文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0005-03

收稿日期：2015-08-28

作者簡介：王海仁，浙江省公安廳副廳長。

*此文系2015年8月25日王海仁同志在全省公安執(zhí)法改革與規(guī)范化建設(shè)座談會上的講話。題目系編者所加，本刊發(fā)表時略有刪節(jié)。

習(xí)近平總書記指出，“改革之難，首先難在統(tǒng)一思想，形成共識?！蓖晟乒矆?zhí)法權(quán)力運行機制是《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案七個方面改革內(nèi)容中的一項，是法治公安建設(shè)的新要求新載體，是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深化和發(fā)展。全面深化公安改革的總體目標(biāo)是完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制。

一、凝聚改革共識，明確完善公安執(zhí)法權(quán)力運行機制基本路徑

根據(jù)黨中央、公安部的部署和要求，結(jié)合具有浙江公安特色的“又好又多”執(zhí)法辦案體系建設(shè)等工作實際，落實執(zhí)法權(quán)力運行機制改革的基本路徑可以概括為“深化兩個機制，實現(xiàn)四個突破”。

“兩個機制”，就是執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”執(zhí)法辦案管理新機制和刑事案件質(zhì)量管控機制，前者要實現(xiàn)執(zhí)法流程和環(huán)節(jié)的管控，后者要實現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和案件實體的管控。

“四個突破”是指：一是在提升執(zhí)法能力上有新突破。進一步強化執(zhí)法資格等級考試和鼓勵參加國家司法考試，在定期學(xué)法、法制沙龍等活動基礎(chǔ)上深化執(zhí)法辦案積分制，從重點關(guān)注案件辦理向涵蓋執(zhí)法管理、執(zhí)法效率、執(zhí)法效果和執(zhí)法能力等內(nèi)容拓展；從縣級公安機關(guān)執(zhí)法辦案積分制向省、市級公安機關(guān)警種執(zhí)法辦案積分制延伸，以及進一步建立健全積分結(jié)果與獎優(yōu)罰劣緊密掛鉤的制度機制，切實增強學(xué)法主動性、自覺性。二是在管理執(zhí)法源頭上有新突破。探索實行受立案分離和立案歸口管理制度，健全受案登記制度，確保如實受案；完善立案審查制度，確保依法立案。三是在推進執(zhí)法公開上有新突破。按照“陽光執(zhí)法”體系建設(shè)的要求，實現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)公開、執(zhí)法過程公開、行政管理公開和行政許可公開，以及持續(xù)深化案件公開查處和說理執(zhí)法工作，以公開促公正，倒逼規(guī)范執(zhí)法。四是在破解執(zhí)法難題上有新突破。規(guī)范涉案財物查封、扣押、凍結(jié)程序，積極探索建立公、檢、法等跨部門的涉案財物集中管理工作機制，以及探索侵財型犯罪數(shù)額和情節(jié)相結(jié)合的綜合性追訴標(biāo)準(zhǔn)，探索輕微刑事案件、行政案件快速辦理工作機制。

二、推進“三位一體”，構(gòu)筑公安執(zhí)法權(quán)力運行管理“封閉圈”

公安機關(guān)是執(zhí)法機關(guān)，公安機關(guān)的基本活動是執(zhí)法活動，公安民警的基本行為是執(zhí)法行為，切實加強執(zhí)法活動和執(zhí)法行為的有效管理，是改革執(zhí)法權(quán)力運行機制的關(guān)鍵所在。浙江公安機關(guān)開展的執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”機制建設(shè)，就是嚴格執(zhí)法權(quán)力運行、提升執(zhí)法質(zhì)量與效率的一次有益探索。

（一）堅持全要素推進?！叭?、案、物”是執(zhí)法工作的基本要素，管住了這三大基本要素，就管住了執(zhí)法工作的核心。通過辦案區(qū)升級改造、建設(shè)案件管理中心、完善涉案財物管理，實現(xiàn)對涉案人員、案件進程、涉案物品的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細化管理。其中，案件管理是“三位一體”機制建設(shè)的核心和樞紐，執(zhí)法辦案與物證管理是“三位一體”機制建設(shè)的兩個基本要素，三者既各有側(cè)重，也相輔相成、有機統(tǒng)一，必須協(xié)調(diào)推進。

