徐 翱，蔡昊燃

(1.撫順市消防支隊(duì)，遼寧 撫順 113000； 2.武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

試論消防應(yīng)急救援中的緊急處置權(quán)

徐 翱1，蔡昊燃2

(1.撫順市消防支隊(duì)，遼寧 撫順 113000； 2.武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

闡述消防緊急處置權(quán)的法律規(guī)范依據(jù)及現(xiàn)狀，結(jié)合消防應(yīng)急救援工作實(shí)際，分析現(xiàn)行消防緊急處置權(quán)規(guī)定尚存的不足，探討完善消防緊急處置權(quán)的立法建議，為《消防法》的修改完善建言獻(xiàn)策。

消防應(yīng)急救援；緊急處置權(quán)；立法完善

一、消防應(yīng)急救援中的緊急處置權(quán)概述

(一)消防應(yīng)急救援中的緊急處置權(quán)的概念

現(xiàn)行法律體系中對于應(yīng)急救援中緊急處置權(quán)的規(guī)定，主要存在于《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，公安部內(nèi)部制定的《公安消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》(以下簡稱《戰(zhàn)斗條令》)、《公安消防部隊(duì)搶險(xiǎn)救援勤務(wù)規(guī)程》等規(guī)范性文件也對該問題進(jìn)行了細(xì)化。

應(yīng)急救援，從廣義上講，是指對一切災(zāi)難的救援行動。但為了與消防部隊(duì)日常的火災(zāi)撲救工作相區(qū)別，《消防法》第37條將應(yīng)急救援規(guī)定為火災(zāi)以外的救援行動，即由公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)承擔(dān)的重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作?！豆蚕啦筷?duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第81條將應(yīng)急救援工作的范圍進(jìn)一步明確，分為八類。①(1)危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事故；(2)道路交通事故；(3)地震及其次生災(zāi)害；(4)建筑坍塌事故；(5)重大安全生產(chǎn)事故；(6)空難事故；(7)爆炸及恐怖事件；(8)群眾遇險(xiǎn)事件。公安現(xiàn)役消防部隊(duì)承擔(dān)這八類事故的應(yīng)急救援及處置工作。從法律性質(zhì)上來看，應(yīng)急救援是指應(yīng)急救援主體對應(yīng)急救援相對人所采取的涉及其行政法上權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為。[1]從具體行政行為的分類上看，應(yīng)急救援屬于行政救助行為，即負(fù)有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在特定情況下，依職權(quán)對需要救助的公民、組織所實(shí)施的救援和幫助行為。

重大災(zāi)害事故具有的突發(fā)性、廣泛性及耦合性特點(diǎn)決定了消防部隊(duì)在開展應(yīng)急救援行動時(shí)，需要迅速出動、臨場應(yīng)變，當(dāng)面臨緊急情況時(shí)，甚至需要采取特殊行動來確保廣大人民群眾及消防官兵自身的生命安全。在消防應(yīng)急救援領(lǐng)域，當(dāng)發(fā)生了法律規(guī)定的突發(fā)事件，而進(jìn)入相應(yīng)的緊急狀態(tài)時(shí)，消防部隊(duì)現(xiàn)場指揮員依照法律規(guī)定的范圍、程序所行使的一種超越常規(guī)法律界線的特殊行政權(quán)力，就是消防應(yīng)急救援緊急處置權(quán)。

(二)緊急處置權(quán)的特點(diǎn)

緊急處置權(quán)是一種“公權(quán)力”，它具有以下特點(diǎn)：第一，權(quán)力集中性。在緊急狀態(tài)下，權(quán)力高度集中在現(xiàn)場指揮部或指揮員手里，將分散的各部門的權(quán)力集中以達(dá)到合理高效的配置，以便于快速集中協(xié)調(diào)管理各方面的人、財(cái)、物。[2]第二，自由裁量性。由于緊急狀態(tài)的復(fù)雜多變性，立法時(shí)并未規(guī)定具體的緊急狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，而是制定一系列法律原則，將自由裁量的權(quán)力交給執(zhí)法者，自主裁量現(xiàn)場情況，隨機(jī)應(yīng)變。第三，人權(quán)克減性。緊急狀態(tài)下，為保護(hù)多數(shù)人利益、社會公共利益，緊急處置權(quán)的行使會對部分公民的一些基本權(quán)利造成暫時(shí)的克減和剝離。第四，程序簡化性。設(shè)立緊急處置權(quán)是為了高效率地處理突發(fā)事件，可省略批準(zhǔn)、審查等程序，直接由現(xiàn)場指揮部采取“當(dāng)場決定”方式作出決斷。

