存在一些突出問(wèn)題。

（一）殯葬管理立法尚不完善，嚴(yán)重影響基層殯葬執(zhí)法工作的開展。

現(xiàn)行的《殯葬管理?xiàng)l例》和《海南省殯葬管理辦法》的內(nèi)容不夠完善，措施不夠得力，在實(shí)際管理中操作性不強(qiáng)。截至目前，海南省尚未出臺(tái)殯葬執(zhí)法的實(shí)施細(xì)則以及配套的管理和執(zhí)法規(guī)范，且由于法規(guī)自身的預(yù)見性差、規(guī)范的原則性強(qiáng)、部門職責(zé)不明確，使得目前的執(zhí)法工作陷入困境。

（二）封建迷信用品與殯儀文化之間的界定存在爭(zhēng)議，對(duì)殯葬網(wǎng)點(diǎn)銷售封建迷信用品處罰困難。根據(jù)《海南省殯葬管理辦法》第三十一條、四十條之規(guī)定，嚴(yán)禁生產(chǎn)、銷售和使用喪葬迷信用品。嚴(yán)禁利用喪葬進(jìn)行封建迷信活動(dòng)。目前，部分市縣對(duì)于處罰銷售封建迷信用品的行為普遍持不贊同的態(tài)度，主要是對(duì)封建迷信用品與民俗的界定還存在爭(zhēng)議。我國(guó)是一個(gè)有著五千年悠久歷史文化的大國(guó)，我們?nèi)匀涣?xí)慣于沿襲古人獻(xiàn)花圈、祭祀、燒冥幣等形式。冥幣、紙人、紙馬這些是屬于封建迷信用品還是民俗，目前爭(zhēng)議較為普遍，很難強(qiáng)求必須實(shí)施該項(xiàng)執(zhí)法處罰。在進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，執(zhí)法部門即使發(fā)現(xiàn)了銷售封建迷信用品，因無(wú)銷售票據(jù)，不能認(rèn)定其行為構(gòu)成銷售封建迷信用品，也不能完成相應(yīng)的處罰和案卷的制作，只能對(duì)發(fā)現(xiàn)的迷信用品給予沒收。

（三）傳統(tǒng)殯葬觀念根深蒂固，喪事大操大辦、封建迷信活動(dòng)猖獗。

殯葬改革是移風(fēng)易俗的社會(huì)改革，群眾殯葬觀念轉(zhuǎn)變對(duì)改革成敗至關(guān)重要?，F(xiàn)今，厚葬風(fēng)俗消耗了大量社會(huì)資源，已成為社會(huì)一大公害。陵水縣的群眾辦一場(chǎng)喪事一般要花費(fèi)5000至10000元。儋州市等地喪葬風(fēng)俗比較繁瑣，辦理喪事不僅要請(qǐng)村里的鄉(xiāng)親大吃大喝幾天，還要請(qǐng)瓊劇團(tuán)連續(xù)演出3天，喪葬費(fèi)用至少在萬(wàn)元以上。部分地方干部去世后濫發(fā)訃告，大宴賓客，講排場(chǎng)、擺闊氣，修建豪華墳?zāi)埂浔?。喪事大操大辦不僅浪費(fèi)了寶貴的土地、森林資源，也給群眾造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，給社會(huì)造成了極壞影響。

（四）殯葬執(zhí)法乏力，重監(jiān)督輕處罰。目前，海南省亂埋亂葬現(xiàn)象還很突出，亂搭靈棚和喪葬用品市場(chǎng)混亂，“三沿七區(qū)”、農(nóng)村耕地、林地內(nèi)及房前屋后墳堆亂象依然未得到徹底整治。殯葬執(zhí)法阻力相當(dāng)大，執(zhí)法隊(duì)員工作積極性嚴(yán)重受挫，畏難情緒比較嚴(yán)重。殯葬法規(guī)很多時(shí)候淪為一紙空文，主要原因就是殯葬執(zhí)法乏力。2013年海南省火化區(qū)海口和三亞市的火化率均維持在30%左右，與全國(guó)平均火化率50%還相距甚遠(yuǎn)。很多明顯違法土葬行為不能被及時(shí)制止，殯葬領(lǐng)域的違法幾乎沒有代價(jià)，在部分地方已形成一種法不責(zé)眾的氣候。

（五）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，部門配合不力。一是殯葬執(zhí)法的主體即民政部門溝通協(xié)調(diào)能力還不夠，一些需要聯(lián)系公安、國(guó)土、工商和宗教等部門聯(lián)合執(zhí)法的違法殯葬行為；二是有的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)殯葬改革工作過(guò)問(wèn)少，對(duì)殯葬改革不重視，甚至心存忌諱；三是有的領(lǐng)導(dǎo)為本地人，出于對(duì)個(gè)人父母及鄉(xiāng)親父老遺愿的尊重，難以帶頭實(shí)行火葬和集中節(jié)地土葬，難以嚴(yán)格執(zhí)行殯葬改革政策；四是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)如何開展殯葬執(zhí)法心存疑慮，對(duì)殯葬執(zhí)法的程序和執(zhí)法主體不明確，對(duì)殯葬法規(guī)的認(rèn)識(shí)還不準(zhǔn)確。