（二）堅持全過程管控。一是強化執(zhí)法對象的全過程管控。升級改造執(zhí)法辦案場所，按照人身安全檢查→信息采集→訊（詢）問→候問等流程要求，合理規(guī)劃功能室的順序和布局，及時消除場所內(nèi)各類安全隱患。充分利用現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)、視頻監(jiān)控設(shè)備等技術(shù)手段，實現(xiàn)執(zhí)法行為全流程記錄、回溯式管理。嚴格做到違法犯罪嫌疑人一律直接帶入辦案區(qū)、一律進行人身檢查和信息采集、一律要有人面對面看管、一律要有視頻監(jiān)控記錄。二是強化執(zhí)法辦案的全過程管控。案件管理室（中心）承擔(dān)統(tǒng)一受立案、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出口及統(tǒng)一巡查的職能。審核環(huán)節(jié)做到“三必核”：案件受理必核、立案必核、案件移送前必核；巡查環(huán)節(jié)做到“三必查”：辦案區(qū)情況每日必查、物證管理每日必查、辦案進程每日必查；管理環(huán)節(jié)做到“三必管”：管理好在辦案件、管理好未破案件、管理好歸檔卷宗，從而實現(xiàn)從接處警到案件最終處理的過程與結(jié)果的全面管控。三是強化涉案物證的全過程管控。抓“集中保管”，物證入庫時，必須提交扣押文書，運用“二維碼”等技術(shù)對物證實行“一物一戶、一案一檔”管理，保證源頭清楚；抓“有序流轉(zhuǎn)”，實現(xiàn)物證網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、全程監(jiān)控、動態(tài)管理，確保流轉(zhuǎn)順暢；抓“規(guī)范處置”，按照“誰辦理，誰負責(zé)”、“誰處置，誰負責(zé)”原則，對涉案物證及時移交、發(fā)還、收繳、沒收，確保去向明確、處置得當(dāng)。

（三）堅持全領(lǐng)域覆蓋。目前，“三位一體”機制建設(shè)正從基層所隊，向縣、市級公安機關(guān)延伸，逐步探索建立市、縣、基層所隊三級架構(gòu)的綜合性執(zhí)法辦案管理體系。案件管理方面，結(jié)合公安部受立案制度改革，對到局機關(guān)報案、外單位移送、公安內(nèi)部移交及群眾投訴反映等受立案事項，由市、縣級公安機關(guān)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一掌握情況。物證管理方面，逐步實現(xiàn)公安內(nèi)部各辦案單位物證室、縣級公安機關(guān)物證中心的統(tǒng)一管理；公安外部延伸至檢、法等部門，實現(xiàn)“換押式”移交、一體化管理，并逐步實現(xiàn)從物證管理向涉案財物管理拓展。同時，不斷豐富“三位一體”的內(nèi)涵和外延，有機融入涉法涉訴信訪工作、陽光執(zhí)法工作、紀(jì)委督察監(jiān)督等，打造綜合性執(zhí)法辦案管理體系。

三、強化刑事執(zhí)法管控，抓住公安執(zhí)法權(quán)力運行機制改革核心

司法體制改革的不斷深入，要求我們更加主動適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革新要求。這不僅是規(guī)范偵查活動、提高辦案質(zhì)量、促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的需要，對于推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提升公安機關(guān)執(zhí)法公信力和群眾滿意度也具有極其重要的意義。

（一）抓好受案立案。立（受）案是刑事執(zhí)法的源頭，必須本著如實受理、依法立案、規(guī)范管理的原則，從解決該受不受、該立不立、隨意受立、底數(shù)不清、管理較亂等問題入手，從體制、機制、制度等方面深入推進改革。要統(tǒng)一受立，嚴格監(jiān)督。按照案件管轄分工，一般刑事警情、群眾報案由派出所登記受理；外單位移送的案件，以及群眾到局機關(guān)報案的，由局案管中心統(tǒng)一登記，分派給辦案單位。是否受理、是否立為刑事案件，都必須經(jīng)過審核。派出所要對報案警情做到“日清”；案管中心要定期巡查受立案情況，防止有案不受不立或者久拖不決、不了了之，確保受案立案工作依法高效運行。要系統(tǒng)管理，全面掌控。警情、受案、立案工作要實現(xiàn)全過程網(wǎng)上記載、網(wǎng)上運行、網(wǎng)上管理。案管中心通過信息系統(tǒng)對各部門受案、立案情況進行統(tǒng)一掌握、匯總分析和綜合研判，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動規(guī)律和執(zhí)法辦案共性問題，為打擊犯罪和改進執(zhí)法工作提供決策參考。要接受監(jiān)督，解決爭議。案管中心及時協(xié)調(diào)處理辦案部門之間、公安機關(guān)與其他機關(guān)之間的立案管轄爭議；處理群眾反映有關(guān)受案、立案中存在的問題，有效化解受案立案環(huán)節(jié)執(zhí)法隨意、相互推諉、群眾不滿意等突出問題。通過公安機關(guān)政務(wù)網(wǎng)站、微信公眾號、手機APP等互聯(lián)網(wǎng)平臺和移動終端，開通受案及案件查詢服務(wù)，既方便群眾自助報案及查詢，又自覺接受社會的監(jiān)督。

