英國社區(qū)治理的發(fā)展脈絡(luò)及其經(jīng)驗(yàn)

英國社區(qū)治理的基本脈絡(luò)

通過實(shí)施社區(qū)發(fā)展計(jì)劃來加強(qiáng)社區(qū)治理是英國社區(qū)治理的總體特點(diǎn)。從二十世紀(jì)初期算起，英國的社區(qū)治理歷史大致可以分為兩個(gè)階段。第一階段指的是社區(qū)發(fā)展計(jì)劃在英屬殖民地和海外領(lǐng)地的實(shí)施階段，第二階段指的是社區(qū)發(fā)展計(jì)劃在英國本土的實(shí)施階段。兩個(gè)階段的分界線出現(xiàn)在1960年代中期。

就第一階段即本土之外的實(shí)踐而言，從實(shí)施時(shí)間來看，英國在其殖民地和海外領(lǐng)地推動(dòng)社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的最早歷史可以追溯到1940年代前后。其中，社區(qū)發(fā)展計(jì)劃在英屬非洲殖民地的實(shí)施始于1939年。從實(shí)施范圍來看，社區(qū)發(fā)展計(jì)劃幾乎在所有的英屬殖民地和海外領(lǐng)地鋪開，參與社區(qū)遍布非洲、亞洲、大洋洲以及拉丁美洲，其中，僅非洲地區(qū)的參與國家和地區(qū)就多達(dá)140多個(gè)。從實(shí)施重點(diǎn)來看，起初社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)主要在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)施，但是到了1950年代末期和1960年代初期，城鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展計(jì)劃也得以啟動(dòng)。從實(shí)施路徑來看，早期的社區(qū)運(yùn)動(dòng)通常從教育入手，致力于傳達(dá)思想、培養(yǎng)居民自我意識(shí)以及樹立尊重權(quán)威和理解他人的意識(shí)等教育工作。中期以及后期的社區(qū)發(fā)展路徑轉(zhuǎn)向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從實(shí)施成效來看，社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)所實(shí)施的地區(qū)一般都發(fā)生了巨大社會(huì)變遷，尤其是經(jīng)濟(jì)得到快速增長(zhǎng)。同時(shí)，隨著社區(qū)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，社區(qū)發(fā)展理念逐步深入人心，社區(qū)發(fā)展甚至逐漸內(nèi)化和“升華”為殖民地政府的重要工作目標(biāo)。

當(dāng)英國在其殖民地和海外領(lǐng)地推動(dòng)社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)時(shí)，英國本土也開展了一些社區(qū)發(fā)展活動(dòng)，不過，此時(shí)的社區(qū)活動(dòng)僅僅具有“社會(huì)學(xué)旨趣”而沒有“政治學(xué)旨趣”，尚未成為福利政府提供社會(huì)服務(wù)和市民大眾捍衛(wèi)家園的替代性方案。但是，時(shí)至1960年代中期，一連串似乎不同但又密切相關(guān)的社會(huì)趨勢(shì)幾乎同時(shí)到達(dá)了一個(gè)發(fā)生質(zhì)變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，作為重要潛在政治力量的社區(qū)組織逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，也喚起了政府和政黨對(duì)社區(qū)組織以及社區(qū)的重視。自此，具有“政治學(xué)旨趣”的社區(qū)發(fā)展計(jì)劃在英國本土得以施行。

英國政府在其本土所推行的社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)在一定意義上是對(duì)其在殖民地和海外領(lǐng)地做法的復(fù)制。但是，因?yàn)椴煌瑫r(shí)期具有不同的突出社會(huì)問題，不同時(shí)期社區(qū)發(fā)展的支持來源不同，不同時(shí)期政策的主要內(nèi)容不同，不同時(shí)期所生產(chǎn)出來的新知識(shí)以及所涌現(xiàn)的新理念不同，所以，作為對(duì)這些因素的總體回應(yīng)，社區(qū)發(fā)展在不同時(shí)期表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。1960年代是社區(qū)發(fā)展“凱歌高唱”的年代，多數(shù)項(xiàng)目得以順利實(shí)施并獲得令人滿意的收效。1968年至1970年代中后期甚至被譽(yù)為英國社區(qū)發(fā)展的“黃金時(shí)期”。1970年代是社區(qū)發(fā)展“不斷出擊”的年代，草根層面的活動(dòng)非常頻繁，政府積極回應(yīng)各類社區(qū)和個(gè)人問題，社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。1980年代是社區(qū)發(fā)展的“自我防衛(wèi)”時(shí)期，諸如“社區(qū)關(guān)懷”“到地方去”“社區(qū)商業(yè)”之類的不少具有自我防衛(wèi)性質(zhì)的社區(qū)活動(dòng)得以開發(fā)和實(shí)施。1990年代早期，英國社區(qū)發(fā)展處于穩(wěn)步推進(jìn)階段，英國政府重點(diǎn)推出了“城市挑戰(zhàn)計(jì)劃”。時(shí)至1997年，“新工黨”在大選中獲勝，托尼·布萊爾首屆政府成立。與“老工黨”所主張的以國家為中心的福利社會(huì)主義和撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的保守黨所主張的激進(jìn)自由市場(chǎng)個(gè)人主義不同，布萊爾領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期的“新工黨”奉行的是介于兩者之間的“第三條道路”。在這一背景之下，社區(qū)發(fā)展迎來新的發(fā)展機(jī)遇。進(jìn)入二十一世紀(jì)，社區(qū)發(fā)展迎來了“再次擴(kuò)展”。社區(qū)的職業(yè)化程度越來越高。社區(qū)參與幾乎在所有復(fù)興、包容和健康改善項(xiàng)目中都扮演重要角色，社區(qū)發(fā)展組織擁有大量機(jī)會(huì)影響政府相關(guān)決策。同時(shí)，政府、志愿者組織、社區(qū)之間，以及各類行動(dòng)者之間的合作伙伴關(guān)系建設(shè)受到高度重視，“全英賦能合作”項(xiàng)目在全國各地得到開展。另外，環(huán)境問題、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展問題以及社區(qū)發(fā)展評(píng)估問題等成為社區(qū)發(fā)展重要議題。

