●杜　穎/文

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度研究

●杜穎*重慶市人民檢察院第一分院［401147］/文

摘要：內(nèi)容檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，既有其他主體無法相比的優(yōu)勢(shì)，也存在無法回避的缺陷。從國外與國內(nèi)的實(shí)踐情況來看，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟已成為各國通行做法，在國內(nèi)也有許多實(shí)例。為實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益與維護(hù)私權(quán)自治的平衡，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持有限介入的原則，以法律形式明確檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的資格，并從法律地位、案件范圍、訴訟程序等方面進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟環(huán)境污染案件訴訟結(jié)構(gòu)

隨著《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的修改，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的角色與定位引起了諸多討論。因此，有必要明確檢察機(jī)關(guān)的角色定位，使檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中發(fā)揮積極作用。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的優(yōu)劣

修改后的《民事訴訟法》在第55條新增了民事公益訴訟制度的規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！苯陙恚原h(huán)保法庭為主要依托，我國各級(jí)人民法院已經(jīng)受理的環(huán)境民事公益訴訟至少有17件。原告主要涉及檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、環(huán)境非政府組織三種類型，其比例分別為35%、18%和47%。［1］但客觀來看，檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟，有著其他主體無法比擬的優(yōu)點(diǎn)。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的優(yōu)勢(shì)

1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，在證據(jù)調(diào)查方面更為有利。其他主體在提起公益訴訟時(shí)，通常會(huì)遇到調(diào)查事實(shí)取證難的問題，但這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說并非障礙。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)于違法情節(jié)是否存在，享有為憲法所保障的證據(jù)調(diào)查權(quán)。從此意義上說，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，更容易克服訴訟中的技術(shù)性障礙，更有利于社會(huì)公益的司法保護(hù)。

2.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，不會(huì)涉及利益問題。公益訴訟主體資格較為寬松，這有利于公益訴訟的開展，但同時(shí)也容易滋生濫用公益訴權(quán)的問題。而檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的啟動(dòng)者，是以憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，監(jiān)督法律的遵守與實(shí)施是其唯一的追求，別無任何私人的獨(dú)立利益。因此，與其他主體相比，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，無需考慮訴訟激勵(lì)機(jī)制的問題。

3.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，有助于公共政策的生成。公益訴訟不同于私益訴訟，它能夠形成適應(yīng)于將來社會(huì)發(fā)展的公共政策，從而促進(jìn)法治的進(jìn)步。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有助于更直接地彰顯此功能，突出訴訟中的重點(diǎn)內(nèi)容和主要目標(biāo)。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的劣勢(shì)

1.法律依據(jù)缺失。修改后的《民事訴訟法》第55條僅僅是關(guān)于民事公益訴訟的原則性規(guī)定，并非制度性規(guī)定?！度嗣駲z察院組織法》第5條也只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有行使公訴、偵查和法律監(jiān)督的職能，沒有代表國家提起民事訴訟的職能。因此，檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟在法律上存在一定的障礙。

2.訴訟理論難題。一是檢察機(jī)關(guān)的原告身份可能造成雙方當(dāng)事人訴訟地位不平等。檢察機(jī)關(guān)既是公益訴訟的原告，又是公益訴訟的法律監(jiān)督者。“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的身份集于一身，兩種角色的一體化導(dǎo)致民事訴訟中原告、被告和法院“等腰三角形”的結(jié)構(gòu)被破壞，容易影響法院作為中立第三方的地位和立場(chǎng)，引發(fā)個(gè)案裁判不公正。二是檢察機(jī)關(guān)的原告身份可能帶來雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。三是檢察機(jī)關(guān)的原告身份可能會(huì)違背當(dāng)事人處分原則。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)借鑒

從世界范圍來看，許多國家都認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中應(yīng)享有廣泛的職權(quán)，把“多元化的職權(quán)配置模

式”作為檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中職權(quán)配置的主流和發(fā)展趨勢(shì)［2］，因此規(guī)定享有國家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)可以代表利益受損的國家或公民提起公益訴訟。目前，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)主要有以下兩點(diǎn)。

一是檢察機(jī)關(guān)是提起民事公益訴訟的重要主體，但并非“一枝獨(dú)秀”。檢察機(jī)關(guān)定位為社會(huì)正義的守護(hù)神，具有維護(hù)法制統(tǒng)一的重任。民事公益訴訟的提起既是為了維護(hù)一國法制的統(tǒng)一，也是為了維護(hù)公共利益不受侵犯。［3］再加上檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟的專業(yè)性，因此各國越來越傾向于把檢察機(jī)關(guān)作為提起民事公益訴訟的重要主體。但檢察機(jī)關(guān)只是“官方公益代表人”的其中之一，這個(gè)群體中還包括其他政府機(jī)構(gòu)，如法國的官方公益代表人為國庫法務(wù)、檢察官、（行政）監(jiān)察使、政府特派員。

