文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3040（2015）05-0080-05

收稿日期：2015-08-21

作者簡(jiǎn)介：陳杰，浙江警察學(xué)院法律系講師、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

*本文系2013年浙江省高等教育課堂教學(xué)改革項(xiàng)目“以應(yīng)用型人才培養(yǎng)為目標(biāo)的《公安行政法學(xué)》課堂教學(xué)改革”的階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：kg2013468）。

黨的十八屆四中全會(huì)重申了依法治國(guó)的重要性并作出了明確的戰(zhàn)略部署，為我國(guó)全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略指明了方向。法治中國(guó)要求“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制” ①，政府機(jī)關(guān)依法行政在法治國(guó)家的構(gòu)建中處于關(guān)鍵一環(huán)，而在所有的國(guó)家機(jī)關(guān)當(dāng)中，公安機(jī)關(guān)居于重要地位。因此，公安機(jī)關(guān)依法行政對(duì)于法治建設(shè)以及法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。在公安院校開設(shè)的所有課程當(dāng)中，公安行政法承擔(dān)著培養(yǎng)學(xué)生依法行政之觀念和技能的任務(wù)。

一、公安行政法的課程性質(zhì)和教學(xué)目標(biāo)

公安行政法是僅在公安院校中開設(shè)的課程。在學(xué)科劃分上，其屬于法學(xué)的范疇，是部門行政法，但也與公安學(xué)有著密切的關(guān)系。 ②一方面，公安行政法的基本概念、原理和理論都來自于行政法學(xué)；另一方面，公安行政法的針對(duì)性較強(qiáng)，課程范圍限定于各種類型的公安行政主體以及公安行政業(yè)務(wù)領(lǐng)域所涉及的法律、法規(guī)和規(guī)章。公安機(jī)關(guān)除行政職能外還承擔(dān)著刑事偵查的司法職能，但其行政機(jī)關(guān)的事實(shí)決定了公安行政法的基礎(chǔ)性地位。學(xué)生畢業(yè)后的工作去向大多為公安機(jī)關(guān)，作為未來公安機(jī)關(guān)執(zhí)法者的人民警察，學(xué)習(xí)并掌握公安行政法學(xué)知識(shí)就顯得尤為重要。在建設(shè)法治中國(guó)的大背景和公安院校人才培養(yǎng)目標(biāo)的導(dǎo)向下，公安行政法的教學(xué)目標(biāo)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

（一）培養(yǎng)學(xué)生依法行政的執(zhí)法觀念。我國(guó)自1997年黨的十五大起就提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)，黨的十八屆四中全會(huì)再次重申了依法治國(guó)的重要性。如前所述，公安機(jī)關(guān)在所有國(guó)家機(jī)關(guān)和行政部門中占據(jù)著重要位置。在公安行政法課程的教學(xué)中，系統(tǒng)講授與公安行政業(yè)務(wù)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)，可以使未來的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法者在學(xué)生時(shí)期就樹立起知法、守法和嚴(yán)格執(zhí)法的意識(shí)，對(duì)貫徹依法治國(guó)方略具有十分重要的意義。需要注意的是，這里的“法”和“依法行政”中的“法”不單單指涉實(shí)體法，還包括程序法。由于受傳統(tǒng)法律文化的影響，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中常?！爸貙?shí)體，輕程序”，公安機(jī)關(guān)亦存在此類問題。 ③現(xiàn)代行政法治則對(duì)程序提出了更高的要求：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，還要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)” ④。如果將“實(shí)體”簡(jiǎn)單地描述為“是什么”的話，“程序”則解決的是“怎樣做、如何做”的問題。 ⑤此外，程序還體現(xiàn)了法律對(duì)行政權(quán)力的事中控制。正如違反操作流程和工序所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品一定是瑕疵品一樣，違反法律程序的執(zhí)法往往會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的結(jié)果。所以，遵守程序法同遵守實(shí)體法一樣重要，這是教師在公安行政法教學(xué)中應(yīng)當(dāng)首先傳授給學(xué)生的觀念。