(三)消防緊急處置權(quán)的種類

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，可以將消防緊急處置權(quán)分為以下三種：緊急疏散隔離權(quán)，強(qiáng)制破拆排險(xiǎn)權(quán)以及強(qiáng)制征用權(quán)。

緊急疏散隔離權(quán)，是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)行滅火及應(yīng)急救援任務(wù)的過程中，對災(zāi)害發(fā)生場所依法采取的疏散群眾、設(shè)立警戒隔離的強(qiáng)制措施的權(quán)力?！断婪ā返?5條第2款第3項(xiàng)規(guī)定了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)行滅火救援任務(wù)時(shí)有權(quán)“劃定警戒區(qū)，實(shí)行局部交通管制”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第49條第2款規(guī)定，當(dāng)自然、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，行使以下權(quán)力：(1)疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員；(2)控制危險(xiǎn)源，封鎖危險(xiǎn)場所，劃定警戒區(qū)，實(shí)行交通管制及其他控制措施?！稇?zhàn)斗條令》第85條規(guī)定，應(yīng)急救援時(shí)應(yīng)采取現(xiàn)場警戒，并可以采取設(shè)立警戒區(qū)，停電禁火以及交通管制等措施進(jìn)行警戒隔離。

強(qiáng)制破拆排險(xiǎn)權(quán)，是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在進(jìn)行應(yīng)急救援過程中，為排除妨礙應(yīng)急救援行動、危害群眾及官兵生命安全的危險(xiǎn)而依法采取實(shí)施各種處置措施的權(quán)力?！断婪ā返?5條第2款第5項(xiàng)規(guī)定，為了搶救人員和重要物資，防止火勢蔓延，拆除或者破損毗鄰火災(zāi)現(xiàn)場的建筑物、構(gòu)筑物或設(shè)施等?！稇?zhàn)斗條令》第87條對強(qiáng)制破拆排險(xiǎn)權(quán)做了更詳細(xì)的規(guī)定，現(xiàn)場救人行動應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場情況，采取破拆、起重、支撐、牽引、起吊等方法組織?！稇?zhàn)斗條令》第76條中，規(guī)定在滅火救援行動中，可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行合理的破拆，加快救援行動，保證人員安全。

強(qiáng)制征用權(quán)，是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)行應(yīng)急救援行動中，對相關(guān)人員的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)或者勞務(wù)依法采取的各種強(qiáng)制征集使用措施的權(quán)力?！断婪ā返?5條規(guī)定，火場總指揮可以使用各種水源，利用臨近建筑物和有關(guān)設(shè)施，以及調(diào)動供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護(hù)，交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)單位協(xié)助滅火救援?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第50條也規(guī)定，人民政府可對特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)?、電力、水的供?yīng)進(jìn)行控制。

二、現(xiàn)行消防應(yīng)急救援處置權(quán)存在的不足

前文將消防應(yīng)急救援中的緊急處置權(quán)分為三類，其中《戰(zhàn)斗條令》中的規(guī)定最為詳實(shí)，依照實(shí)際救援行動中可能面臨的狀況，作了詳細(xì)的規(guī)定，對緊急處置權(quán)的適用范圍進(jìn)行了明確?！断婪ā泛汀锻话l(fā)事件應(yīng)對法》作為法律，并未詳細(xì)地界定緊急處置權(quán)的適用范圍，以概括性的規(guī)定將權(quán)力賦予行政主體。《突發(fā)事件應(yīng)對法》多以人民政府為主導(dǎo)，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)配合進(jìn)行突發(fā)事件的應(yīng)對和處理?！断婪ā穭t以公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)為主體，在第四章滅火救援中，對緊急處置權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但規(guī)定多適用于滅火行動，對于應(yīng)急救援的規(guī)定較少。

Actually, recent data revealed that tumor stroma is a major extrinsic mechanism of resistance to chemo-therapy and targeted therapy of PC. The tumor stroma of PC is limiting the drug delivery to pancreatic tumor cells at therapeutically relevant concentrations[24].