二、完善海南省殯葬執(zhí)法的對(duì)策探討

（一）健全殯葬執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)格殯葬執(zhí)法。一是加強(qiáng)民政系統(tǒng)干部法制培訓(xùn)，省民政廳要聯(lián)合省法制辦每年至少舉辦一期民政法制專題培訓(xùn)班，保障所有可能參與殯葬執(zhí)法民政在編干部能接受培訓(xùn)，知法懂法，嚴(yán)格執(zhí)法，并取得行政執(zhí)法資格證，確保殯葬執(zhí)法主體適格；二是殯葬執(zhí)法隊(duì)員要發(fā)揚(yáng)不怕苦、臟、累、煩的精神，拋棄世俗觀念，文明執(zhí)法；三是殯葬執(zhí)法要敢于動(dòng)真格，對(duì)違規(guī)土葬事件要給予嚴(yán)肅處理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十三條第二款之規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。即如果當(dāng)事人（喪戶）拒不改正，民政部門可依法申請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行火化或者強(qiáng)制將遺體安葬在公墓和農(nóng)村的公益性墓地。

（二）建立健全殯葬改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)殯葬改革宣傳力度。一方面，高度重視殯葬改革，成立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)部門間的銜接和協(xié)調(diào)，并出臺(tái)操作性強(qiáng)的政策文件。組建殯葬綜合執(zhí)法隊(duì)伍，借助各部門力量，齊心協(xié)力，嚴(yán)格執(zhí)法。另一方面，民政部門要充分利用報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體宣傳殯葬改革，規(guī)范殯葬行為。在此，筆者認(rèn)為民政部門不能過(guò)于迷信火葬，盲目推崇火葬。據(jù)測(cè)算，傳統(tǒng)落后的火葬火化一具遺體，需要柴油10～15公斤，電25度左右，向大氣排放黑煙30分鐘左右。此外，在土葬區(qū)要鼓勵(lì)群眾自愿選擇綠色、生態(tài)、節(jié)地土葬方式，鼓勵(lì)群眾選擇公益性公墓進(jìn)行集中安葬。

（三）文明殯葬執(zhí)法，推行喪禮改革，引導(dǎo)群眾選擇綠色生態(tài)葬法。

一是對(duì)較有影響的違規(guī)土葬事件，由市、縣、自治縣（區(qū)）有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，及時(shí)糾正違法行為。同時(shí)，定期組織不同層級(jí)部門間業(yè)務(wù)交流和聯(lián)系；建立和健全殯葬改革信息網(wǎng)絡(luò)；開展殯葬服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，在社區(qū)建立固定信息員并公布亂埋亂葬舉報(bào)電話，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。二是以節(jié)約土地為原則，開展平墳還耕還林活動(dòng)。三是進(jìn)一步提升殯儀服務(wù)水平，推行喪禮改革。應(yīng)堅(jiān)持“以人為本、喪戶至上”服務(wù)理念，提供個(gè)性化、人性化、親情化服務(wù)，提倡樹葬、草坪葬等新式葬法。

（四）加大對(duì)殯葬改革經(jīng)費(fèi)投入，夯實(shí)殯葬基礎(chǔ)設(shè)施。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)殯葬改革建設(shè)的投入，將殯葬改革經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。這些經(jīng)費(fèi)主要是對(duì)弱勢(shì)群體的喪葬補(bǔ)助、宣傳經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)投入以及表彰經(jīng)費(fèi)。只有加大對(duì)殯葬改革的經(jīng)費(fèi)投入，才能更好地完善配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量和水平。

（五）大力整治亂埋亂葬行為，積極推進(jìn)公益性公墓建設(shè)。近年來(lái)，省民政廳重點(diǎn)對(duì)“三沿七區(qū)”亂埋亂葬治理進(jìn)展情況開展了督查，整治了一批亂埋亂葬和違規(guī)土葬行為。2013年，全省共治理亂埋亂葬墳?zāi)?8500座。此外，省民政部門還開展專項(xiàng)調(diào)研，敦促各市縣民政局切實(shí)加強(qiáng)與國(guó)土、建設(shè)、發(fā)改等部門溝通聯(lián)系，加快公益性公墓建設(shè)進(jìn)度。

（六）切實(shí)減輕困難群眾喪葬負(fù)擔(dān)，不斷完善惠民殯葬補(bǔ)貼制度。一是全面部署，有力推進(jìn)惠民殯葬工作。二是科學(xué)劃定范圍，穩(wěn)步推進(jìn)基本殯儀服務(wù)均等化。將低收入人群基本殯葬服務(wù)納入政府公共服務(wù)范圍。三是嚴(yán)格制定標(biāo)準(zhǔn)，確保惠民政策為民利民便民。根據(jù)民政部“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，海南省惠民殯葬補(bǔ)貼惠及所有城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象等困難群體和百歲以上老人。四是加大執(zhí)行力度，全面落實(shí)惠民殯葬補(bǔ)貼工作。包括主動(dòng)協(xié)調(diào)物價(jià)、財(cái)政等部門規(guī)范惠民殯葬補(bǔ)貼審批手續(xù)，方便惠民群眾領(lǐng)取補(bǔ)貼；對(duì)惠民殯葬政策進(jìn)行廣泛宣傳，使惠民政策深入人心。

（作者單位：海南省民政廳）