（二）培養(yǎng)學(xué)生合理行政的執(zhí)法思維。盡管我們強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法行政，但公安機(jī)關(guān)人民警察在具體執(zhí)法過程中僅做到行為合法往往是不夠的。一方面，儒家思想在中國(guó)歷史上長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，中國(guó)社會(huì)因此而有著情和理的深厚情結(jié)?！霸谌寮宜枷塍w系里，主體性與道德人格乃至情理世界聯(lián)系在一起，與國(guó)家秩序是脫節(jié)的，甚至是對(duì)抗的?！?⑥情和理在人們的思想中根深蒂固并在很多方面影響著人們的行為，有時(shí)還扮演著化解糾紛的權(quán)威角色。因此，若要取得較好的社會(huì)效果，人民警察在執(zhí)法過程中還要考慮到合乎情理的問題。對(duì)于廣大基層公安民警來說，將案件糾紛的解決訴諸于情和理往往比法律本身更為有效。另一方面，執(zhí)法的合理性還能夠有效地制約執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)。例如，處理一起非法攜帶管制器具案件，既可以對(duì)違法行為人處以拘留，也可以處以罰款或警告。為什么處以拘留而非警告，為什么是拘留五日而不是二日，只有告知處罰理由，處罰行為才因排除公安機(jī)關(guān)人民警察的恣意而獲得了公正性。因此，執(zhí)法的合理性與合法性一樣重要，亦應(yīng)成為公安行政法的教學(xué)目標(biāo)。

（三）培養(yǎng)學(xué)生保障公民權(quán)利的執(zhí)法意識(shí)。法治的要義不應(yīng)當(dāng)僅僅體現(xiàn)為政府遵守法律，而更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政府對(duì)民主、自由和人權(quán)的尊重。“在當(dāng)代中國(guó)，法治建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)是保障權(quán)利?！?⑦因此，公安行政法的教學(xué)就不能止步于教會(huì)學(xué)生公安業(yè)務(wù)所涉及的法律法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)傳授行政法的核心理念和價(jià)值目標(biāo)：保障公民權(quán)利。公安機(jī)關(guān)和人民警察的行政職責(zé)是維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全，執(zhí)法任務(wù)的艱巨性和危險(xiǎn)性使得公安機(jī)關(guān)和人民警察具有高權(quán)性。警察在執(zhí)法過程中一般都配備警械，必要時(shí)還可以使用武器，強(qiáng)制力遠(yuǎn)高于其他行政機(jī)關(guān)。其固然是警察同破壞社會(huì)秩序的違法行為人和犯罪分子做斗爭(zhēng)的需要，但這也使得警察更容易對(duì)公民的權(quán)利造成侵害。在實(shí)際行政執(zhí)法過程中，警察濫用行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政許可權(quán)甚至濫用武器和警械侵害公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為時(shí)有發(fā)生，行使警察權(quán)和保障公民權(quán)之間往往存在著一定的張力，“警察權(quán)的擴(kuò)展，可能會(huì)縮減公民權(quán)；公民權(quán)的張揚(yáng)，可能會(huì)限制警察權(quán) ⑧。”二者之間理當(dāng)追求一種平衡，但在建設(shè)法治中國(guó)的背景之下，應(yīng)側(cè)重于對(duì)公安權(quán)力的控制?！霸跈?quán)力和權(quán)利面前，警察要充分認(rèn)識(shí)到警察權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。公民權(quán)利作為警察權(quán)力的基礎(chǔ)，沒有公民權(quán)利，警察權(quán)力就會(huì)成為無(wú)米之炊，警察權(quán)力的存在毫無(wú)價(jià)值?！?⑨“執(zhí)法為民”的社會(huì)主義法治理念本身就蘊(yùn)含了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。因此，培養(yǎng)學(xué)生樹立保障公民權(quán)利的執(zhí)法意識(shí)也是公安行政法的教學(xué)目標(biāo)之一。

二、公安行政法教學(xué)中存在的難點(diǎn)和問題

（一）公安行政法學(xué)知識(shí)的零碎化和分散化使學(xué)生難以掌握。公安行政法的學(xué)科基礎(chǔ)是行政法。行政法在法律學(xué)科體系中占有重要地位，與民法、刑法并稱為三大實(shí)體法。然而，在這三大實(shí)體法之中，學(xué)生們普遍反映行政法學(xué)習(xí)起來最為困難，這是因?yàn)樾姓▽W(xué)學(xué)科中主體繁多，法律規(guī)范復(fù)雜?！靶姓o(wú)統(tǒng)一行政法典，而多頭多級(jí)立法導(dǎo)致行政法規(guī)范數(shù)量多，法規(guī)范之間常常存在沖突，下位法違反上位法的現(xiàn)象時(shí)有存在。其他規(guī)范性文件的違法現(xiàn)象更是常見?！?⑩30多年的改革開放使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，新興行業(yè)不斷涌現(xiàn)，基于監(jiān)督和管理的需要，作為行政主體的政府機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)和行政法律法規(guī)都在不斷地趨向復(fù)雜化發(fā)展。行政主體不僅涉及一級(jí)機(jī)關(guān)的人民政府，還涉及二級(jí)機(jī)關(guān)的政府組成部門；行政法律規(guī)范不僅可由中央機(jī)關(guān)制定還可由地方機(jī)關(guān)制定，不僅可由立法機(jī)關(guān)制定還可由行政機(jī)關(guān)制定。除卻法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章之外，還存在著各級(jí)行政主體制定和頒布的大量行政規(guī)定和規(guī)范性文件，而法律和規(guī)范性文件之間時(shí)有沖突。