消防應(yīng)急救援緊急處置權(quán)是在緊急狀態(tài)下行使的特殊權(quán)力，因此該權(quán)力的行使勢必受到法律的規(guī)范與調(diào)整，法律需要通過規(guī)定緊急處置權(quán)的使用主體、適用原則、行使程序、法律責(zé)任與救濟(jì)途徑來對緊急處置權(quán)進(jìn)行規(guī)制。但從目前情況來看，我國現(xiàn)行法律對于消防應(yīng)急救援緊急處置權(quán)問題的規(guī)定存在以下不足。

(一)規(guī)范緊急處置權(quán)的法律文件立法層級較低

《消防法》第37條規(guī)定：公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)按照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作?！断婪ā访鞔_了消防部隊(duì)承擔(dān)應(yīng)急救援工作的職責(zé)，并在隨后的第38條中要求消防部隊(duì)“充分發(fā)揮火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援專業(yè)力量的骨干作用”。與之不相適應(yīng)的是，《消防法》一方面對消防部隊(duì)委以重任，一方面卻沒有給消防部隊(duì)的應(yīng)急救援工作提供相應(yīng)的法律支持。在《消防法》第四章滅火救援中，僅在第47條提出消防部隊(duì)在應(yīng)急救援過程中擁有優(yōu)先通過權(quán)，對于應(yīng)急救援過程中可能面臨的突發(fā)事件及采取緊急處置的權(quán)力，并沒有進(jìn)行表述。作為對比，《消防法》第45條對于滅火工作的緊急處置權(quán)做了詳細(xì)的表述，列舉了六項(xiàng)權(quán)力內(nèi)容，對于應(yīng)急救援工作，《消防法》第46條僅提出消防部隊(duì)在參與應(yīng)急救援工作時(shí)，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并未作詳細(xì)的規(guī)定。

現(xiàn)行消防法律法規(guī)體系中對于緊急處置權(quán)的規(guī)定源于《戰(zhàn)斗條令》，在應(yīng)急救援這一章節(jié)中，從偵檢、警戒、安防、處置、救援等多個(gè)方面對應(yīng)急救援工作的開展進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，并對警戒隔離權(quán)、破拆排險(xiǎn)權(quán)及臨時(shí)撤退權(quán)也做了規(guī)定。但是，由于緊急處置權(quán)就權(quán)力性質(zhì)而言屬于行政強(qiáng)制措施，《戰(zhàn)斗條令》為公安部內(nèi)部規(guī)范性文件，依照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)可以設(shè)立行政強(qiáng)制措施，《戰(zhàn)斗條令》的層級太低，無權(quán)設(shè)立緊急處置權(quán)。規(guī)范緊急處置權(quán)的法律文件立法層級較低，導(dǎo)致緊急處置權(quán)的設(shè)立存在瑕疵，需要《消防法》對應(yīng)急救援工作的緊急處置權(quán)做出相應(yīng)規(guī)定。

(二)緊急處置權(quán)的行使程序缺失

重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援處置工作是一項(xiàng)涉及多部門、多機(jī)構(gòu)、多地區(qū)的復(fù)雜工作，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)、協(xié)同作戰(zhàn)、互相配合才能有效地完成災(zāi)害處置工作。《消防法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定，由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮重大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作，《戰(zhàn)斗條令》第83條規(guī)定重大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作需要在縣級以上人民政府和公安機(jī)關(guān)的指揮下實(shí)施。上述法律法規(guī)都規(guī)定了應(yīng)急救援工作的指揮權(quán)歸屬，對具體指揮協(xié)調(diào)的程序未作規(guī)定?，F(xiàn)行緊急處置權(quán)的行使程序尚未細(xì)化，無具體申報(bào)批準(zhǔn)流程，很多情況下僅為口頭通知便可實(shí)行。同時(shí)，程序的粗獷化亦會導(dǎo)致責(zé)任的不明確，當(dāng)出現(xiàn)過錯(cuò)時(shí)，無法判斷是實(shí)施過錯(cuò)還是決策過錯(cuò)。程序的不規(guī)范將導(dǎo)致實(shí)體權(quán)力的行使出現(xiàn)紕漏乃至濫用，這樣為救援工作的開展埋下了不少隱患，若出現(xiàn)法律糾紛將處于被動的境地。因此，對于緊急處置權(quán)的行使，還需要對程序進(jìn)行細(xì)化，明確各機(jī)構(gòu)的責(zé)任并增加可操作性。

