慈善救助與政府救助銜接的國際經(jīng)驗

政府救助與慈善事業(yè)從來都是密不可分的，這點在西方國家的社會救助發(fā)展史中可以得到證明。尤其是歐洲國家在經(jīng)歷“福利國家”階段之后，在處理社會救助中的政府與慈善組織關(guān)系時，有了更為成熟的經(jīng)驗。綜觀西方國家政府救助與慈善救助之間的關(guān)系史，其特點或者發(fā)展經(jīng)驗可以概括為以下幾個方面。

一、救助理念：從古典自由主義到福利多元主義

顧名思義，古典自由主義強(qiáng)調(diào)自由，尤其重視個人權(quán)利，個人財產(chǎn)權(quán)被認(rèn)為是個人自由中最重要的部分，反對政府干預(yù)。古典自由主義思潮的代表人物亞當(dāng)·斯密，更是主張用市場來解決一切問題。在這一思潮之下，個人的貧困、疾病等生活困難被認(rèn)為是個人的事情，排除政府責(zé)任。因此，當(dāng)時的社會救助主體以民間慈善組織如教會、個人為主。上世紀(jì)80年代以后，各國福利危機(jī)集體爆發(fā)，理論界對福利國家制度的批判逐漸增多。以此為背景，福利多元主義應(yīng)運(yùn)而生。作為解決福利國家危機(jī)而新興的理論范式，福利多元主義摒棄之前的市場全面福利或者國家全面福利觀點和做法，主張社會福利來源的多元化，除市場和國家之外，其他主體如個人、家庭、志愿組織和民間組織也應(yīng)作為福利提供者，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。隨著福利多元主義思潮的興起，西方發(fā)達(dá)國家中的社會救助也逐漸改變過去的政府救助或者慈善救助一元化局面，形成政府與慈善組織合作的多元化救助格局。

二、救助主體：從慈善救濟(jì)到政社合助

綜觀發(fā)達(dá)國家社會救助制度的發(fā)展，英國不僅是世界上最早建立社會救助制度的國家，也是社會救助制度最為發(fā)達(dá)的國家之一，有“救助典范”之稱。以英國的救助制度為例，其社會救助的主體經(jīng)歷了從慈善救助到與政府合作的發(fā)展過程?！坝鐣戎贫让妊坑谥惺兰o(jì)時期基督教的慈善施舍和同業(yè)行會的互助共濟(jì)……基督教會利用自己的收入，通過修道院與城市慈善組織”，發(fā)揮其慈善職能。1531年，亨利八世頒布救濟(jì)物品法令，開啟了政府救助的先河，后來的《濟(jì)貧法》等對政府救助制度進(jìn)行調(diào)整。1908年《養(yǎng)老金法》施行，確立了英國現(xiàn)代化的救助制度。在1531年至1908年這300多年的時間里，政府救助因其自身的有限性、被迫性等特點，一直與慈善組織共同作為社會救助主體。1946年，英國通過《國民救助法》，福利國家下的社會救助制度建立，政府成為社會救助中的核心主體。但最終因為政府福利負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致福利危機(jī)。政府無力包攬一切福利責(zé)任，慈善組織又成為社會救助的重要主體。1998年，《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》（COMPACT）作為國家政策出臺，確立了政府與慈善組織在社會救助領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系。梳理英國的社會救助史可以發(fā)現(xiàn)，英國的社會救助主體經(jīng)歷了“慈善組織→政府與慈善組織并存→政府包攬→政府與慈善組織合作”的發(fā)展歷程。不僅英國，考察其他發(fā)達(dá)國家的社會救助史也可以發(fā)現(xiàn)，其救助主體也經(jīng)歷了從以慈善組織為主到政府與慈善組織多元協(xié)同治理的過程。