即便將行政主體和行政法律規(guī)范窄化到公安機(jī)關(guān)的公安行政法，也無(wú)法祛除行政法學(xué)的這一弊病，公安行政法中的主體和規(guī)范理論也和行政法學(xué)一樣難以厘清。從公安行政主體方面來看，公安機(jī)關(guān)下設(shè)各種機(jī)構(gòu)，但并非所有這些機(jī)構(gòu)都具有行政主體資格，都能以自己的名義行使行政管理權(quán)。有的機(jī)構(gòu)在某些類型和幅度的執(zhí)法中可以成為行政主體，而在其他類型和幅度的執(zhí)法過程中卻不然。在公安實(shí)際工作中，一些公安行政主體還會(huì)將行政權(quán)力委托給其他國(guó)家機(jī)關(guān)或組織甚至個(gè)人去行使進(jìn)而形成行政委托。是否可以委托給其他人或者機(jī)構(gòu)須視法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定而定。此外，鑒于公安機(jī)關(guān)權(quán)力的高權(quán)性，其他行政機(jī)關(guān)往往會(huì)邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)與其共同執(zhí)法，如基層派出所經(jīng)常協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與拆違或受邀參加計(jì)劃生育管理工作等，如此便形成了警務(wù)協(xié)助的公安行政法理論。一般來說，在警務(wù)協(xié)助過程中，公安機(jī)關(guān)不是公安行政法的主體，但在特殊情形下，公安機(jī)關(guān)也會(huì)取得主體資格。在法律、法規(guī)學(xué)習(xí)方面，學(xué)生們面對(duì)的是凌亂、分散甚至是相互沖突的法條。他們不僅要掌握最高立法機(jī)關(guān)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定和頒布的法律，還要掌握國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和公安部的規(guī)章，而地方政府的規(guī)章和地方人大制定的地方性法規(guī)中涉及到規(guī)范公安機(jī)關(guān)工作業(yè)務(wù)的，也屬于公安行政法學(xué)習(xí)的范圍，這些還僅僅只是法律層面的教學(xué)任務(wù)和學(xué)習(xí)內(nèi)容。除此之外，不具有立法資格的公安行政主體還會(huì)頒布大量的行政規(guī)定和規(guī)范性文件，它們雖不屬于法律的范疇，但時(shí)常對(duì)警察的執(zhí)法辦案過程產(chǎn)生重大影響。如此繁瑣的內(nèi)容對(duì)于公安行政法的教學(xué)來說是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中也會(huì)因此產(chǎn)生畏難情緒而影響學(xué)習(xí)效果。

（二）公安執(zhí)法實(shí)踐的多變性使公安行政法教學(xué)無(wú)所適從。公安院校的辦學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)應(yīng)用型公安人才，公安行政法課程的設(shè)計(jì)和教學(xué)內(nèi)容的安排應(yīng)緊密與公安工作相聯(lián)系，而實(shí)際公安執(zhí)法工作的多變性會(huì)使公安行政法的教學(xué)無(wú)所適從。公安執(zhí)法的多變性體現(xiàn)在時(shí)間和空間兩個(gè)維度。從時(shí)間維度來看，時(shí)間上的多變性同當(dāng)下我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的大背景有關(guān)，國(guó)家和社會(huì)各方面制度和安排都亟待變革。公安機(jī)關(guān)的各項(xiàng)制度和規(guī)定也處于不斷修改和變化之中，這就會(huì)使行政法的教學(xué)內(nèi)容滯后，進(jìn)而導(dǎo)致與實(shí)踐脫節(jié)。此問題不僅存在于公安行政法的教學(xué)之中，普通院校所開設(shè)的行政法乃至整個(gè)法學(xué)學(xué)科的教學(xué)在一定程度上都會(huì)受此影響?！胺茖W(xué)生學(xué)習(xí)的內(nèi)容是以法學(xué)核心主干課程為中心的，但是，這些局限于教材的內(nèi)容……過于陳舊而亟待更新。”???從空間維度來看，各地公安機(jī)關(guān)在辦案中的具體規(guī)定各不相同，差異較大。盡管公安部自2008年開始就在全國(guó)部署開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，并于2010年頒布了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》且存在著統(tǒng)一的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，然而各個(gè)省、市、縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)往往都有規(guī)范本地公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件數(shù)量龐大，教師無(wú)法將其全部搜集并在課堂上逐一講解，這就導(dǎo)致學(xué)生們于基層公安機(jī)關(guān)參加實(shí)習(xí)或見習(xí)時(shí)，發(fā)現(xiàn)之前學(xué)習(xí)的課程內(nèi)容與實(shí)踐中的做法存在著很大的出入。???如何應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的執(zhí)法多變性也是公安行政法教學(xué)所必須解決的難題。