(三)未確立緊急處置權(quán)的監(jiān)督及法律責(zé)任條款

三、消防應(yīng)急救援中的緊急處置權(quán)的立法完善

近年來，在國家的大力支持下，應(yīng)對重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援力量得到前所未有的發(fā)展，在人員編制、裝備配備和設(shè)施建設(shè)方面都取得了長足的進(jìn)步。但是，圍繞應(yīng)急救援的相關(guān)法律法規(guī)未能得到及時(shí)的完善，導(dǎo)致救援力量在面對一些法律問題時(shí)捉襟見肘。為此，完善應(yīng)急救援，尤其是圍繞應(yīng)急救援中的緊急處置權(quán)進(jìn)行一系列的立法完善，形成一個(gè)既能方便消防部隊(duì)高效開展救援工作又能謹(jǐn)防其給公民、團(tuán)體和國家?guī)砦：Φ姆蓹C(jī)制，這將有利于應(yīng)急救援工作的穩(wěn)定進(jìn)步發(fā)展。[3]

(一)提高緊急處置權(quán)的立法層級

提高緊急處置權(quán)的立法層級可從兩方面入手：第一，將緊急處置權(quán)寫入到專門的法律之中。因《行政強(qiáng)制法》的出臺，故行政強(qiáng)制措施必須由行政法規(guī)及法律規(guī)定才可創(chuàng)設(shè)，因此過去的《戰(zhàn)斗條令》違反上位法之規(guī)定，其合法性有待商榷。在《消防法》修訂之際，將應(yīng)急救援的緊急處置權(quán)寫入《消防法》之中，將有助于今后消防部隊(duì)開展應(yīng)急救援工作?？稍凇断婪ā窚缁鹁仍鹿?jié)之中增設(shè)相應(yīng)的條款，賦予消防部隊(duì)在應(yīng)急救援過程中采取特殊措施的權(quán)力，可以仿照第45條，使用列舉式的表述以限制緊急處置權(quán)的擴(kuò)大，同時(shí)出臺相應(yīng)配套的法規(guī)及規(guī)章，完善細(xì)則，最終形成完善配套的法律體系。第二，在專門法律中進(jìn)行責(zé)任細(xì)化?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》明確了縣級以上人民政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織開展突發(fā)事件應(yīng)對工作，但對于具體各政府部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)則未作詳細(xì)分工，在法律條文中多以“有關(guān)人民政府及其部門”作為代指，這樣的規(guī)定過于泛化，無法落實(shí)到具體部門機(jī)構(gòu)之上。[4]因此，可以將消防部隊(duì)作為國家應(yīng)急救援力量的主體，組建一支專業(yè)化綜合救援隊(duì)伍，并賦予消防部隊(duì)作為應(yīng)急救援主體的法律地位，有助于整合應(yīng)急救援力量，統(tǒng)一開展應(yīng)急救援工作，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)法律之間的銜接，將具體應(yīng)急救援職責(zé)落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

(二)完善行使緊急處置權(quán)的程序規(guī)范

規(guī)范約束緊急處置權(quán)的程序規(guī)范可從以下兩方面入手：第一，重大決策應(yīng)由集體決定，并留有記錄。雖然緊急處置權(quán)設(shè)置的初衷是為應(yīng)對突發(fā)事件而快速處置，避免災(zāi)害損失擴(kuò)大化，但在處置過程中對于涉及國家、社會、公民等重大利益的決策，應(yīng)當(dāng)慎重，可將行政法學(xué)理論中的比例原則引入其中，在認(rèn)真權(quán)衡利弊之后方可作出決定，并留下記錄便于日后厘清法律責(zé)任。第二，設(shè)置緊急處置權(quán)行使程序時(shí)，應(yīng)盡量簡化，提高效率。緊急處置權(quán)作為一項(xiàng)特殊的權(quán)力，其行使一方面要保證效率，針對突發(fā)事件，能做到臨場應(yīng)對，一方面也要兼顧合理性，不能違反行政法上的比例原則，切實(shí)保護(hù)人民群眾的切身利益。由于突發(fā)事件的緊迫性，在行使緊急處置權(quán)時(shí)，應(yīng)盡量減少申報(bào)、批準(zhǔn)等程序。例如：現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件應(yīng)對工作全權(quán)交由縣級以上人民政府指揮，指揮部門與救援力量相分離，救援力量進(jìn)行請示的過程中浪費(fèi)了寶貴的救援時(shí)間。因此在規(guī)定緊急處置權(quán)時(shí)，不應(yīng)將指揮權(quán)全盤上交給政府，應(yīng)該進(jìn)行區(qū)分，將部分緊急處置權(quán)下放，授權(quán)救援力量自行行使，對破拆、警戒等涉及面不大的處置權(quán)交由消防部隊(duì)自行實(shí)施，對涉及面較大的斷水、征用等處置權(quán)由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。