英國社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)

無論在宏觀層面還是微觀層面，無論在技術(shù)上還是戰(zhàn)略上，英國在社區(qū)治理領(lǐng)域留下不少值得思考和研究的經(jīng)驗(yàn)。就戰(zhàn)略層面而言，以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)尤其值得關(guān)注：

其一，把社區(qū)作為具有戰(zhàn)略價(jià)值的治理平臺(tái)。從1940年代中期到1960年代中期，社區(qū)發(fā)展是當(dāng)時(shí)英國殖民政策不可或缺的組成部分，英國政府為此將社區(qū)發(fā)展納入了當(dāng)時(shí)殖民政策框架,專門設(shè)置殖民辦負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)相關(guān)工作與事務(wù)。社區(qū)工作者在實(shí)踐中通常被要求利用社區(qū)發(fā)展計(jì)劃培養(yǎng)社區(qū)與外部世界、社區(qū)居民與殖民官員、殖民地與宗主國之間的“共同感”。從1960年代中后期以來的本土實(shí)踐來看，面對(duì)不同時(shí)期的不同困難，英國政府把社區(qū)作為重要的工作抓手以及解決問題的機(jī)制。尤其是在“新工黨”的意識(shí)形態(tài)框架中，社區(qū)既是“問題”也是“答案”，是推行各項(xiàng)社會(huì)政策的有效工具，社區(qū)參與則被賦予重要意義，受到地方政府和中央政府前所未有的高度重視。“社區(qū)首創(chuàng)”成為很多政策性項(xiàng)目所采用的核心方式；自下而上模式在“城市復(fù)興”項(xiàng)目中受到大力支持和鼓勵(lì)；即便在“政府主導(dǎo)”項(xiàng)目中，地方政府也將社區(qū)放置核心地位并充分發(fā)揮其工具性作用。

其二，把培養(yǎng)社區(qū)工作人才作為社區(qū)治理首要目標(biāo)。英國在本土之外實(shí)施社區(qū)發(fā)展計(jì)劃時(shí)期，由于社區(qū)發(fā)展本身在當(dāng)時(shí)尚處于初步探索階段，社區(qū)工作職業(yè)化程度不高，英國政府設(shè)置的殖民辦以及英屬殖民地和海外領(lǐng)地有關(guān)職能部門非常重視社區(qū)工作人才的培養(yǎng)，通常把培訓(xùn)推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人作為社區(qū)發(fā)展的首要目標(biāo)。為此，各級(jí)有關(guān)部門和組織制定并實(shí)施了分層分類抓好社區(qū)工作人才培訓(xùn)的計(jì)劃。以培訓(xùn)對(duì)象作為劃分依據(jù)，主要包括政府官員培訓(xùn)和社區(qū)工作者培訓(xùn)兩大塊，培訓(xùn)地點(diǎn)多設(shè)在劍橋大學(xué)等世界知名高校。以主辦單位層級(jí)作為分類依據(jù)，可以劃分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是在英國舉辦各種課程班和召開專題會(huì)，為來自英國本土以及殖民地和海外領(lǐng)地的社區(qū)工作骨干提供教育服務(wù)；第二個(gè)層次是各殖民地國家組建專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過開展系統(tǒng)教育為社區(qū)發(fā)展培訓(xùn)專門人才；第三個(gè)層次是各實(shí)驗(yàn)地區(qū)根據(jù)社區(qū)發(fā)展工作實(shí)際需要適時(shí)舉辦各類培訓(xùn)班。而且，各級(jí)有關(guān)部門和組織堅(jiān)持以培養(yǎng)“全科式”社區(qū)工作人才為導(dǎo)向。當(dāng)時(shí)一般認(rèn)為，社區(qū)發(fā)展工作者必備以下幾種能力素質(zhì)：一是了解當(dāng)?shù)鼐用竦哪芰Γ墙M織開辦課程培訓(xùn)的能力，三是把握政策的能力，四是像商人一樣推銷社區(qū)發(fā)展計(jì)劃、吸引廣大居民參與社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的能力等。為此，各種培訓(xùn)和培養(yǎng)機(jī)構(gòu)在教學(xué)內(nèi)容上進(jìn)行了積極回應(yīng)繼而進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)，突出了政策理論、基本技能和實(shí)用技術(shù)的有效結(jié)合。另外，當(dāng)時(shí)各級(jí)有關(guān)部門和組織還非常注意整合各類既有資源以加快社區(qū)工作人才的培訓(xùn)，同時(shí)，定期或不定期招募和培訓(xùn)志愿者及時(shí)補(bǔ)充社區(qū)工作人才。