（三）公安行政法的控權(quán)理念與學(xué)生的角色認(rèn)知之間存在著潛在的沖突。公安行政法秉承了一般行政法保障公民權(quán)利和控制國(guó)家權(quán)力的法治理念，但教學(xué)對(duì)象的角色認(rèn)知會(huì)阻礙他們對(duì)這一核心理念的接受。“角色認(rèn)知是指?jìng)€(gè)體在角色占有后到角色實(shí)踐之前，個(gè)體按照其獨(dú)特的社會(huì)文化類型對(duì)與自己所處地位有關(guān)的社會(huì)角色規(guī)范和角色評(píng)價(jià)信息進(jìn)行不斷加工和處理，在心理上確定相應(yīng)的社會(huì)反應(yīng)模式的過程?！???學(xué)生將來要從事公安相關(guān)工作，其社會(huì)角色是公共權(quán)力的行使者，這便使得行政法的控權(quán)理念與學(xué)生的角色認(rèn)知之間存在潛在的沖突。在公安行政法教學(xué)過程中，學(xué)生們會(huì)自覺不自覺地將自己代入到行政主體一方，將自己設(shè)想成公安機(jī)關(guān)人民警察。例如，為了使學(xué)生理解并掌握“比例原則”這一重要理論背后所蘊(yùn)含的保障公民權(quán)利之精神，筆者在教學(xué)內(nèi)容中設(shè)計(jì)引入了“蘭州姜云春案”???。該案的焦點(diǎn)是蘭州警方在當(dāng)時(shí)情形下是否應(yīng)當(dāng)開槍，而開槍與否關(guān)乎到對(duì)待公安行政法理念的態(tài)度。一方面，公安機(jī)關(guān)需要履行維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全的職責(zé)；另一方面，公安機(jī)關(guān)也負(fù)有尊重人權(quán)、不得隨意侵害行政相對(duì)人生命的義務(wù)。該案中，蘭州警方履行了前一個(gè)職責(zé)卻忽略了后一個(gè)義務(wù)，以侵害一個(gè)沒有最終判明是否犯罪的公民生命為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公共安全的職責(zé)。教學(xué)設(shè)計(jì)的目的是要學(xué)生在血的教訓(xùn)面前反思公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式是否得當(dāng)，進(jìn)而思考有無(wú)其他更好的行政管理手段使警察能夠在不侵害行政相對(duì)人權(quán)利的前提下化解這次危機(jī)。而教學(xué)實(shí)踐表明，學(xué)生們?cè)谟懻撨^程中的傾向性意見是支持警方做法、主張應(yīng)當(dāng)開槍。主體的身份和所處的社會(huì)角色會(huì)自覺不自覺地對(duì)主體產(chǎn)生心理暗示進(jìn)而影響到主體的思維方式，這是角色認(rèn)知影響公安行政法控權(quán)理念教學(xué)的典型。???開槍與否的背后隱含著兩種不同的價(jià)值取向，前者是維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全，后者則是保障公民權(quán)利，公安行政法的價(jià)值取向是后者。而在價(jià)值具有不可共量性（Incommen?surability）的前提下，如何向已有角色偏見思維的學(xué)生證明并說服他們確立起后一種價(jià)值取向，是教師在公安行政法教學(xué)中所必須思考的問題。