二是以原告身份起訴是檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中發(fā)揮作用的重要方式，但并非唯一方式。如《德國民事訴訟法》規(guī)定，在婚姻無效、禁治產(chǎn)及取消死亡宣告案件中檢察官作為主當(dāng)事人，在其他人事訴訟中檢察官只能參與訴訟。檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的根本目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，如果有更適合的政府機(jī)構(gòu)作為原告提起訴訟，或者公民、社會(huì)團(tuán)體及組織為保護(hù)公共權(quán)益積極起訴，檢察機(jī)關(guān)既可以支持原告提起訴訟，也可以作為共同原告一同提起訴訟。［4］

（二）我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)踐

自1997年第一件檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起民事公益訴訟的案例出現(xiàn)以來，各地對(duì)公益訴訟的探索不斷深化。除刑事附帶民事公益訴訟、督促起訴、支持起訴這三項(xiàng)常規(guī)工作外，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的工作在全國逐漸展開，制度化探索也在不斷深入。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟有兩個(gè)方面的特點(diǎn)。

一是近年來各地以制度化方式確認(rèn)的案件范圍以及出現(xiàn)的司法個(gè)案大多限于環(huán)境污染案件。例如，昆明市中級(jí)人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》中明確規(guī)定：“人民檢察院、環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保社團(tuán)組織可以作為環(huán)境民事公益訴訟的公益訴訟人，人民檢察院可以督促、支持環(huán)保機(jī)構(gòu)或者支持環(huán)保社團(tuán)組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，也可以直接向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟?！苯鼛啄隇槊襟w所廣泛宣傳報(bào)道的直接起訴案件，也均為環(huán)境污染案件。

二是案件的結(jié)案方式與地方有無規(guī)范性文件密切相關(guān)。實(shí)踐中，許多地方的公益訴訟案件，因?yàn)榉ㄔ汉蜋z察院沒有達(dá)成共識(shí)，并且也沒有地方立法支持，大多數(shù)公益訴訟案均是以調(diào)解方式結(jié)案。［5］如果有地方相關(guān)規(guī)范性文件的支持，才有可能提起訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

為了保護(hù)公共利益，雖然需要賦予檢察機(jī)關(guān)以民事訴權(quán)，但如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟過多干預(yù)，則與民法私權(quán)自治、契約自由的基本精神相背離。況且任何一種機(jī)制也都存在被濫用的可能，檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益訴訟也不例外。因此，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有限介入”的原則，在法治的軌道上盡量揚(yáng)長避短，完善民事公益訴訟制度。

（一）法律地位

在直接提起民事公益訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)的法律地位是“當(dāng)事人”還是“監(jiān)督者”，或是兼而有之，直接影響到檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)。如果集“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”于一身，的確與訴訟原理不符，也與程序公正的要求不符。但如果在民事公益訴訟中只讓檢察機(jī)關(guān)當(dāng)一個(gè)普通的當(dāng)事人，又會(huì)使公平正義失去了重要保障，讓民事公益訴訟中的法律監(jiān)督弱于其他民事案件。鑒于此，可以考慮保留檢察機(jī)關(guān)的“雙重身份”，同時(shí)在訴訟程序中尋找一個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間點(diǎn)，使“當(dāng)事人”與“監(jiān)督者”的身份在時(shí)間上隔斷，既確保審判之中雙方當(dāng)事人地位的平等，又避免了民事公益訴訟中法院外部監(jiān)督的缺位。這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，正是判決裁定生效之時(shí)。判決裁定生效之前，檢察機(jī)關(guān)只能是案件當(dāng)事人。既然檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)以原告身份提起了訴訟，那么也就應(yīng)當(dāng)定位為當(dāng)事人，不宜再對(duì)法庭的民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，否則將會(huì)導(dǎo)致訴訟結(jié)構(gòu)失衡，甚至讓人對(duì)法庭審判的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。當(dāng)判決裁定生效之后，檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人的職責(zé)已經(jīng)履行完畢。這時(shí)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)履行法律監(jiān)督職責(zé)，至少應(yīng)當(dāng)賦予對(duì)符合再審條件的案件的抗訴，以及對(duì)案件執(zhí)行的監(jiān)督這兩項(xiàng)職權(quán)。事實(shí)上，此時(shí)法院的一審、二審程序已經(jīng)結(jié)束，當(dāng)事人主要的訴訟權(quán)利義務(wù)已經(jīng)履行完畢，檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)監(jiān)督者身份也不會(huì)導(dǎo)致雙方當(dāng)事人地位失衡的危險(xiǎn)。從抗訴和執(zhí)行監(jiān)督兩項(xiàng)監(jiān)督權(quán)來看，執(zhí)行監(jiān)督不涉及案件的實(shí)體處理，由檢察機(jī)關(guān)履行不影響判決公正，而抗訴除最高人民檢察院之外，只能由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)法院的生效裁判提出，這就意味著作為“當(dāng)事人”的檢察機(jī)關(guān)與作為“抗訴人”的檢察機(jī)關(guān)并非同一人，在制度上實(shí)現(xiàn)了“雙重身份”的隔離，也減小了抗訴