其三，統(tǒng)籌抓好社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理。當(dāng)英國在其海外領(lǐng)地和殖民地推行社區(qū)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，將社區(qū)發(fā)展定義為：人們通過自身的努力同地方政府一道改善社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化條件，從而使得社區(qū)生活融入國家發(fā)展并為民族進(jìn)步貢獻(xiàn)力量的進(jìn)程。其中，社區(qū)居民的主動(dòng)參與，以及政府提供技術(shù)或者其他方面的服務(wù)以培養(yǎng)和刺激社區(qū)居民的主動(dòng)行為和首創(chuàng)精神，是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的兩個(gè)必要條件。這一概念有效揭示了將社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理有機(jī)統(tǒng)一的主張。在本土實(shí)踐階段的不少時(shí)期，英國政府將社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理有機(jī)統(tǒng)一的主張同樣付諸了實(shí)施。自1997年5月以來，“鄰里關(guān)系重建”以及“社區(qū)新經(jīng)營(yíng)方案”這兩個(gè)項(xiàng)目的推出，一是實(shí)現(xiàn)了從對(duì)物質(zhì)的重視到對(duì)人的重視的轉(zhuǎn)變，二是再次將“參與”推到“旗艦性特征”的位置，積極倡導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到影響他們?nèi)粘Ｉ畹姆?wù)和決策當(dāng)中去。在北愛爾蘭地區(qū)，社區(qū)發(fā)展的目的定位為“通過社區(qū)關(guān)系來管理沖突”。該地區(qū)的資金分配規(guī)定顯示，某個(gè)社區(qū)的群體可以得到資助的條件是——它所使用的資金和所開展的工作必須涵蓋其他社區(qū)。這種鼓勵(lì)跨越政治區(qū)分的做法，被認(rèn)為具有微妙的政治性，對(duì)于形塑北部地區(qū)的社區(qū)發(fā)展以及區(qū)域治理具有關(guān)鍵作用。

其四，高度重視社區(qū)理論的研究與運(yùn)用。英國兩個(gè)階段尤其是本土的實(shí)踐充分顯示：該國各級(jí)有關(guān)部門和各類組織非常重視社區(qū)發(fā)展和治理理論的研究、推介以及運(yùn)用，而且理論與政策之間的關(guān)聯(lián)程度之高值得肯定。具體說來，一方面，社區(qū)理論研究和產(chǎn)出既是對(duì)不同時(shí)期不同問題的回應(yīng)，也是對(duì)不同時(shí)期不同知識(shí)和理念的運(yùn)用；另一方面，社區(qū)理念以及相關(guān)理論在不同時(shí)期對(duì)社區(qū)發(fā)展實(shí)踐產(chǎn)生著重大的影響。例如，在1960年代，著名的研究報(bào)告西伯曼報(bào)告建議將社區(qū)工作納入社會(huì)工作框架，強(qiáng)調(diào)要在社會(huì)工作語境下制定社區(qū)工作操作方案，而隨后不久社區(qū)工作即成為社會(huì)工作的一部分。在1970年代，社區(qū)發(fā)展原則和方法被運(yùn)用到兒童關(guān)懷志愿服務(wù)組織以及成人教育服務(wù)當(dāng)中，包括蘇格蘭地區(qū)的斯特拉斯克萊德地方委員會(huì)在內(nèi)的地方當(dāng)局認(rèn)定社區(qū)發(fā)展是“反剝奪”的核心方法，在女權(quán)理論的影響下社區(qū)健康工程得以啟動(dòng)。時(shí)至1990年代末期，托尼·布萊爾及其智囊使得社區(qū)成為“新工黨”新的意識(shí)形態(tài)的基礎(chǔ)性概念，與參與、社會(huì)資本、責(zé)任等幾個(gè)核心概念一同構(gòu)成“新工黨”意識(shí)形態(tài)的支柱性基石。至此，（進(jìn)入意識(shí)形態(tài)框架的）社區(qū)理念及其相關(guān)理論更加深刻地影響英國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的發(fā)展。

（王艷紅）