三、實(shí)現(xiàn)公安行政法教學(xué)目標(biāo)的應(yīng)對(duì)策略

（一）突出重點(diǎn)，根據(jù)教學(xué)對(duì)象合理安排教學(xué)內(nèi)容。針對(duì)理論繁多、行政主體和法律法規(guī)內(nèi)容復(fù)雜的公安行政法教學(xué)，教材和教學(xué)內(nèi)容的適當(dāng)選取就顯得尤為重要。目前市面上已出版多本公安行政法專門教材，但大多以普通高校行政法教材為藍(lán)本編寫，在體例上一般都包括公安行政法基本理論、公安行政法主體理論、公安行政過程理論和公安行政救濟(jì)理論四塊內(nèi)容，篇幅較大，涉及內(nèi)容較多。在普通高等院校，行政法學(xué)僅在法律專業(yè)開設(shè)，相比之下，公安行政法學(xué)面向的學(xué)生更為廣泛，除法學(xué)專業(yè)外，治安學(xué)、刑事科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查和交通安全工程等公安專業(yè)也同樣開設(shè)。因此，面對(duì)這些教學(xué)對(duì)象，以普通高校行政法學(xué)教材為藍(lán)本編寫出來的公安行政法教材就會(huì)出現(xiàn)問題：一方面，作為基礎(chǔ)課的公安行政法學(xué)的課時(shí)少于專業(yè)課的行政法學(xué)；另一方面，教學(xué)對(duì)象的法學(xué)基礎(chǔ)水平不同，公安院校非法學(xué)專業(yè)學(xué)生的法學(xué)水平較為薄弱，再加上行政法本身內(nèi)容繁多、主體復(fù)雜，學(xué)生學(xué)習(xí)起來就會(huì)感到更為困難。

其實(shí)，公安院校的學(xué)生并不需要像普通高校法學(xué)專業(yè)學(xué)生那樣詳細(xì)學(xué)習(xí)行政法律背景知識(shí)，并掌握各類行政主體的情況以及所有的行政法律法規(guī)。教師所選取的教學(xué)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)凸顯公安業(yè)務(wù)的特色性和實(shí)踐性，即使在理論教學(xué)方面亦應(yīng)如此。例如在講授“比例原則”的時(shí)候，教師不需要系統(tǒng)地講解該原則的起源、發(fā)展以及批判該原則的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，也不需要過多地講解該原則在英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)或德國(guó)行政法中的具體體現(xiàn)，只需闡明它的含義及與公安業(yè)務(wù)的相關(guān)性即可。鑒于該理論較為抽象，教師在教學(xué)中應(yīng)當(dāng)選取一個(gè)實(shí)際案例以更為直觀地講解這一概念。在行政主體教學(xué)方面，教學(xué)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)將一般行政法中的行政主體排除在外，只需重點(diǎn)講解公安業(yè)務(wù)中的行政主體即可，如公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。在行政法律、法規(guī)和規(guī)章的教學(xué)方面，教師要避開一般行政法中各級(jí)立法主體、各個(gè)立法部門所制定的繁多內(nèi)容，將教學(xué)精力集中在公安業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。因此，只有拋棄對(duì)知識(shí)的完整性追求，才能將繁多的公安行政法學(xué)知識(shí)點(diǎn)清晰地呈現(xiàn)在學(xué)生面前；在選取教材和確定授課內(nèi)容時(shí)，應(yīng)根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)制定教學(xué)大綱并重點(diǎn)選取與各專業(yè)所涉及的公安業(yè)務(wù)緊密相關(guān)的章節(jié)進(jìn)行講解。這種突出重點(diǎn)且具有針對(duì)性的教學(xué)模式將有助于公安行政法教學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）不僅要傳授給學(xué)生法律規(guī)范方面的知識(shí)，還要傳授超越法律規(guī)范以外的知識(shí)。“法律是實(shí)踐的藝術(shù)，法學(xué)教育不僅要從過去偏重法律知識(shí)傳授轉(zhuǎn)向著重現(xiàn)代法律觀、法律精神、法律思維方法、法律解釋、法律推理、法律論證等法律技術(shù)的訓(xùn)練，而且應(yīng)當(dāng)提高學(xué)生從社會(huì)發(fā)展、人類進(jìn)步、人與自然和諧的戰(zhàn)略高度理解、把握和應(yīng)用法律的素質(zhì)?！???針對(duì)現(xiàn)實(shí)公安執(zhí)法實(shí)踐具有多變性的情況，教師在公安行政法教學(xué)過程中不能僅僅教給學(xué)生幾部法律，還要傳授其法律背后的法理，并教會(huì)學(xué)生用簡(jiǎn)明的法理去駕馭繁多的公安行政法律條文和規(guī)范性文件?！敖刂?010年，中國(guó)已經(jīng)制定憲法和現(xiàn)行有效法律237件，按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委的分類，包括七個(gè)法律部門，即憲法及其相關(guān)法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法和程序法。此外，現(xiàn)行有效行政法規(guī)690多件，地方性法規(guī)8600多件?！???這樣一個(gè)龐大的數(shù)字使任何法律工作者，包括法官、律師或法學(xué)教授都無(wú)法窮盡所有的法律。然而一旦遇到一個(gè)從未碰到過的法律難題時(shí)，法律職業(yè)者能比非法律職業(yè)者更快、更好地解決它，其中的差別就在于受過系統(tǒng)法學(xué)訓(xùn)練的法律職業(yè)者出于對(duì)法律理念的掌握，能夠從理念出發(fā)，迅速定位到部門法直至具體的法律條文。