（二）抓好集中辦案?？h級公安機關(guān)執(zhí)法辦案部門中層領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)約占執(zhí)法民警總數(shù)的三分之一，是基層執(zhí)法辦案和監(jiān)督管理的中堅力量。但是也存在“提拔一個干部，減少一個辦案骨干”的現(xiàn)象，一些中層領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)付考核掛名辦案、辦簡單案件，有的甚至不辦案。因此，必須強調(diào)中層履職，切實發(fā)揮執(zhí)法辦案的帶頭作用；切實承擔(dān)起執(zhí)法管理職責(zé)。要進一步落實市、縣公安機關(guān)業(yè)務(wù)警種、派出所之間的刑事辦案職責(zé)，充分發(fā)揮警種的專業(yè)性優(yōu)勢，承擔(dān)起辦理疑難、重大、復(fù)雜案件主力軍的作用，切實為派出所松綁減負。實踐證明，偵查職責(zé)分散，基層派出所承擔(dān)過多辦案任務(wù)，是制約辦案質(zhì)量提高的一個重要因素。近年來一些地方探索實踐適當(dāng)集中刑事案件管轄權(quán)，集中辦案、加強案件審查力度的做法，值得借鑒。

（三）抓好兩個統(tǒng)一。從2014年開始，浙江省公安廳就開展了刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作改革，對刑事案件的法律審核落實相對獨立的專門部門及人員。截止目前，全省市、縣兩級公安機關(guān)由法制部門統(tǒng)一審核的占78%，案審部門統(tǒng)一審核的占20.4%（以審核上行案件為主），辦案部門自辦自審的占1.6%。當(dāng)然，現(xiàn)在的預(yù)審（案審）部門的職能，與傳統(tǒng)意義上的預(yù)審不同，重點是對案件證據(jù)的審查、補強，因而預(yù)審部門審核刑事案件的做法仍符合“辦審分離”的原則。將“書面審”與“事實審”相結(jié)合，審核人員在審閱相關(guān)卷宗等書面材料的基礎(chǔ)上，還需審訊犯罪嫌疑人、核實證據(jù)材料、聽取律師意見等，就案件辦理情況全方位地提出審核意見。有的地方因案件審核力量不夠，尚不能對所有刑事案件進行“事實審”，但也在有重點地選擇重大、復(fù)雜、疑難的案件先行事實審核。統(tǒng)一出口，統(tǒng)一對接檢察機關(guān)，主要解決了因案件多頭出口造成報捕起訴標(biāo)準(zhǔn)不一、情況掌握不全、難以有效協(xié)調(diào)法律適用界限等問題。

四、把握三個關(guān)系，保障公安執(zhí)法權(quán)力運行機制改革順利進行

改革既需要百折不回的信念、堅定果敢的行動，也需要全面系統(tǒng)的認識論、攻堅克難的方法論。執(zhí)法權(quán)力運行機制改革要始終堅持以改革為趨向、實戰(zhàn)為導(dǎo)向、問題為指向、成效為取向，堅持整體思維、嚴密法律底線，正確處理好解放思想和實事求是、整體推進和重點突破、全局與局部的關(guān)系。

（一）處理好解放思想和實事求是的關(guān)系。改革的過程，就是思想解放的過程。不進行思想的大解放，就不會有改革的大突破。解放思想就不能因循守舊、抱殘守缺、固步自封。解放思想必須實事求是，一切從實際出發(fā)。如執(zhí)法辦案積分制，大膽引入現(xiàn)代企業(yè)的管理理念，著力破解浙江案多人少的客觀難題，有效激發(fā)民警執(zhí)法辦案積極性，這就是解放思想與實事求是有機結(jié)合的典范。執(zhí)法權(quán)力運行機制改革各個項目必須要堅持從浙江公安工作實際出發(fā)，從浙江執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，從遵循執(zhí)法權(quán)力運行的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，既大膽探索又腳踏實地，堅定信心地走有浙江特色的公安改革道路。

（二）處理好重點突破和整體推進的關(guān)系。公安執(zhí)法權(quán)力運行機制改革是個整體。要堅持整體推進、統(tǒng)籌謀劃，深化改革各個方面、各個層次、各個要素，注重推動各項改革相互促進、良性互動、協(xié)同配合，注重改革措施整體效果。要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重要領(lǐng)域“牽一發(fā)而動全身”，關(guān)系到改革大局，是改革的重中之重；關(guān)鍵環(huán)節(jié)“一子落而滿盤活”，關(guān)系到改革成效，是改革的有力支點。就浙江執(zhí)法權(quán)力運行機制改革而言，執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”機制建設(shè)、完善刑事案件質(zhì)量管控機制，就是執(zhí)法權(quán)力運行改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域。要以這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域為突破口，實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)力運行機制改革與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有機結(jié)合、同頻共振、互促互進。

（三）處理好全局和局部的關(guān)系。局部與全局相互依存，沒有局部就無所謂全局，沒有全局局部也不可能存在。在執(zhí)法權(quán)力運行機制改革過程中，要撇開警種思維、摒棄部門利益，既要考慮每一項改革項目的具體情況，更要從公安工作的全局出發(fā)，從法治公安建設(shè)的高度來統(tǒng)籌謀劃。緊扣“法治公安”主題，全面深化執(zhí)法權(quán)力運行機制改革，大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，建立健全科學(xué)完備的執(zhí)法制度體系、系統(tǒng)嚴密的執(zhí)法辦案體系、嚴格規(guī)范的執(zhí)法責(zé)任體系，爭取在三年內(nèi)，率先在我省實現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法辦案系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化的目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：蔣國長）