●任劍煒金　石戴　瑛/文

強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督要義

●任劍煒*甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸分院檢察長［730030］金石**甘肅省人民檢察院法律政策研究室主任，全國檢察業(yè)務(wù)專家［730030］戴瑛***甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸檢察分院辦公室副主任［730030］/文

摘要：內(nèi)容檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，法律監(jiān)督的性質(zhì)決定了其必須通過強化自身監(jiān)督進一步實現(xiàn)對外監(jiān)督的公正性和權(quán)威性。為充分論證檢察機關(guān)強化自身監(jiān)督的科學性與合理性，本文從檢察機關(guān)強化自身監(jiān)督的理論基礎(chǔ)，建立完善檢察機關(guān)自身監(jiān)督機制應(yīng)遵循的原則和強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督應(yīng)處理好的幾個關(guān)系等三個方面進行了研究。

關(guān)鍵詞：自身監(jiān)督理論基礎(chǔ)原則關(guān)系

“失去監(jiān)督的權(quán)力，必然導致腐敗?！睓z察權(quán)作為法律賦予檢察機關(guān)的一項專有權(quán)力，同樣需要靠有效的監(jiān)督來保證其公正行使。檢察機關(guān)恢復重建30多年來，由于重視了自身監(jiān)督、重視了對檢察權(quán)力規(guī)模、力度和效果的控制，使得檢察事業(yè)得到了健康發(fā)展，檢察機關(guān)的社會地位越來越高、社會影響越來越大。但近年來由于受各種因素的影響，檢察干警違法違紀的問題仍時有發(fā)生，嚴重影響到檢察機關(guān)的執(zhí)法形象和執(zhí)法公信力。因此，切實加強對檢察權(quán)的監(jiān)督，有效防止權(quán)力異化和權(quán)力濫用，對于檢察事業(yè)的發(fā)展、依法治國的實現(xiàn)均具有十分重要而深遠的意義。

一、檢察機關(guān)強化自身監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

（一）權(quán)力制衡理論

權(quán)力制衡理論認為，任何權(quán)力都有被濫用和自我擴張的屬性，“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！蓖ㄟ^制約，不僅可以獲得權(quán)力之間的均衡，防止某項權(quán)力的惡性膨脹，還可以更好地發(fā)揮權(quán)力者的主觀能動性，使其更好地服務(wù)于社會。現(xiàn)代檢察制度是基于對法官和警察的不信任而產(chǎn)生的，承擔著防范法官恣意與警察濫權(quán)的功能。然而，任何權(quán)力都可能存在被濫用或怠用的問題，作為公權(quán)力的檢察權(quán)也不例外。從權(quán)力運行的特征上考查，檢察權(quán)中的偵查權(quán)具有主動性和擴張性，批準（或不批準）逮捕權(quán)和決定不起訴權(quán)具有裁判性，再審抗訴監(jiān)督權(quán)具有終止法院裁判效力的決定性。檢察權(quán)的這些特性表明，檢察機關(guān)在履行職責過程中必然會介入公民的私權(quán)領(lǐng)域，檢察官行使職權(quán)時掌握著強制手段和一定的裁量標準，如果缺乏有效的監(jiān)督制約，就有可能產(chǎn)生公權(quán)力被濫用，私權(quán)利遭到不法侵害的嚴重后果。因此，對檢察權(quán)需要進行有效的監(jiān)督制約，這是不容置疑的。為此，應(yīng)當在檢察機關(guān)內(nèi)部對檢察權(quán)進行必要的分離、整合，分別授權(quán)相互獨立的不同部門，嚴格遵守相關(guān)運行機制，實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制約，從而保證整體上對外公正、準確地行使檢察權(quán)。

（二）程序正義理論

以自身監(jiān)督有效保障法定訴訟程序執(zhí)行是程序正義理論或者說程序正當性的必然要求。我國刑事訴訟活動是一種理性的法律論證活動，在實務(wù)上經(jīng)程序公正的要求實施個案處理，必須嚴格遵照確定的刑事訴訟程序執(zhí)行，使社會公民對裁判結(jié)果和法律權(quán)威產(chǎn)生普遍的尊重和信服，從而形成一個良好的法治秩序，如果脫離了刑事訴訟的正當程序，司法機關(guān)就可以隨心所欲地違背法律擅斷案件，甚至恣意侵犯人權(quán)造成冤假錯案，而公眾也對法律和司法機關(guān)失去信心。因此，程序是否公正對于司法是否公正具有極其重要的意義。檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)督制約機制，如是否依法立案，是否依法采取偵查措施，是否全面、客觀的收集證據(jù)，是否保證了訴訟當事人的合法權(quán)益等，都是對程序正義的重要保障。惟此，才能有效避免冤假錯案的發(fā)生，從而實現(xiàn)打擊犯罪與保障人權(quán)的有機統(tǒng)一。