在公安行政法教學(xué)過程中，教師首先要充分認(rèn)識(shí)法律條文的重要性。我國(guó)是成文法國(guó)家，法律法規(guī)是正式的公安行政法律淵源，也是公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法的主要依據(jù)；其次也要教導(dǎo)學(xué)生意識(shí)到法律的局限性，法律條文并不能為公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法提供全部依據(jù)，法律條文之外還有法理。如果說公安行政法律條文是一種規(guī)范性知識(shí)的話，那么法理就是一種超越規(guī)范的知識(shí)。這兩種知識(shí)相互關(guān)聯(lián)，法理并不是抽象的哲理，而是蘊(yùn)藏在法律條文背后的哲理，它對(duì)于法律條文來說具有依附性，不能脫離法條而單獨(dú)存在。但這并不意味著法律條文決定法理，反而是法理決定著法律條文。因?yàn)榉蓷l文僅僅是法理的一種表達(dá)，法理有千萬(wàn)種表達(dá)方式，但萬(wàn)變不離其宗。對(duì)于公安行政法來說，這里的“宗”就是法律條文背后的法理。所以，教會(huì)學(xué)生掌握好法理能幫助其在公安行政法的學(xué)習(xí)過程中以簡(jiǎn)馭繁。例如，“保障公民權(quán)利，控制公安機(jī)關(guān)和人民警察的行政權(quán)力”是公安行政法的核心理念之一，很多公安行政法律規(guī)范都是這一理念的具體體現(xiàn)。???如果學(xué)生在教師的幫助下領(lǐng)會(huì)了這一精神，那么無(wú)論執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)多么復(fù)雜的多變性，他們也能很好地加以應(yīng)對(duì)。