三、救助機(jī)制：從簡單合作到多種銜接機(jī)制并存

國際上，政府與慈善組織在社會救助領(lǐng)域的合作與銜接是逐步形成的。仍然以英國為例，在以慈善組織或者政府為核心救助主體時，政府與慈善組織之間合作甚少，更勿談銜接機(jī)制。如前文所述，當(dāng)福利國家政策引發(fā)社會危機(jī)，無法繼續(xù)執(zhí)行時，英國政府為轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，開展了民營化運(yùn)動：凡是不應(yīng)由政府直接提供的（公共物品），將運(yùn)作權(quán)承包給民營部門，只保持形式上的控制和責(zé)任。在這一背景之下，社會救助領(lǐng)域的責(zé)任轉(zhuǎn)由政府和慈善組織共同承擔(dān)。同時，為保障慈善組織提供救助的質(zhì)量，還引入市場競爭機(jī)制。在政府與慈善組織的合作中，包括社會救助在內(nèi)的公共服務(wù)提供模式即政府與慈善組織合作機(jī)制，主要存在以下幾種：購買服務(wù)、委托、授權(quán)、放權(quán)等。具體到購買服務(wù)，又存在直接外包、內(nèi)部交易、購買者自由選擇供應(yīng)商等多種模式?？傮w來看，無論何種合作機(jī)制，都有賴于一定的外部條件：一是國內(nèi)的慈善組織是否足夠強(qiáng)大，以至于能與政府建立起平等的合作關(guān)系；二是國家當(dāng)時的政策環(huán)境與社會環(huán)境適用于何種合作銜接機(jī)制。

四、救助資源：從單一資源共享到多環(huán)節(jié)銜接

社會救助資源多樣化，包括資金、信息、專業(yè)人員、政策等。政府與慈善組織救助銜接的根本在于如何實現(xiàn)這些資源的共享。從國際經(jīng)驗來看，在慈善組織參與政府救助之初，慈善組織與政府的合作與銜接僅限于某一環(huán)節(jié)或者某一救助資源的共享。以英國的COMPACT為例，其核心仍在于政府提供資金、慈善組織提供服務(wù)的合作模式。國際上眾多的以基金會形式存在的慈善組織，在社會救助領(lǐng)域發(fā)揮功能同樣也在于其資金資源的提供能力。隨著政府與慈善組織在救助領(lǐng)域合作銜接機(jī)制的成熟，政府與慈善組織之間將不再僅僅是對資金這一種救助資源的共享，而是在多環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。根據(jù)對美國和加拿大的考察，兩國的慈善組織具有相當(dāng)?shù)幕顒幽芰εc巨大的社會號召力，它們不僅能與政府形成合作互補(bǔ)，提供政府提供不了的救助服務(wù)，還能彌補(bǔ)政府不足，募集補(bǔ)充社會救助資金。另外，慈善組織還承擔(dān)監(jiān)督職能，作為社會力量與專業(yè)機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督政府救助資金的使用情況。此外，慈善組織在敦促社會和政府重視解決貧困問題、出臺社會救助政策方面也起到積極作用?？梢?，政府與慈善組織在救助領(lǐng)域的合作內(nèi)容，經(jīng)歷了從單一資源共享到多環(huán)節(jié)銜接協(xié)作的變化。

五、救助內(nèi)容：從生存救助到權(quán)利救助

考察國際社會救助史，無論美國、英國還是加拿大，其救助都起源于慈善事業(yè)。慈善性質(zhì)的救助通?！耙蕴峁┮?、食、住的方式救濟(jì)窮人和喪失勞動能力者”。所以，在慈善救濟(jì)時代，救濟(jì)的對象多為面臨生存之虞的生活困難者，救助內(nèi)容屬于生存型救助。當(dāng)然，這也是與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相吻合的，在工業(yè)革命帶來全球經(jīng)濟(jì)大發(fā)展之前，各國居民對生活的要求多為追求溫飽、解決生存問題。而在當(dāng)代，隨著全球經(jīng)濟(jì)的歷史性發(fā)展，各國包括我國在內(nèi)，國民在求生存之外還要求發(fā)展。要求發(fā)展，權(quán)利公平是起點。有關(guān)“底線公平”的研究提出，“（底線）以下的部分是每一個公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分”?！暗拙€”以下的這部分基本權(quán)利正是政府救助的責(zé)任，從生存型救助到權(quán)利型救助既是救助內(nèi)容的演變，也是今后救助工作的重點所在。如以權(quán)利救助為特點的教育救助、法律援助等的興起正體現(xiàn)了這一點。

（乜 琪）