（三）人權(quán)保障理論

現(xiàn)代刑事訴訟理念將保障人權(quán)作為刑事訴訟的基本目的。檢察權(quán)是具有強制性影響他人人身、財產(chǎn)、訴訟

等人權(quán)狀態(tài)變化的權(quán)力，如果濫用、私用或誤用，刑事訴訟所有參與人的人權(quán)都會受到侵害。司法實踐中，處于弱勢地位的犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)是最容易受到侵害的，而被害人與其他訴訟參與人在一般情況下其訴求與檢察權(quán)行使的方向是相同的，所以檢察權(quán)保障人權(quán)的重心必然是犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)。強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督，就是要防止檢察權(quán)的濫用，避免刑訊逼供、超期羈押、違法搜查等侵害人權(quán)問題的發(fā)生。

（四）內(nèi)外監(jiān)督理論

對權(quán)力的控制既有賴于外部環(huán)境，更取決于內(nèi)部各權(quán)力主體的自律意識和對自身活動的判斷、控制能力。實踐中，由于自身監(jiān)督的主體和對象之間、形成制約的各方之間，在管理、決策、執(zhí)行等方面具有統(tǒng)一性，工作程序相互熟悉，監(jiān)督內(nèi)容更為詳盡細致；特別是上級在監(jiān)督下級過程中，還可以利用自身層級權(quán)威來加強對下級的約束，使自身監(jiān)督更深入持久、及時適當，也較外部監(jiān)督更具優(yōu)勢。檢察機關(guān)的權(quán)力具有多種屬性，職能體系較為復雜，外部監(jiān)督介入的深度、范圍及效果有限，往往囿于事后救濟或責任追究，所以自身監(jiān)督對于檢察權(quán)行使過程的規(guī)范和約束具有不可替代的作用。

二、建立完善檢察機關(guān)自身監(jiān)督機制應(yīng)遵循的原則

（一）保障執(zhí)法、促進公正原則

檢察機關(guān)的主要工作就是執(zhí)法，就是通過執(zhí)法活動，發(fā)揮“打擊敵人、懲罰犯罪、保護人民”的根本任務(wù)，以保證《憲法》和法律的統(tǒng)一正確實施，保障刑事訴訟活動的正常進行。因此，自身監(jiān)督也必須緊緊圍繞檢察業(yè)務(wù)工作這個中心來進行和開展，要以保證刑事法律的統(tǒng)一正確實施、保障刑事訴訟活動的正常開展、促進檢察執(zhí)法辦案工作的公正準確為基本原則和根本目標，建立完善檢察機關(guān)自身監(jiān)督體系。

（二）講求效率、減少程序原則

隨著社會主義法治進程的不斷加快以及與國際社會接軌的要求，人權(quán)思想、人權(quán)意識在人民群眾心目中逐漸樹立起來，人民群眾對法律的要求也在不斷提高，“遲來的正義為非正義”逐漸成為一種共識。因此，檢察機關(guān)自身監(jiān)督工作也應(yīng)當圍繞訴訟效率原則，突出訴訟效益，減少工作流程，降低內(nèi)部損耗，保障訴訟活動順暢、便捷、簡易，使自身監(jiān)督工作既能夠起到“防腐消毒”的作用，又能夠起到“營養(yǎng)潤滑”的功能，不能因為監(jiān)督的存在或監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置，而出現(xiàn)梗阻、遲滯現(xiàn)象，必須充分發(fā)揮自身監(jiān)督的潛在“加速”效益，促進和推動檢察工作的科學、健康發(fā)展。