（三）移情式教學(xué)設(shè)計(jì)（Empathic Instructional Design）的運(yùn)用。在公安行政法的教學(xué)過程中，教師不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注純粹知識(shí)的認(rèn)知因素，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注知識(shí)接受者的情感因素，忽略后一因素往往會(huì)導(dǎo)致教學(xué)失衡，教學(xué)效果不佳。針對(duì)學(xué)生的角色認(rèn)知偏差，教師應(yīng)當(dāng)通過引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)行換位思考的方式來幫助他們突破社會(huì)角色所形成的思維藩籬。換位思考也被稱為“移情（Empathy）”，它源于美學(xué)，本意是指審美主體將自己的情感傾注到審美對(duì)象上，進(jìn)而達(dá)到主客體之間相互交融的效果。后被心理學(xué)家用來指稱同理心，即“當(dāng)一人感知到對(duì)方的某種情緒時(shí)，他自己也能體驗(yàn)到相應(yīng)的情緒?！???這就是通常所說的“將心比心”和“設(shè)身處地”。盡管學(xué)生們將來的職業(yè)大多是公安機(jī)關(guān)人民警察，在學(xué)習(xí)過程中會(huì)自覺不自覺地代入到公安行政主體一方，但他們的第一身份還是社會(huì)中的公民。這就使移情式教學(xué)設(shè)計(jì)在公安行政法教學(xué)中成為可能。教師在教授“保障公民權(quán)利，控制政府權(quán)力”這一公安行政法核心理念時(shí)，應(yīng)盡可能引導(dǎo)教學(xué)對(duì)象注意到自己的第一身份。例如在“蘭州姜云春案”的教學(xué)過程中，教師可以讓學(xué)生思考并分析姜云春當(dāng)時(shí)的心理狀態(tài)，引導(dǎo)學(xué)生體驗(yàn)一個(gè)殘疾老人在多次討債無(wú)果境況下憤怒和無(wú)助的情感。移情是達(dá)成理解不可缺少的心理機(jī)制，也是解決人際交往矛盾的根本方法。當(dāng)學(xué)生能夠?qū)⒆约旱那楦畜w驗(yàn)同對(duì)立一方聯(lián)系起來時(shí)，也就能站在公安行政相對(duì)人的立場(chǎng)去思考問題，進(jìn)而反思自己的執(zhí)法方式是否合理。教師在運(yùn)用移情式教學(xué)設(shè)計(jì)之后，學(xué)生原先基于社會(huì)角色認(rèn)知偏差所產(chǎn)生的對(duì)立、抵觸甚至排斥的情感和心理將會(huì)被消解，良好的教學(xué)氛圍由此形成。這些都為學(xué)生進(jìn)一步掌握行政法核心理念奠定了基礎(chǔ)，教師因此也能取得較好的教學(xué)效果。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)、法律制度不斷完善，公民的法律意識(shí)亦隨之不斷增強(qiáng)，權(quán)利意識(shí)逐漸覺醒。法治環(huán)境的變化客觀上對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平提出了更新、更高的要求，依法行政、合理行政以及保障公民權(quán)利既是公安行政法的教學(xué)目標(biāo)，也是新時(shí)期公安機(jī)關(guān)和廣大民警踐行執(zhí)法為民宗旨的具體體現(xiàn)。正如公民法律意識(shí)的培養(yǎng)有賴于法律知識(shí)的推廣和普及，法治公安隊(duì)伍的打造也離不開對(duì)人民警察的法律培訓(xùn)和教育。通過確立教學(xué)目標(biāo)、改進(jìn)教學(xué)方法，公安行政法學(xué)必定會(huì)在培養(yǎng)政治業(yè)務(wù)素質(zhì)高、實(shí)戰(zhàn)能力強(qiáng)的應(yīng)用型公安專門人才的事業(yè)中作出獨(dú)特的學(xué)科貢獻(xiàn)。

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，人民出版社，2014年版。

②公安學(xué)是所有公安學(xué)科的總稱，其是研究調(diào)整有關(guān)國(guó)家安全與社會(huì)治安秩序一般規(guī)律的一門社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)相交叉的綜合學(xué)科。根據(jù)2011年3月國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)第28次會(huì)議審議批準(zhǔn)《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄（2011年）》，公安學(xué)在高等教育專業(yè)學(xué)科序列中已經(jīng)被列為一級(jí)學(xué)科。

③據(jù)筆者調(diào)查，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員特別是基層民警在實(shí)際工作中輕視程序現(xiàn)象非常普遍。比如，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十條明確規(guī)定了“在調(diào)查取證時(shí)，人民警察不得少于二人，并表明執(zhí)法身份”，但該條款內(nèi)容在基層民警執(zhí)法過程中很難得到貫徹。一方面，受客觀條件制約，基層派出所警力有限，以杭州地區(qū)為例，每個(gè)派出所平均在編民警往往不到三十人，而警情平均每日就有幾十起，這就使派出所很難按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的要求履行職責(zé)。由于每一起案件很難抽調(diào)出兩名執(zhí)法民警，往往由一名協(xié)輔警和一名在編民警完成，或全部推給協(xié)輔警；另一方面，則是因?yàn)閳?zhí)法過程十分繁瑣，任務(wù)艱巨。出于自己利益的考慮，具有執(zhí)法資格的民警往往將自己的案件推交給協(xié)輔警去做。這些都是違背程序合法的做法。

④陳瑞華：《看得見的正義》，中國(guó)法制出版社，2000年版。

⑤梁平、陳燾：《論實(shí)體法和程序法的關(guān)系——兼談“重實(shí)體輕程序”問題》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

⑥季衛(wèi)東：《通往法治的道路——社會(huì)的多元化與權(quán)威體系》，法律出版社，2014年版。

⑦王立峰：《法治中國(guó)》，人民出版社，2014年版。

⑧從華：《法治視野中的警察權(quán)與公民權(quán)的平衡關(guān)系》，《犯罪研究》2013年第1期。

⑨吳道霞：《警察執(zhí)法與公民民事權(quán)利保護(hù)》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2011年版。

⑩張敏：《行政法的獨(dú)特性與行政法教學(xué)改革的應(yīng)對(duì)措施》，《中州大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