權(quán)影響法院判決的擔(dān)憂。

（二）案件范圍

起訴的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，在修改后的《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、眾多消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件之中，目前限制為僅環(huán)境污染案件檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件檢察機(jī)關(guān)可采取督促起訴、支持起訴等方式解決。

（三）前置程序

檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染案件以原告身份直接起訴時(shí)，還依法享有抗訴等權(quán)力，這對(duì)被告方來說畢竟是不公平的?？陀^來講，被起訴的“污染者”與檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中的力量對(duì)比處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。為了盡量減少這種“污染者”與檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)抗的情況，鼓勵(lì)其他主體積極參與到環(huán)境公益訴訟中，有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)予以限制。

1.審查程序。只有在環(huán)境污染對(duì)社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能直接提起環(huán)境公益訴訟。因此在提起訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)必須衡量公共利益受損的標(biāo)準(zhǔn)，避免公權(quán)力對(duì)市民社會(huì)的過度干預(yù)。

2.督促程序。只有在原告缺位情況下，檢察機(jī)關(guān)才能直接提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境污染案件中原告的缺位有兩種可能：一是沒有具體確定的實(shí)體權(quán)利人，二是適格的原告怠于行使訴權(quán)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)首先督促行政機(jī)關(guān)的職能部門采取措施，給行政機(jī)關(guān)以執(zhí)法或起訴方式解決問題的機(jī)會(huì)，督促公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提起訴訟。當(dāng)督促其他主體起訴無效時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以直接提起環(huán)境公益訴訟。

（四）舉證責(zé)任

在環(huán)境污染案件中，往往平時(shí)沒有人注意保存受害證據(jù)，容易造成證據(jù)的滅失與毀損。即使有證據(jù)存留，由于受害范圍廣，取證也比較困難，證明污染行為系被告方所為還相對(duì)容易，但要求索賠時(shí)，則往往涉及到專業(yè)鑒定問題，舉證十分困難。因此，在舉證責(zé)任的分配上，環(huán)境公益訴訟可以借鑒醫(yī)療事故的責(zé)任證明。原告方包括檢察機(jī)關(guān)及其他主體，只需要承擔(dān)一般舉證責(zé)任，即證明污染與被告方行為有關(guān)即可，被告方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)解釋證明其行為合法的責(zé)任。

（五）訴訟費(fèi)用

檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人提起民事訴訟，其維護(hù)的是國家和社會(huì)公共利益，應(yīng)屬于“執(zhí)行公務(wù)”的行為，不應(yīng)繳納訴訟費(fèi)用。在檢察機(jī)關(guān)勝訴的情況下，法院可以判決由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用；在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用可由國家承擔(dān)。如《日本人事訴訟程序法》第17條規(guī)定：“在檢察官敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用由國庫負(fù)擔(dān)?！崩ッ魇兄屑?jí)人民法院與昆明市人民檢察院會(huì)簽的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》也規(guī)定，“公益訴訟人提起環(huán)境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費(fèi)，公益訴訟人敗訴的，免繳訴訟費(fèi)；被告敗訴的，由被告繳納訴訟費(fèi)?！?/p>

（六）后果承擔(dān)

任何訴訟都有敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境公益訴訟也不例外。如果檢察機(jī)關(guān)勝訴，則不利的后果當(dāng)然由被告人承擔(dān)。如果檢察機(jī)關(guān)敗訴，則被告方的污染行為不能得到確認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)協(xié)助被告方就因訴訟造成的損失獲得國家賠償。

（七）反訴問題

反訴是指被告對(duì)本訴原告提起的、旨在抵銷或吞并原告訴訟請(qǐng)求的反請(qǐng)求。根據(jù)該定義，只有與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人才能作為反訴的被告。而在直接起訴的民事公益案件中，檢察機(jī)關(guān)是作為公共利益的代表提起訴訟的，其本身不是實(shí)體權(quán)益的主體，而只是程序意義上的原告。因此在這類案件中，被告不得提起反訴。

（八）調(diào)解與和解

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中只是代表人而非真正的權(quán)利人，因此對(duì)檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的實(shí)體處理權(quán)應(yīng)當(dāng)有所限制。鑒于調(diào)解與和解一般都需要雙方當(dāng)事人各自作出一定的讓步，考慮到對(duì)公共利益最大程度的維護(hù)，以及避免滋生腐敗等問題，因此不宜賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解或自行與對(duì)方當(dāng)事人和解的權(quán)利。

注釋：

［1］宋宗宇,郭金虎:《擴(kuò)展與限制：我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格之確立》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期。

［2］甄貞,溫軍：《檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的職權(quán)配置研究》，載《法學(xué)家》2010年第3期。

［3］陳桂明,劉鵬：《俄羅斯民事訴訟法典的修改》，載《比較法研究》2005第3期。

［4］唐郁愷：《檢察機(jī)關(guān)與公益訴訟主體制度構(gòu)建》，載《中國檢察官》2010年第3期。

［5］孫佑海：《關(guān)于建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾個(gè)問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。