(三)設(shè)立緊急處置權(quán)的監(jiān)督及法律責(zé)任條款

完善緊急處置權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制度有助于保障其正確行使?，F(xiàn)行比較成熟的行政訴訟制度屬于外部監(jiān)督，當(dāng)事人可以通過提起行政賠償(或補(bǔ)償)來請求法院對行政機(jī)關(guān)行使緊急處置權(quán)的具體情況進(jìn)行監(jiān)督。但外部監(jiān)督只能作為最后的救濟(jì)手段，無法從源頭上減少緊急處置權(quán)的錯(cuò)誤行使。因此，必須加強(qiáng)緊急處置權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督，才能保證緊急處置權(quán)的正確行使。可通過完善重大決策事項(xiàng)的審查制度，建立快速復(fù)審制度來提高內(nèi)部監(jiān)督的力度。其次，救濟(jì)條款應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)化，針對應(yīng)急救援過程中的補(bǔ)償與賠償問題，明細(xì)補(bǔ)償范圍，避免因條文過于模糊導(dǎo)致補(bǔ)償范圍泛化。增補(bǔ)法律責(zé)任條款亦有助于加強(qiáng)對緊急處置權(quán)行使的監(jiān)督與約束?，F(xiàn)行《消防法》中沒有涉及應(yīng)急處置不當(dāng)或錯(cuò)誤處置應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任條款，未來修訂《消防法》時(shí)應(yīng)予以增補(bǔ)，保證權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，同時(shí)法律責(zé)任條款不能只針對單位或只針對個(gè)人，應(yīng)當(dāng)予以細(xì)分，明確單位的職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)以及具體實(shí)施者的職責(zé)，落實(shí)法律責(zé)任條款，才能促使有關(guān)單位或具體個(gè)人在行使緊急處置權(quán)時(shí)遵守職責(zé)，認(rèn)真履行，減少損害事故的發(fā)生。[5]

[1] 楊雋，董希琳.論公安消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援力量的法律主體地位[J].消防科學(xué)與技術(shù)，2011，(1)：76-78.

[2] 陳書筍，關(guān)保英.我國行政緊急處置權(quán)的現(xiàn)狀、不足與對策研究[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(12)：50-52.

[3] 李佑標(biāo).試論消防應(yīng)急救援的行政責(zé)任[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(10)：83-85.

[4] 秦?fù)P，李俊坪.突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)緊急處置權(quán)法律規(guī)制探析[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(4)：98-99.

[5] 康青春，馬寶磊.構(gòu)建我國消防應(yīng)急救援指揮體系的探討[J].中國安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(2)：64-65.

(責(zé)任編輯 杜 彬)

A Study of the Power of Disposal in Fire Fighting Emergency Rescues

XU Ao1，CAI Haoran2

(1.FushunFireDetachment,LiaoningProvince113000,China; 2.TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

This paper elaborates the basis and current status of the fire fighting emergency power of disposal’s legality, analyzes the deficiencies of the current regulations in accordance with the realities of the fire fighting emergency rescues and finally provides suggestions on the improvements of the fire fighting emergency power of disposal’s legislation of the Fire Fighting Law.

fire fighting emergency rescue; emergency power of disposal; betterment of the fire fighting law

2015-05-13

徐翱(1987— )，女，遼寧撫順人，助理工程師； 蔡昊燃(1991— )，男，云南曲靖人，軍事法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生。

D920.0

A

1008-2077(2015)09-0035-04