（三）長效規(guī)范、絕對權(quán)威原則

檢察工作是一項紛繁復雜的社會和法律的實踐活動，是一項需要對歷史、對當事人長期負責的工作，不是短期行為，不可能一蹴而就。因此，起到規(guī)范執(zhí)法作用的制度機制也不能朝令夕改、變動不居，而應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性與連續(xù)性。同時，自身監(jiān)督能否真正發(fā)揮效力，能否為正確行使權(quán)力起到規(guī)范和促進作用，還要看自身監(jiān)督工作是否具有公信力和權(quán)威性，是否具有堅強有力的后盾，是否有專門的機構(gòu)組織實施。根據(jù)法國著名思想家米歇爾·?？碌摹叭俺ㄒ曋髁x”理論，認為有效監(jiān)督必須具備兩個基本條件：一是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間有層級關(guān)系，監(jiān)督者對被監(jiān)督者有權(quán)威性、震懾力；二是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間保持公開透明、信息暢通，監(jiān)督者可以知曉被監(jiān)督者的真實情況，及時作出客觀公正的判斷［1］。根據(jù)這一理論，檢察機關(guān)的自身監(jiān)督必須以機關(guān)內(nèi)部最高層級下發(fā)的決定為依據(jù)，以機關(guān)內(nèi)部最高層級的督促檢查來保證落實，以規(guī)范執(zhí)法行為為目的、以長期有效為出發(fā)點、以權(quán)威作保障，明確規(guī)則，劃定標準，讓執(zhí)法者在規(guī)則范圍內(nèi)完成“規(guī)定動作和自選動作”，確立“裁判員”、“巡邊員”的地位，保證執(zhí)法工作在法律的框架內(nèi)公平、公正進行。

三、強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督應(yīng)處理好的幾個關(guān)系

在強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督時，監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權(quán)時既不能監(jiān)督不力，也不能監(jiān)督失度，監(jiān)督過輕則縱奸，監(jiān)督過重而傷善。要把握好檢察機關(guān)自身監(jiān)督的尺度，需要處理好以下幾個關(guān)系：

一是處理好強化自身監(jiān)督與檢察官辦案權(quán)的關(guān)系。在執(zhí)法辦案監(jiān)督中，紀檢監(jiān)察機構(gòu)與業(yè)務(wù)部門起著“雙重監(jiān)督”的作用，業(yè)務(wù)部門擔負著“一線監(jiān)督”的職責，紀檢監(jiān)察機構(gòu)擔負著“同步監(jiān)督”的職責。只有兩者密切結(jié)合、協(xié)同作戰(zhàn)，才能更加有效地預防和治理自身執(zhí)法辦案中的腐敗問題，把事前、事中和事后監(jiān)督緊密結(jié)合起來，使監(jiān)督貫穿于執(zhí)法辦案始終。在強化自身監(jiān)督的同時，要注意保障檢察官的辦案權(quán)。檢察官在辦理案件時，不僅要依照具體的法律規(guī)范，還要綜合考慮社會、政治、經(jīng)濟、倫理、習俗等因素，盡可能使法、理、情得到兼顧，從而將抽象的立法公正轉(zhuǎn)化為具體的司法公正。自身監(jiān)督的目的是要防止檢察官超越法律規(guī)定、恣意妄為的辦案，使檢察官所辦的案件能夠經(jīng)得起法

律規(guī)范的目的及社會效果的檢驗，而不是完全限制檢察官的辦案權(quán)力。在開展自身監(jiān)督工作過程中，要注意尊重檢察官的辦案主體地位，做到不替代、不削弱檢察官的職能作用，監(jiān)督到位而不越位、參與而不干預，不斷改進自身監(jiān)督的方式方法，使自身監(jiān)督工作逐步取得干警的認同，適應(yīng)檢察工作的需要。

二是處理好強化自身監(jiān)督工作中內(nèi)力與合力的關(guān)系。自身監(jiān)督工作是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，涉及檢察工作全局。各級檢察機關(guān)要堅持統(tǒng)籌兼顧，克服部門之間自成系統(tǒng)、各行其是的做法，切實做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相互配合，形成齊抓共管的整體合力。一要繼續(xù)強化黨組在自身監(jiān)督工作中的領(lǐng)導責任。各級院黨組是檢察機關(guān)自身監(jiān)督工作的責任主體，要把強化自身監(jiān)督工作放在更加突出的位置，納入黨的建設(shè)重要議事日程，融入檢察工作的總體規(guī)劃，一同部署，整體推進，協(xié)調(diào)發(fā)展。檢察長要總攬全局，切實擔負起領(lǐng)導責任，加大“一把手”親自抓的強度和力度，努力發(fā)揮引領(lǐng)和表率作用。二要明確分管檢察長的監(jiān)督責任。按米歇爾的監(jiān)督理論，分管檢察長對所分管部門的監(jiān)督既有權(quán)威性，又有知情權(quán)，可以實現(xiàn)最及時、最有效的監(jiān)督。因此，分管檢察長要切實擔負起“一崗雙責”的監(jiān)督職責，做到布置工作與強化監(jiān)督同步進行。三要明確各有關(guān)部門在自身監(jiān)督工作中的職責。各有關(guān)部門要按照自身監(jiān)督工作的分工要求，抓好責任分解、考核與追究三大環(huán)節(jié)，真正做到責任明確、目標具體、責權(quán)統(tǒng)一，形成一級抓一級、逐級抓落實的責任網(wǎng)絡(luò)。四要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機構(gòu)的職能作用。檢察機關(guān)紀檢監(jiān)察機構(gòu)是專司內(nèi)部監(jiān)督的職能部門，其職責體現(xiàn)的是對監(jiān)督的再監(jiān)督，而且是一種不能替代的監(jiān)督。第一要做到全覆蓋，不留死角，換句話說，就是檢察權(quán)行使到哪里，監(jiān)督工作就要同步跟進到哪里；第二要重點環(huán)節(jié)重點跟進；第三是檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門要主動配合紀檢監(jiān)察機構(gòu)自覺接受監(jiān)督，不能以任何理由或設(shè)置障礙或拒絕監(jiān)督。五要廣泛動員檢察干警積極參與和支持檢察機關(guān)自身監(jiān)督工作。充分發(fā)揮廣大干警的監(jiān)督作用，形成全系統(tǒng)高度重視和積極參與自身監(jiān)督工作的大環(huán)境，推進檢察機關(guān)自身監(jiān)督工作的深入開展。