???陳偉：《從法學(xué)通識(shí)教育到法學(xué)實(shí)踐教育的轉(zhuǎn)向——兼論法學(xué)教學(xué)方法的變革》，《法治研究》2015年第1期。

???省、市、縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)的規(guī)定往往是對(duì)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的進(jìn)一步細(xì)化，明確民警執(zhí)法考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。由于同民警的切身利益相掛鉤，這些規(guī)定會(huì)使各地在處警方式、立案受理方式、調(diào)查程序、強(qiáng)制措施的實(shí)施等步驟上存在較大差異，這種差異在實(shí)踐中很難避免。盡管公安機(jī)關(guān)一直強(qiáng)調(diào)規(guī)范化執(zhí)法的重要性，但是其本身也會(huì)帶來一定的問題，比如規(guī)范化執(zhí)法在一定程度上會(huì)扼殺各地公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法創(chuàng)新能力。關(guān)于這一論點(diǎn)，參見余湘青：《問題意識(shí)與理性思維：論公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)——兼談執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)系》，《公安學(xué)刊》2011年第3期。

???陳衛(wèi)平：《角色認(rèn)知的概念與功能初探》，《社會(huì)科學(xué)研究》1994年第1期。

???2004年9月26日上午7時(shí)許，陜西西安的債權(quán)人姜云春到甘肅蘭州債務(wù)人張鳳林家中討債。張妻向蘭州警方報(bào)案稱姜云春隨身攜帶有炸藥包，如果拿不到欠款，將與債務(wù)人同歸于盡。蘭州警方迅速出動(dòng)并包圍現(xiàn)場(chǎng)，疏散居民。下午4時(shí)許，姜拿到部分欠款離開張家走到院中時(shí)，布控的警察兩次鳴槍警告，要求對(duì)其進(jìn)行檢查。姜繼續(xù)前行，結(jié)果被警察開槍當(dāng)場(chǎng)擊斃。事后查明，警方所懷疑的炸藥包系一只熱水袋。

???從學(xué)生們給出的理由能看到角色認(rèn)知對(duì)學(xué)生思維方式產(chǎn)生的影響。有的學(xué)生認(rèn)為，對(duì)這種潛在危害公共安全的人，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)、從重并從快處理；有的學(xué)生認(rèn)為，如果不開槍，一旦引爆炸藥，警察自身的生命權(quán)便得不到保障；有的學(xué)生則認(rèn)為，警方已經(jīng)兩次鳴槍，已經(jīng)給過姜云春兩次機(jī)會(huì)，因此可以開槍擊斃。

???胡平仁：《我國(guó)法學(xué)教育的目標(biāo)定位與人才培養(yǎng)模式改革》，《法學(xué)教育研究》2010年第3期。

???朱景文：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系：結(jié)構(gòu)、特色和趨勢(shì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。

???《治安管理處罰法》第一百一十三條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，禁止對(duì)違反治安管理行為人打罵、虐待或者侮辱?！吨伟补芾硖幜P法》第一百一十六條規(guī)定，人民警察辦理治安案件，有下列行為之一的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）刑訊逼供、體罰、虐待、侮辱他人的；（二）超過詢問查證的時(shí)間限制人身自由的；（三）不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離制度或者不按規(guī)定將罰沒的財(cái)物上繳國(guó)庫(kù)或者依法處理的；（四）私分、侵占、挪用、故意損毀收繳、扣押的財(cái)物的；（五）違反規(guī)定使用或者不及時(shí)返還被侵害人財(cái)物的；（六）違反規(guī)定不及時(shí)退還保證金的；（七）利用職務(wù)上的便利收受他人財(cái)物或者謀取其他利益的；（八）當(dāng)場(chǎng)收繳罰款不出具罰款收據(jù)或者不如實(shí)填寫罰款數(shù)額的；（九）接到要求制止違反治安管理行為的報(bào)警后，不及時(shí)出警的；（十）在查處違反治安管理活動(dòng)時(shí)，為違法犯罪行為人通風(fēng)報(bào)信的；（十一）有徇私舞弊、濫用職權(quán)，不依法履行法定職責(zé)的其他情形的。辦理治安案件的公安機(jī)關(guān)有前款所列行為的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分?！吨伟补芾硖幜P法》第一百一十七條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉；造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

???朱智賢：《心理學(xué)大詞典》，北京師范大學(xué)出版社，1989年版。

（責(zé)任編輯：鐘　玲）