三是處理好“建立制度”與“執(zhí)行制度”的關(guān)系。制度建設(shè)與制度執(zhí)行是自身監(jiān)督工作的重要內(nèi)容，二者應(yīng)當并舉，不可偏廢。但在基本制度已經(jīng)確立的基礎(chǔ)上，就應(yīng)著重抓好制度的貫徹落實。自身監(jiān)督過程極其復雜，分工協(xié)作極為嚴密，沒有嚴格的規(guī)章制度，自身監(jiān)督工作的開展就難有保障。所以我們必須照章辦事、逐項落實，形成部署執(zhí)行和督辦檢查齊頭并進，確保檢令暢通。當前，在制度執(zhí)行中還存在一些問題，如執(zhí)行制度不規(guī)范、不細致，不嚴格依規(guī)依紀辦事，這與我們在自身監(jiān)督工作中重制度建設(shè)、輕制度執(zhí)行有關(guān)。許多工作往往以“制度”出臺而告終，即表現(xiàn)為忽視規(guī)定、制度的實際運行，更不重視督促、檢查和反饋，導致出臺制度的初衷難以落實，制度效果大打折扣。對此，一方面要提高認識，強化各級院領(lǐng)導和干警落實自身監(jiān)督的自覺性和主動性；另一方面，要加強對自身監(jiān)督相關(guān)制度落實情況的監(jiān)督檢查，細化措施，明確要求，限時反饋，及時調(diào)整，注意對口監(jiān)控、落實責任，形成時時有人抓、事事有人管、件件有結(jié)果的良好局面。

四是處理好強化自身監(jiān)督工作繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。繼承是發(fā)展的基礎(chǔ)，創(chuàng)新是發(fā)展的動力。只有堅持繼承，才能保持工作的連續(xù)性；只有堅持創(chuàng)新，才能保持工作活力，適應(yīng)時代發(fā)展要求。一方面，要堅持近年來檢察機關(guān)積累的行之有效的強化自身監(jiān)督的做法和制度機制，保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。另一方面，要按照“三個更加注重”的要求，抓好強化自身監(jiān)督工作過程中新情況、新問題的調(diào)查研究，增強對自身監(jiān)督工作趨勢性、規(guī)律性的認識，以改革創(chuàng)新精神推進自身監(jiān)督工作的思路創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，不斷健全和完善監(jiān)督機制。在工作思路上，要進一步解放思想，以創(chuàng)新的思維、發(fā)展的眼光來推進自身監(jiān)督工作，積極探索新形勢下強化自身監(jiān)督工作的新思路，運用發(fā)展的思路強化自身監(jiān)督，不斷增強自身監(jiān)督工作的預見性和主動性。在制度建設(shè)上，要針對自身監(jiān)督工作中存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，建章立制，堵塞漏洞，用制度規(guī)范來強化自身監(jiān)督，使制度建設(shè)的指向具有根本性，制度建設(shè)的內(nèi)容具有監(jiān)控性，制度建設(shè)的設(shè)計具有可操作性，增強制度的程序性和技術(shù)含量，形成管用的自身監(jiān)督長效機制。

注釋：

［1］轉(zhuǎn)引自楊平、陳久紅、張林：《檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制的理性思考及制度完善》，載《西部法學評論》2009年第1期。